開發(fā)區(qū):“四大建設”先行戰(zhàn)略區(qū)

文/林宏岳可義岳凌云

建議學習借鑒天津濱海新區(qū)等省外先進開發(fā)區(qū)建設的成功經驗，及時出臺產業(yè)集聚區(qū)與省級以上開發(fā)區(qū)“資源共享、功能疊加、優(yōu)勢互補、聯(lián)動發(fā)展”的思路和舉措，更好地發(fā)揮開發(fā)區(qū)在“四大建設”中的支撐促進作用

2012年，浙江省經國家審核公告的省級以上開發(fā)區(qū)共有117個，數(shù)量居全國第三。其中，經國務院批準的各類國家級開發(fā)區(qū)28個，包括17個經濟技術開發(fā)區(qū)、3個高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)、7個海關特殊監(jiān)管區(qū)和1個國家旅游度假區(qū)；經省政府批準的省級經濟開發(fā)區(qū)46個，省級工業(yè)（高新）園區(qū)43個。經過30多年的開發(fā)建設，各類開發(fā)區(qū)已經發(fā)展成為浙江新型工業(yè)化、新型城市化的重要平臺，對外開放的重要窗口，集聚科技、人才等創(chuàng)新資源的重要載體。目前，浙江國家級和省級開發(fā)區(qū)（不含工業(yè)園區(qū)）以約占全省5%的土地面積，引進了占全省半數(shù)以上的實到外資（51.3%），完成了占全省四成以上的工業(yè)增加值（47.6%）和進出口額（42.5%），上繳了占全省近三成的財政收入（29.0%）。

優(yōu)勢所在

從調研和座談情況看，盡管國家內外資企業(yè)所得稅統(tǒng)一后，開發(fā)區(qū)的政策吸引力有所下降，但仍具有觀念新、體制優(yōu)、機構簡、人員精、包袱輕、效率高等優(yōu)勢，尤其是以下4大優(yōu)勢十分突出：

——品牌效應優(yōu)勢。浙江117個開發(fā)區(qū)是由國務院或省級人民政府批準設立的，是具有合法地位的重點開發(fā)建設區(qū)域。特別是經過全國開發(fā)區(qū)清理整頓和開發(fā)區(qū)整合提升，國家發(fā)改委和國土資源部分別以公告形式，向全社會公布了開發(fā)區(qū)的規(guī)范名稱和“四至”范圍，使省級以上開發(fā)區(qū)在海內外影響力進一步擴大，國內外認可度大幅度提升，形成了品牌優(yōu)勢，為開發(fā)區(qū)有效吸引海內外投資創(chuàng)造了有利條件。

——基礎設施優(yōu)勢。經過多年開發(fā)建設，多數(shù)開發(fā)區(qū)已完成“九通一平”的基礎設施建設。特別是近年來杭州下沙開發(fā)區(qū)、濱江高新區(qū)、寧波北侖開發(fā)區(qū)等一批國家級和省級重點開發(fā)區(qū)，實施工業(yè)化與城市化“雙輪驅動”戰(zhàn)略，打造“新九通一平”，即信息通、市場通、法規(guī)通、配套通、物流通、資金通、人才通、技術通、服務通，為進一步大規(guī)模吸納和集聚優(yōu)質資源要素和高端產業(yè)搭建了廣闊平臺。

——產業(yè)集聚優(yōu)勢。長期以來，浙江開發(fā)區(qū)瞄準資本密集、技術領先的跨國企業(yè)，積極引進處于行業(yè)龍頭的大型項目，優(yōu)先發(fā)展產業(yè)鏈長、關聯(lián)度高、驅動力強的脊梁項目，重點發(fā)展電子信息、生物醫(yī)藥、重化工業(yè)、裝備制造、精密機械、新型材料、新能源等朝陽產業(yè)，形成了引領全省產業(yè)結構調整的新興產業(yè)集群。僅2011年，全省15個國家級經濟技術開發(fā)區(qū)、寧波保稅區(qū)及48個省級經濟開發(fā)區(qū)新增專利授權量38019件，占全省的29.2%，其中發(fā)明專利授權量2763件，占全省的30.2%。

——政策優(yōu)惠優(yōu)勢。當前，國家有關部委對國家高新區(qū)繼續(xù)給予政策扶持。在融資方面，國家高新區(qū)可以向國家發(fā)改委申請發(fā)行企業(yè)債券，且發(fā)行的額度不受所在地區(qū)政府企業(yè)債券指標額度的限制；國家在中關村科技園區(qū)試點的基礎上，正在推動“新三板”擴容工作（即高新園區(qū)非上市股份有限公司進入代辦股份系統(tǒng)進行轉讓），將有助于緩解高新區(qū)內科技型中小企業(yè)資金緊張情況和突破高新技術開發(fā)區(qū)的建設資金瓶頸制約。在基礎建設方面，國家高新區(qū)實施重大基礎設施建設，可以獲得國家3%的財政貼息，如濱江高新區(qū)近3年來就獲得了國家上億元的財政轉移支付補助。在項目申報方面，國家高新區(qū)作為計劃單列，可以直接向科技部申報國家科技計劃項目，一旦進入預備項目庫，每個項目可獲得1000-3000萬元的扶持資金。

突出矛盾

當前，無論是與以往比，還是與外省先進開發(fā)區(qū)比，浙江開發(fā)區(qū)發(fā)展的內在動力有所減弱，外部環(huán)境有待優(yōu)化，存在三個比較突出的矛盾和問題。

一是開發(fā)區(qū)與產業(yè)集聚區(qū)有機融合不夠。產業(yè)集聚區(qū)是“四大建設”的主要載體。從全省14個產業(yè)集聚區(qū)空間形態(tài)看，主要有二種模式：一是整合模式。產業(yè)集聚區(qū)跨區(qū)域整合若干個縣（市、區(qū)）的開發(fā)區(qū)（園區(qū)），如杭州大江東、溫州、湖州、紹興、衢州、麗水等產業(yè)集聚區(qū)。二是疊加模式。以一個開發(fā)區(qū)為依托，向周邊拓展幾十、上百平方公里。如寧波杭州灣、嘉興等產業(yè)集聚區(qū)。也就是說，開發(fā)區(qū)是產業(yè)集聚區(qū)的重要組成部分。但是，兩者在規(guī)劃編制、管理模式、項目推進等方面還沒有實現(xiàn)有機融合、協(xié)同推進，還沒有達到“1+1>2”的效果。雖然產業(yè)集聚區(qū)具有規(guī)劃區(qū)域廣、扶持政策優(yōu)、產業(yè)布局好、關注層級高的優(yōu)勢，但畢竟發(fā)展時間短，尚處于起步階段，需要經過一個品牌培育、人才培養(yǎng)、資金積累、人氣凝聚的時期。因此，如何妥善處理好開發(fā)區(qū)與產業(yè)集聚區(qū)的關系，爭取形成“統(tǒng)一領導、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一協(xié)調”的運作機制；如何依托開發(fā)區(qū)多年積累形成的基礎條件與綜合優(yōu)勢，爭取實現(xiàn)借梯登高、加快發(fā)展的新局面，需要盡快研究解決。

二是開發(fā)區(qū)功能定位有待提升。目前，國家對國家級開發(fā)區(qū)“十二五”時期的總體要求有兩點：一是在實施國家區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和城市群規(guī)劃中發(fā)揮支撐和促進作用；二是在國家加快經濟發(fā)展方式轉變和調整經濟結構中發(fā)揮引領和示范作用。同時，上海、天津等開發(fā)區(qū)早在2004年就提出，開發(fā)區(qū)要走出“工業(yè)孤島”，大力發(fā)展城市經濟、融入城市經濟，依托城市更加完善的功能和更加優(yōu)質的品位，吸納高端人才，集聚高端產業(yè)；由單一制造園區(qū)向先進制造業(yè)與現(xiàn)代服務業(yè)并重的城市新區(qū)轉型。浙江開發(fā)區(qū)最初的定位是利用外資、發(fā)展工業(yè)、擴大出口的工業(yè)區(qū)，如何適應新要求、順應新趨勢，明確新定位，推進“四大國家戰(zhàn)略舉措”和“四大建設”的深入實施，促進經濟轉型升級和新型城市化發(fā)展，值得進一步思考與探索。

三是開發(fā)區(qū)資源要素制約明顯。雖然浙江多數(shù)國家級開發(fā)區(qū)實際管轄區(qū)域在100平方公里左右，但由于涉及行政區(qū)劃調整、用地指標分配，土地短缺問題依然十分嚴重。如紹興高新區(qū)2010年經省政府批準的整合提升區(qū)域雖有87平方公里，但由于涉及周邊城區(qū)，整合提升的方案至今未能實施，實際發(fā)展區(qū)域面積仍然局限在原來規(guī)劃的10.44平方公里內，是目前全國最小的國家高新區(qū)。同時，因財政體制原因，各開發(fā)區(qū)資金有積余時被市里統(tǒng)籌，資金緊缺時又不能返還，導致資金周轉方面也經常遇到問題。提升策略

開發(fā)區(qū)是浙江土地集約程度高、產品附加值高的現(xiàn)代產業(yè)集聚區(qū)，在全省經濟發(fā)展中發(fā)揮著窗口、示范、輻射和帶動作用。但隨著國內外環(huán)境的深刻變化，開發(fā)區(qū)原有的發(fā)展理念、管理模式、產業(yè)戰(zhàn)略、功能定位已明顯不適應新時期發(fā)展的需要，必須進一步加強調研，適時研究制定相關政策推動開發(fā)區(qū)大發(fā)展大提升。

聯(lián)動推進開發(fā)區(qū)和產業(yè)集聚區(qū)建設。建議學習借鑒天津濱海新區(qū)等省外先進開發(fā)區(qū)建設的成功經驗，深入研究、及時出臺產業(yè)集聚區(qū)與省級以上開發(fā)區(qū)“資源共享、功能疊加、優(yōu)勢互補、聯(lián)動發(fā)展”的思路和舉措，使全省在更廣闊的區(qū)域享受國家級開發(fā)區(qū)（高新區(qū)）的優(yōu)惠政策，同時有效解決開發(fā)區(qū)發(fā)展空間不足的問題，更好地發(fā)揮其在“四大建設”中的支撐促進作用，在加快推進全省經濟轉型升級中的引領示范作用。

整合開發(fā)區(qū)布局和提升開發(fā)區(qū)功能。當前，除了省級以上開發(fā)區(qū)外，全省市縣區(qū)自行設立的各類園區(qū)還有很多，另外還有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)。建議進一步研究制定將這類園區(qū)和功能區(qū)整合到省級以上開發(fā)區(qū)和產業(yè)集聚區(qū)的政策。同時，按照“整合資源、拓展空間，優(yōu)化布局、完善功能”的思路和要求，加快推動開發(fā)區(qū)建設由“單一工業(yè)制造園區(qū)”向“多功能綜合性區(qū)域”提升，努力實現(xiàn)“新型工業(yè)化”與“新型城市化”雙向目標，使開發(fā)區(qū)成為省先進制造業(yè)高地和新型城市化的新區(qū)。

加強開發(fā)區(qū)建設的綜合保障。建議在規(guī)劃引領、產業(yè)導向、節(jié)約集約用地、財稅支持、優(yōu)化配置環(huán)境容量、完善基礎設施等方面，制定更為具體的政策措施，強化各類要素保障。可以考慮對國家級開發(fā)區(qū)（高新區(qū)）單獨設立年度土地指標。同時，加強部門協(xié)調，對國家級開發(fā)區(qū)（高新區(qū)）發(fā)債、融資等提供政策支持。