寧波市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金問題分析

■王斐俊 丁秋琳 吳天宇 寧波大學(xué)

引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，引導(dǎo)基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)1。從國外創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展路徑上看，設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金對于創(chuàng)業(yè)投資產(chǎn)業(yè)的長期穩(wěn)定發(fā)展具有重要的作用。其中，最具代表性的當屬美國和以色列。作為全世界最早設(shè)立的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，美國小企業(yè)投資計劃以融資擔保方式扶持創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展，其有效地擴大了引資倍數(shù)，提高了財政資金的使用效率。以色列政府的YOZMA基金的成功運作極大地促進了以色列創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展，YOZMA基金作為政府通過參股投資方式引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的典范，對缺乏資金、市場的其他國家和地區(qū)設(shè)立政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金具有重要的參考價值。2001年年底，為了推動中關(guān)村地區(qū)創(chuàng)業(yè)投資事業(yè)的發(fā)展，北京市中關(guān)村科技園區(qū)管委會設(shè)立了中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金，這是我國政府出資設(shè)立的首支創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。隨著一系列相關(guān)法規(guī)和政策的出臺，各地近年來掀起了設(shè)立政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的熱潮。截至2010年年底，全國各地由政府出資設(shè)立、已進入實質(zhì)性運行的引導(dǎo)基金總數(shù)達58只，基金總規(guī)模達到452億元。其中，省級創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金有21家，基金總規(guī)模為154.7億元，涉及京、滬、蘇、浙、鄂、晉等17個省區(qū)市，已設(shè)立省級引導(dǎo)基金的省份占我國省級行政單位的50%；地市級及以下創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金有35家，總規(guī)模為225.8億元，分布在16個省、直轄市的26個城市2。我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金已取得了較快的發(fā)展，引導(dǎo)基金政策效應(yīng)已初步顯現(xiàn)，在發(fā)揮財政資金的杠桿效應(yīng)、扶持商業(yè)性創(chuàng)投企業(yè)、促進地方完善創(chuàng)投體系等方面起到了一定的推動作用。

一、寧波政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀

相比國外和國內(nèi)其他地區(qū)，寧波市創(chuàng)業(yè)投資起步較晚。2005年寧波東元創(chuàng)業(yè)投資有限公司作為寧波首家創(chuàng)投公司正式成立，開啟了寧波創(chuàng)業(yè)投資的先河，寧波創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展得到了寧波市委、市政府的高度重視。隨著一系列相關(guān)扶持寧波創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的法規(guī)政策的出臺，寧波創(chuàng)業(yè)投資如火如荼地發(fā)展起來。截至2011年末，全市備案創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)14家，承諾注冊資本79.39億元，其中不乏寧波杉杉創(chuàng)業(yè)投資有限公司、寧波新自然創(chuàng)業(yè)投資有限公司等一批知名創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)。

隨著寧波創(chuàng)業(yè)投資的深入發(fā)展，設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金日顯必要。在2006年由寧波市委、市政府發(fā)布的《關(guān)于推進自主創(chuàng)新建設(shè)創(chuàng)新型城市的決定》中提出鼓勵民資建立創(chuàng)業(yè)投資基金，但此時并未提出設(shè)立政府性引導(dǎo)基金。在2007年發(fā)布的《關(guān)于進一步推進自主創(chuàng)新建設(shè)創(chuàng)新型城市的若干意見》中則明確提出設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，以便更好地引導(dǎo)外資和民間資本參與創(chuàng)業(yè)投資，同時還提出要“積極探索創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范化的投資參與、退出、核銷、收益補充等制度”。應(yīng)該說，《意見》的出臺標志著設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金正式成為政府一項重要政策。在同年發(fā)文的《關(guān)于促進寧波創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的意見》中則進一步提出創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金“通過參股、提供融資擔保和補償機制等方式扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的設(shè)立與發(fā)展”的具體運作要求。

2011年10月18日，寧波市人民政府辦公廳以甬政辦發(fā)[2011]308號文印發(fā)了《寧波市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），寧波市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金正式設(shè)立。同年12月，作為引導(dǎo)基金的領(lǐng)導(dǎo)決策機構(gòu)，寧波市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理委員會成立。次年2月，寧波市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理有限公司注冊成立，該公司由寧波市屬國有獨資公司——寧波工業(yè)投資集團有限公司全資設(shè)立，是寧波創(chuàng)投引導(dǎo)基金受托管理機構(gòu)，負責引導(dǎo)基金的日常管理與投資運作事務(wù)。與此同時，寧波市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金正式啟動，引導(dǎo)基金總規(guī)模為10億元，首期啟動2.5億元，存續(xù)期10年，以后將根據(jù)引導(dǎo)基金投資運作實際成效，逐步擴大引導(dǎo)基金規(guī)模。引導(dǎo)基金將采取階段參股和跟進投資兩種投資形式，重點投向新材料、新裝備、新能源、新一代通信技術(shù)、海洋高技術(shù)、節(jié)能環(huán)保、生命健康、創(chuàng)意設(shè)計等符合國家和寧波高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃領(lǐng)域的企業(yè)，為寧波產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級服務(wù)3。

截至目前，寧波市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金7個合作項目已正式簽約，其中3個為階段參股項目，4個是跟進投資項目。3個階段參股項目總募資5.85億元，其中引導(dǎo)基金出資1.1億元，此次募資引導(dǎo)基金實現(xiàn)了5.3倍的放大效應(yīng)。寧波創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金有效地發(fā)揮了財政資金的杠桿放大效應(yīng)和引領(lǐng)、帶動作用，更好地引導(dǎo)了社會資金進入創(chuàng)投領(lǐng)域，增加了寧波創(chuàng)業(yè)投資資金的供給，促進了寧波產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

二、寧波政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金存在的問題分析

1.引導(dǎo)基金管理機構(gòu)治理機制欠完善

寧波市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金在選擇受托管理機構(gòu)時未采取公開招投標方式，而由市屬國有公司出資成立管理機構(gòu)以負責引導(dǎo)基金的日常管理。其中管理委員會為引導(dǎo)基金的領(lǐng)導(dǎo)決策機構(gòu)，掌握著引導(dǎo)基金各事項決定權(quán)，其組成成員為寧波市相關(guān)政府部門領(lǐng)導(dǎo)和寧波工業(yè)投資集團董事長。咨詢評審委員會作為獨立于管委會的決策咨詢機構(gòu)，主要負責對引導(dǎo)基金擬投資合作項目進行評審并提出明確意見、對投資退出方案提供咨詢和建議等，其成員由政府有關(guān)職能部門和創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)專家學(xué)者共7人組成（其中政府機構(gòu)2名、引導(dǎo)基金1名、創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)2名、投資相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者1名、中介機構(gòu)1名）。管委會掌握決策權(quán)，評審委員會負責具體項目評審，從表面上看能保證決策的正確性。但事實上，一方面，由于政府引導(dǎo)基金自身的專業(yè)性和復(fù)雜性，要求管理決策人員具有非常專業(yè)的運作能力，而顯然，管委會和評審委員會的多數(shù)成員并非是專業(yè)從業(yè)人員，就難以保證評審委員會評審和管委會決策的專業(yè)性、科學(xué)性和公正性，就容易造成決策權(quán)的行政化，導(dǎo)致引導(dǎo)基金投資決策具有明顯的行政色彩；另一方面，由于評審和決策相互分離，加之缺乏完善的責任追究機制，一旦決策出現(xiàn)差錯，就容易出現(xiàn)權(quán)責不明，相關(guān)人員責任難以追究的情況。

2.引導(dǎo)基金績效考核評價體系有待完善

寧波市在《辦法》中明確規(guī)定，引導(dǎo)基金的考核評價按照公共財政考核評價體系要求進行，建立對受托管理機構(gòu)的績效考核制度。但目前我國公共財政績效考核評價體系本身尚不夠完善，又因為引導(dǎo)基金與傳統(tǒng)的公共財政有著很大區(qū)別，所以現(xiàn)有的公共財政考核評價體系并不完全適合寧波創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。必須根據(jù)引導(dǎo)基金的實際特殊情況，設(shè)計一個完整科學(xué)適合引導(dǎo)基金的績效評價指標體系，實現(xiàn)對引導(dǎo)基金全面、科學(xué)、有效考核。

3.引導(dǎo)基金政策性目標與子基金商業(yè)性目標差異

寧波市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金作為不以營利為目的的政策性基金，具有較強的政策導(dǎo)向，其目的重在引導(dǎo)民間創(chuàng)業(yè)投資投向種子期、起步期等初早期項目，以及促進社會資金流向?qū)幉ū镜毓膭畎l(fā)展的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。基于這兩者考慮，《辦法》規(guī)定，引導(dǎo)基金階段參股中創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)（基金）投資于寧波市行政區(qū)域內(nèi)注冊設(shè)立的企業(yè)的資金不低于50%，投資于寧波市行政區(qū)域內(nèi)注冊設(shè)立的初創(chuàng)期企業(yè)的資金不低于15%，跟進投資中創(chuàng)投企業(yè)必須全部投資于寧波市行政區(qū)域內(nèi)注冊設(shè)立的初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)；而追求商業(yè)利益最大化的社會資金和創(chuàng)投機構(gòu)更傾向于投資擴張期、成熟期等中后期項目及更具盈利潛質(zhì)的產(chǎn)業(yè)，同時希望投資區(qū)域性的概念越小越好，以便能在更大范圍內(nèi)選擇優(yōu)質(zhì)創(chuàng)業(yè)企業(yè)進行投資。由于兩者利益目標先天差異的存在，因此，如何協(xié)調(diào)好兩者利益目標成為了引導(dǎo)基金運行中不可避免的問題。

4.多重委托代理關(guān)系增加投資風險和成本

創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金在實際運作過程中，存在著多重委托代理關(guān)系，如下圖所示：

相比一般創(chuàng)業(yè)投資中投資者與投資經(jīng)理人、經(jīng)理人與企業(yè)家之間存在的雙層委托代理關(guān)系，引導(dǎo)基金存在的多重委托代理關(guān)系更為復(fù)雜，這大大增加了投資風險和運作成本。在創(chuàng)業(yè)企業(yè)家、創(chuàng)業(yè)投資經(jīng)理人、投資者的三方動態(tài)博弈中，創(chuàng)業(yè)企業(yè)家是信息的強勢群體，創(chuàng)業(yè)投資經(jīng)理人次之，投資者是信息的弱勢群體，因此在三方博弈的委托代理中，創(chuàng)業(yè)企業(yè)家易受益，創(chuàng)業(yè)投資經(jīng)理人其次，投資者易受損4。創(chuàng)業(yè)投資經(jīng)理人處于三方博弈的中心位置，在信息不完全和激勵約束機制不完善的情況下，為謀取更大的經(jīng)濟利益，容易與創(chuàng)業(yè)企業(yè)家合謀政府資金，引發(fā)尋租行為的發(fā)生，從而增加引導(dǎo)基金運作風險；另外，較之一般的創(chuàng)業(yè)投資運行成本，由于多重委托代理關(guān)系的存在，引導(dǎo)基金自身運行所需成本更高，又為了降低投資經(jīng)理人合謀可能性，必須投入額外成本加強監(jiān)管，以致引導(dǎo)基金運作成本過大。

三、促進寧波政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金發(fā)展的對策建議

1.加強引導(dǎo)基金管理機構(gòu)體制建設(shè)

為切實提高引導(dǎo)基金管理機構(gòu)管理水平，應(yīng)當從以下幾個方面完善存在的不足。首先，公開招聘專業(yè)化高層次復(fù)合型人才。必須大力培養(yǎng)和引進一批具有金融、財務(wù)、企業(yè)管理、科技、經(jīng)濟、法律以及預(yù)測和處理各種風險等綜合性知識的高級管理人才，要求其既能夠作為專業(yè)投資者，又能成為優(yōu)秀管理者，提高管理機構(gòu)從業(yè)人員的綜合素質(zhì)5。其次，建立健全責任追究機制和薪酬獎懲制度。要明確評審、決策者的權(quán)力和相應(yīng)的責任，建立完善的薪酬獎懲制度，防止出現(xiàn)偏差時責任難以追究的情況發(fā)生，同時，通過對相關(guān)人員的獎懲考核，改善其工作態(tài)度，激發(fā)工作熱情和積極性。再者，完善內(nèi)外部監(jiān)管體系。要建立一套由政府部門、引導(dǎo)基金管理機構(gòu)、子基金管理公司等構(gòu)成的內(nèi)部監(jiān)管體系，強化內(nèi)部審計，實現(xiàn)對引導(dǎo)基金各操作主體的有效監(jiān)管，同時要積極接受社會團體，如新聞媒體、社會公眾等的監(jiān)督管理。

2.建立行之有效的績效考核評價體系

引導(dǎo)基金績效考核評價體系的建立既要符合公共財政的考核要求，又要充分體現(xiàn)引導(dǎo)基金的政策效應(yīng)。李洪江（2010）建立了考核創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金績效評價指標體系，界定了政策產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向指標、政策支持方向指標、杠桿效應(yīng)指標、基金價值指標及風險控制指標等5項指標的含義和計算方法，為定量考核引導(dǎo)基金績效提供了理論支持。此外，還指出要進一步研究解決如何確定各項指標權(quán)重和衡量尺度這兩個問題后，完整適用的評價方法方可確立并應(yīng)用6。寧波市政府可以參照該指標體系，結(jié)合寧波引導(dǎo)基金自身特點，建立符合寧波引導(dǎo)基金發(fā)展實際的績效考核評價體系。

3.實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益相統(tǒng)一

無論是政府引導(dǎo)基金政策性目標，還是創(chuàng)投機構(gòu)經(jīng)濟利益追求，都必須通過具體的投資項目來實現(xiàn)。為平衡雙方利益，可以從以下幾方面考慮：一要借鑒國外成功經(jīng)驗，對國有資本和社會資本的投入比例予以規(guī)定，充分發(fā)揮引導(dǎo)基金的杠桿效應(yīng)。二要適當降低子基金對寧波本地企業(yè)投資的比例，以提高社會資本參與積極性。三要劃分不同投資項目，將投資項目劃分為政策性項目和經(jīng)營性項目兩類。政策性項目主要是支持具有自主知識產(chǎn)權(quán)項目以及高科技、高風險的種子期項目；經(jīng)營性項目，立足于市場機制運作和經(jīng)濟效益考核，投資決策時主要以經(jīng)濟效益為主，適當降低政府政策目標的要求7。四要加大對社會資本的利益分配，堅持讓利于民的原則。五要促進更多投資項目實施。為此，寧波市政府應(yīng)積極做好以下兩點：一、建設(shè)創(chuàng)業(yè)投資服務(wù)平臺。寧波市政府應(yīng)當盡快出臺政策，著手建設(shè)為創(chuàng)業(yè)投資全過程提供所需服務(wù)的非營利性公共服務(wù)平臺，將該平臺打造成集聚引導(dǎo)基金管理公司、創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)、擔保公司、銀行、中介機構(gòu)等于一體，實現(xiàn)科技型中小企業(yè)技術(shù)與創(chuàng)業(yè)投資資本有效對接的綜合性投融資服務(wù)平臺，為引導(dǎo)基金進行項目投資提供全方位服務(wù)；二、提供創(chuàng)業(yè)企業(yè)投資備選目錄。寧波市政府部門應(yīng)及早出臺完備的寧波市初創(chuàng)期企業(yè)和高成長性企業(yè)目錄，以便為引導(dǎo)基金投資提供優(yōu)質(zhì)的項目資源選擇。

4.降低多重委托代理風險和成本

對于政府引導(dǎo)基金存在無法規(guī)避的委托代理關(guān)系導(dǎo)致運作風險和成本增加這一問題，可以采取以下幾項措施加以解決。一、提高監(jiān)管執(zhí)行力。在建立健全監(jiān)督機制基礎(chǔ)上，管理機構(gòu)和創(chuàng)投企業(yè)必須嚴格按照基金相關(guān)管理辦法嚴格操作，各監(jiān)管部門要提高自身監(jiān)管執(zhí)行力，保證監(jiān)督落實到位，有效發(fā)揮監(jiān)督體系作用。二、提高基金信息透明度。良好的信息透明既有利于充分發(fā)揮外部監(jiān)督的力量，減小政府官員、創(chuàng)業(yè)投資經(jīng)理人、創(chuàng)業(yè)企業(yè)家各層的尋租可能，同時信息的及時公布又能夠縮減引導(dǎo)基金運行成本。因此，政府應(yīng)敦促相關(guān)單位切實加強引導(dǎo)基金信息公開制度建設(shè)，提高信息透明度。三、降低創(chuàng)業(yè)投資經(jīng)理合謀可能性。何建洪和馬凌（2008）認為，在存在合謀的可能時，投資經(jīng)理人持股是比績效工資制更優(yōu)的選擇，在制度設(shè)計中只需要投資經(jīng)理人持有一個相對較低的股份份額就可以滿足不合謀的條件；建立有效的創(chuàng)業(yè)投資經(jīng)理市場，使聲譽機制發(fā)揮作用，將在很大程度上抑制投資經(jīng)理人合謀的動機8。四、建立階段融資與階段評估相結(jié)合的操作制度。具體而言，對已投資項目及時進行跟蹤評估，對于符合規(guī)定操作的，給予后續(xù)相應(yīng)的投資，對于違反合作協(xié)議的，延后投資期限或停止后續(xù)投資，以實現(xiàn)對引導(dǎo)基金的實時監(jiān)控效用，減少信息不對稱引發(fā)的問題。

[1]國務(wù)院辦公廳.關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見，2008.

[2]科技部發(fā)展計劃司.科技部創(chuàng)新基金管理中心.上海市浦東新區(qū)創(chuàng)業(yè)投資協(xié)會.中國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金發(fā)展報告2010[R]，2011.

[3]寧波市人民政府辦公廳.關(guān)于印發(fā)寧波市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理辦法（試行）的通知，2011.

[4]郭建鸞.創(chuàng)業(yè)投資基金雙層委托代理機制研究J.南開經(jīng)濟研究，2004,(1)

[5]趙振宇.中小企業(yè)融資與創(chuàng)業(yè)投資問題研究J.企業(yè)家信息，2012,(5):

[6]李洪江.政府導(dǎo)向型創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金績效評價指標體系研究J.科技管理研究，2010,(15)

[7]王利明,王吉林.國內(nèi)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金運作的現(xiàn)狀、問題及對策研究J.現(xiàn)代管理科學(xué)，2010,(2)

[8]何建洪,馬凌.政府引導(dǎo)基金下創(chuàng)業(yè)投資經(jīng)理人與風險企業(yè)的合謀分析J.科技管理研究，2008,(9)