強(qiáng)化直管河道采砂管理 推動生態(tài)文明建設(shè)

闞善光

（作者系沂沭泗水利管理局副局長）

河道采砂管理作為水利管理的重要任務(wù)，一直以來是沿湖群眾、媒體和社會關(guān)注的焦點(diǎn)，也是沂沭泗局管理工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。多年來，沂沭泗局認(rèn)真履行法定職責(zé)，積極探索符合直管工程現(xiàn)狀的采砂管理模式，加強(qiáng)河道采砂管理，嚴(yán)厲打擊河湖非法采砂行為，有效遏制了非法采砂，確保了直管河湖的防洪安全、航運(yùn)安全和河勢穩(wěn)定，促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。

一、調(diào)整工作思路，直管河道采砂管理秩序好轉(zhuǎn)

（一）轉(zhuǎn)變管理觀念，創(chuàng)新采砂管理模式

在目前河道采砂管理法制不健全，管理體制不順，流域管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法力量薄弱的情況下，僅憑流域機(jī)構(gòu)自身力量難以有效應(yīng)對打擊非法采砂。針對采砂管理中出現(xiàn)的新形勢，沂沭泗局轉(zhuǎn)變管理觀念，調(diào)整工作思路，積極探索建立起流域機(jī)構(gòu)組織協(xié)調(diào)、區(qū)域聯(lián)動、部門配合的采砂管理聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。近幾年的實(shí)踐表明，各直屬局與地方政府及有關(guān)部門建立的采砂管理聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制在規(guī)范采砂管理秩序、打擊河湖非法采砂活動中發(fā)揮了重要作用，促進(jìn)了沂沭泗直管河湖采砂管理工作的有效開展。

（二）完善制度，推動監(jiān)管工作規(guī)范化

按照審批程序和行政許可法的規(guī)定，堅(jiān)持“公開、公平、公正、便民”的原則，集中受理采砂許可申請，組織行政審批，發(fā)放采砂許可證，并強(qiáng)化許可后的監(jiān)管，將審批與監(jiān)管相對分離。2012年以來，根據(jù)以往汛期禁采的實(shí)際困難，對許可期進(jìn)行調(diào)整，確保了汛期零開采的管理目標(biāo)。此外，沂沭泗局結(jié)合管理實(shí)際出臺了《沂沭泗水利管理局河湖采砂管理辦法》等一系列規(guī)章制度，推動了采砂管理工作的規(guī)范化。

（三）編制年度實(shí)施方案，為采砂管理提供有力技術(shù)支撐

2004年沂沭泗局委托有資質(zhì)的單位編制《沂沭泗水系主要河道、湖泊采砂規(guī)劃報(bào)告》上報(bào)，2009年又對規(guī)劃進(jìn)行了修改完善并上報(bào)。為解決采砂管理面臨的實(shí)際困難，為采砂許可提供依據(jù)，沂沭泗局每年均組織編制沂河、沭河、中運(yùn)河（徐州段）等采砂年度實(shí)施方案，為直管河湖采砂許可提供技術(shù)支撐，進(jìn)一步保障采砂管理工作的科學(xué)化。

（四）利用現(xiàn)代科技手段，積極推動采砂精細(xì)化管理

積極探索河道采砂精細(xì)化管理，采取現(xiàn)代化、信息化監(jiān)管措施，利用GPS定位、遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控實(shí)現(xiàn)對船只數(shù)量控制、采砂總量控制、按量收費(fèi)的精細(xì)化管理。沂沭河局在采砂管理現(xiàn)場安裝視頻監(jiān)控系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了采砂現(xiàn)場監(jiān)管與遠(yuǎn)程監(jiān)控，全面推行錄像監(jiān)控結(jié)合票據(jù)管理的方式，推進(jìn)了采砂管理精細(xì)化的進(jìn)程，管理效果明顯。

二、采砂管理形勢依然嚴(yán)峻，規(guī)范化管理目標(biāo)任重而道遠(yuǎn)

盡管沂沭泗局做了大量艱苦扎實(shí)的工作，采砂管理取得了一定成效。但是，受多種因素影響，當(dāng)前直管河湖采砂管理的可控局面依然十分脆弱，非法采砂回潮和蔓延的問題依然存在，采砂管理形勢依然嚴(yán)峻。

（一）法規(guī)體系不健全

國家尚未制定統(tǒng)一的《河道采砂管理?xiàng)l例》和具體規(guī)定，導(dǎo)致采砂管理工作無法可依，采砂管理責(zé)任主體不清，流域機(jī)構(gòu)、地方政府及相關(guān)涉水單位、部門責(zé)權(quán)不清，多頭管理，打擊非法采砂聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制由于缺乏法律基礎(chǔ)和制度保障，其作用的長期發(fā)揮受到限制。

（二）前期工作滯后

直管河道雖已制定采砂規(guī)劃，但規(guī)劃依據(jù)的河床資料多數(shù)是較早時(shí)期勘測的，與當(dāng)前河床的實(shí)際情況差別很大，不能反映真實(shí)情況，且仍未得到批復(fù)；采砂年度實(shí)施方案中可采區(qū)、禁采區(qū)確定依據(jù)不夠充分。前期工作的相對滯后對河砂的科學(xué)管理與合理開采形成明顯制約。

（三）管理能力不足

采砂管理既涉及地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又涉及采砂戶特別是大量沿河群眾利益，具有高度的復(fù)雜性、敏感性和風(fēng)險(xiǎn)性，稍有不慎就容易演變成群體性、社會性綜合問題。由于點(diǎn)多線長，且采砂流動性大，現(xiàn)有執(zhí)法人員嚴(yán)重不足，執(zhí)法裝備配置水平較低，目前，執(zhí)法能力遠(yuǎn)不能適應(yīng)采砂管理工作的需要。

（四）省際邊界采砂管理整治難度大

在省際邊界地區(qū)，插花地段多情況復(fù)雜，區(qū)劃界線不清，協(xié)調(diào)難度大，造成采砂管理工作的困難。一些非法采砂船在邊界水域長期滯留，上下流竄，鉆區(qū)域之間打擊的空隙，造成打擊非法采砂的實(shí)際困難，同時(shí)，因非法采砂可能引發(fā)的邊界水事矛盾也一觸即發(fā)。

（五）社會穩(wěn)定受到影響

由于非法采砂導(dǎo)致河床下切、灘地崩坍，影響河勢穩(wěn)定及航運(yùn)安全、破壞水生態(tài)等，已引起社會及新聞媒體的廣泛關(guān)注，因采砂引發(fā)的信訪時(shí)有發(fā)生。采砂者之間因爭搶砂場而引發(fā)摩擦糾紛、信訪、暴力事件也時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定。

（六）深層次社會因素難以解決

非法采砂現(xiàn)象在水上，根子卻在岸上。幾乎所有的非法采砂都有一個(gè)共同的特點(diǎn)，那就是非法采砂者往往與當(dāng)?shù)馗鞣N勢力相互勾結(jié)，增加了打擊非法采砂的難度和復(fù)雜性。

三、強(qiáng)化措施，狠抓落實(shí)，進(jìn)一步推動采砂管理可控有序

（一）繼續(xù)完善打擊非法采砂聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，形成監(jiān)管合力

充分利用流域機(jī)構(gòu)和地方政府多年來在直管河道采砂管理中形成的好的工作機(jī)制與合作平臺，堅(jiān)持流域管理和區(qū)域管理相結(jié)合，積極建立聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制、共同執(zhí)法機(jī)制、定期會商機(jī)制、重大問題協(xié)調(diào)機(jī)制和信息資源共享機(jī)制，進(jìn)一步推進(jìn)流域機(jī)構(gòu)和地方政府合作機(jī)制各項(xiàng)工作落到實(shí)處、落到基層管理和執(zhí)行部門，形成監(jiān)管和打擊合力。

（二）全面排查安全隱患，加大巡查打擊力度

對違法違規(guī)采砂問題比較突出、采砂量較大及防汛任務(wù)較重的河段，進(jìn)行安全隱患排查。嚴(yán)密監(jiān)控禁采區(qū)，嚴(yán)防“三無”船舶成規(guī)模聚集性非法采砂活動的發(fā)生。繼續(xù)加大對直管河道采砂現(xiàn)場監(jiān)管和日常巡查的力度和頻度，對重點(diǎn)河段、重要區(qū)域和重要時(shí)段采取日常巡查、定期檢查和適時(shí)組織專項(xiàng)打擊行動相結(jié)合的方式，始終保持對非法采砂活動的高壓嚴(yán)打態(tài)勢。對出現(xiàn)反彈的局部河段，有組織地采取專項(xiàng)打擊行動，不給非法采砂者以可乘之機(jī)。

（三）進(jìn)一步規(guī)范河道采砂行政許可，積極探索更加科學(xué)的出讓方式

嚴(yán)格按照《行政許可法》、《水行政許可實(shí)施辦法》等法律法規(guī)的要求，規(guī)范采砂許可證審批、發(fā)放等環(huán)節(jié)的行政行為。積極探索更加科學(xué)的出讓許可方式，規(guī)范和增強(qiáng)審批工作透明度。適時(shí)進(jìn)行采砂許可方式改革，有計(jì)劃地推行招標(biāo)、拍賣方式，實(shí)現(xiàn)公平競爭。建立采砂可行性論證報(bào)告及采砂許可后評價(jià)制度，對許可行為進(jìn)行審查和系統(tǒng)評估，不斷提升行政許可行為質(zhì)量。

（四）積極推動采砂管理法規(guī)體系建設(shè)，科學(xué)編制采砂規(guī)劃，不斷夯實(shí)采砂管理的法律基礎(chǔ)和技術(shù)支撐

推動國家出臺《河道采砂管理?xiàng)l例》及相關(guān)法規(guī)，解決采砂管理法律依據(jù)不足的問題。按照《水法》、《防洪法》和《河道管理?xiàng)l例》要求，在組織編制沂沭泗流域綜合規(guī)劃、河道整治規(guī)劃中補(bǔ)充完善河道采砂的規(guī)劃內(nèi)容，為河道采砂科學(xué)管理提供技術(shù)支撐。在河道采砂規(guī)劃尚未批準(zhǔn)實(shí)施前，編制好重點(diǎn)河道采砂應(yīng)急規(guī)劃和年度開采計(jì)劃。

（五）借鑒先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，著力建立采砂管理長效機(jī)制

系統(tǒng)梳理和總結(jié)河道采砂管理存在問題，積極借鑒外單位的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，緊緊抓住薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，特別是對反復(fù)發(fā)生、長期未能根治的頑癥痼疾，及時(shí)研究采取有效措施，建立健全執(zhí)法責(zé)任體系和腐敗風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。繼續(xù)探索采砂管理新機(jī)制、新措施，大力推進(jìn)精細(xì)化管理，確保直管河道采砂管理始終處于科學(xué)有序的可控狀態(tài)。

（六）加大宣傳力度，營造良好社會氛圍

通過多種形式向社會宣傳河道采砂管理的有關(guān)法律、法規(guī)，加強(qiáng)對沿岸群眾的宣傳教育和疏導(dǎo)工作，讓廣大人民群眾了解非法違法違規(guī)采砂的危害性和依法管理、治理整頓的必要性，為加強(qiáng)河道采砂管理和打擊非法違法違規(guī)采砂創(chuàng)造有利條件，形成全社會關(guān)心、支持、參與直管河道采砂管理的良好局面。

河道采砂事關(guān)防洪安全、資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。做好河道采砂管理需要全社會的理解、支持和參與，形成推動采砂管理工作的強(qiáng)大合力，以維護(hù)正常的河道水事秩序，推動地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展