大法官的“影響力”

申欣旺

兩會之后，一批冤假錯案性質(zhì)的案件陸續(xù)重審宣判，引發(fā)學(xué)界和公眾對中國司法改革的普遍猜想。

“如此多的平反案件為過去五年少見，如非最高法院有意為之，很難有此效果。”中國憲法學(xué)研究會副會長、武漢大學(xué)法學(xué)院教授秦前紅說。

學(xué)者的猜想并非沒有根據(jù)，4月下旬，最高法院邀請法學(xué)學(xué)者、律師共同探討“如何提升司法公信力”，院長周強提出，公正司法是人民法院工作永恒的主題、任務(wù)和價值追求。

周強透露，最高人民法院正在研究進一步推進公正司法，提升司法公信力，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。

在學(xué)者們看來，新任最高法院院長、首席大法官周強正在以密集平反冤假錯案為抓手，令司法回歸其本質(zhì)屬性，即公正司法本身。首席大法官對于中國司法發(fā)展走向的影響力由此可窺一斑。

不審案的大法官

在中國，擔任大法官的，既包括最高法院領(lǐng)導(dǎo)班子成員，也包括地方高院院長。

最高法院院長為法定的首席大法官人選，常務(wù)副院長則為一級大法官，其他領(lǐng)導(dǎo)成員以及地方高院院長皆為二級大法官，這些領(lǐng)導(dǎo)成員既包括副院長，甚至也包括專司紀律檢查的紀檢組長，以及負責人事、思想政治工作的政治部主任。

自1995年《法官法》確立法官等級制度后，先后產(chǎn)生了任建新、肖揚、王勝俊、周強四位“首席大法官”，而每一任期內(nèi)，大法官的數(shù)量則穩(wěn)定在40人以上。無論從法律上還是事實上，這都是中國司法系統(tǒng)最有權(quán)力的群體。

首席大法官的特殊性，使得公眾往往根據(jù)他們的言行來捕捉未來司法發(fā)展的信息。例如，在任建新時期，中國的民事司法領(lǐng)域改革對后來影響深遠。肖揚任上，無論是推進法官職業(yè)化，還是收回死刑復(fù)核權(quán)，一系列舉措極大拓展了司法改革的想象力。王勝俊接任首席大法官后力推“能動司法”和“三個至上”的法院工作主題。不同時期的首席大法官給中國司法發(fā)展留下了深刻的烙印。

不過有意思的是，以法理推導(dǎo)，或依據(jù)中國法律，法官的首要職責是審判案件。作為法官的一員，大法官亦不例外。但自1995年以來，從未有首席大法官親自開庭審理案件。

即便擴大到每一任期內(nèi)逾40人的大法官群體中，大法官開庭審理的案例也很鮮見，據(jù)公開的報道，長達19年的時間里，僅有時任最高法院副院長、二級大法官羅豪才、唐德華、黃松有曾親自擔任審判長審理過案件。

2002年，唐德華親自審理案件后曾說，“法官的職責就是辦案。法院的院長和副院長首先是法官，院長辦案當然是題中應(yīng)有之義?！?/p>

2002年全國兩會期間，時任最高法院院長肖揚在向全國人大作的工作報告中也提出要“逐步改變庭長、主管院長審批案件的做法，要求庭長、院長參加合議庭擔任審判長直接審理案件”。

不僅如此，院長審案甚至被寫入1998年《人民法院第一個五年改革綱要》，該綱要提出“各級人民法院應(yīng)結(jié)合本院的實際情況，對院長、副院長、庭長、副庭長擔任審判長審理案件提出明確要求?！?/p>

盡管院長審案作為重大舉措多次提出，但此后十年間，再無大法官親自審案。

最高法院的一位資深法官告訴《中國新聞周刊》，“2011年最高法院在關(guān)于審委會改革方案中提出要求院長、副院長、審判委員會委員參加合議庭，減少上審委會案件的數(shù)量，做了一些努力，但最終不了了之?！?h3>大法官們的工作

大法官不審理案件，并不意味著大法官們都很清閑。

根據(jù)《中國新聞周刊》統(tǒng)計，以最高法院的14位大法官為例，在2013年3月25日至5月24日兩個月之間，《人民法院報》對大法官的報道共有44條。其中涉及首席大法官周強的活動19次，一級大法官沈德詠14次，二級大法官中，江必新4次，奚曉明1次，南英3次，景漢朝2次，黃爾梅7次，張建南1次，徐家新6次，高憬宏4次，杜萬華3次。蘇澤林、劉學(xué)榮、賀榮的工作則沒有見諸報道。

公開報道周強的工作涉及內(nèi)部學(xué)習、地方調(diào)研、抗震救災(zāi)、接見外賓、參加全國人大常委會會議、基層法院院長培訓(xùn)、司法公開、司法巡查等。在其所有工作中，周強四次談到司法公信力。

沈德詠的工作涉及到司法警察培訓(xùn)、法官表彰、新聞宣傳、理論研究、基層法院院長培訓(xùn)、陪審員工作等方面，其在錯案追究問題上的明確表態(tài)，引發(fā)了外界強烈關(guān)注。

黃爾梅的工作則主要涉及審判業(yè)務(wù)與刑事審判以及女法官工作，這與其分管刑事審判業(yè)務(wù)的專業(yè)領(lǐng)域以及作為女性大法官的性別角色緊密相關(guān)。

作為政治部主任，徐家新所有見諸報道的工作均與人才隊伍建設(shè)相關(guān)。

在所有大法官的活動中，盡管沈德詠多次談到錯案追究，但沒有任何活動指向具體案件審判，這些活動更多地指向法院系統(tǒng)的行政管理工作。

這具有中國特色。最高法院一位資深法官告訴《中國新聞周刊》，“包括院長和副院長在內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)成員，承擔著大量的外部協(xié)調(diào)工作，這些工作既包括法院自身的生存發(fā)展問題，也包括處理對于案件的外部干涉等諸多問題，這些工作占據(jù)了大法官們很大一部分時間?！?/p>

在此背景下，大法官們的“法官”色彩淡出、而作為司法行政首長意義的院長、副院長角色趨于強化。

大法官的權(quán)力圖譜

就中國的政治構(gòu)架而言，中國的首席大法官首先是執(zhí)政黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體的成員，在整齊劃一的國家干部序列中，首席大法官享受副國級待遇。

在黨組領(lǐng)導(dǎo)成員、院行政領(lǐng)導(dǎo)班子與大法官“三位一體”的最高法院領(lǐng)導(dǎo)體系中，權(quán)力的來源顯得多元而復(fù)雜。

作為最高法院院長，首席大法官周強有權(quán)提請全國人大常委會任免副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長和審判員。

作為最高法院的黨組書記，周強還是中共中央委員會的一員，根據(jù)黨管干部的組織原則，他和他所領(lǐng)導(dǎo)的最高法院黨組自然擁有對下屬機構(gòu)干部的考察、建議、任免權(quán)力。此外，盡管上下級法院保持獨立，但最高院對地方法院領(lǐng)導(dǎo)班子亦有充分的影響力。這使得首席大法官擁有對人事上的廣泛影響力。

同樣，最高法院的領(lǐng)導(dǎo)班子均有相關(guān)匹配的政治待遇。黨組書記、院長為副國級，兩位黨組副書記中，按照過去的慣例，一位為中央委員，另外一位則擔任中紀委常委，前者由常務(wù)副院長兼任，并被明確為正部長級別。

通常，副院長、紀檢組長、政治部主任為副部級。為了加強審委會工作，審委會專職委員亦被明確為副部長級。

在秦前紅看來，“中國的憲法、法官法、法院組織法、訴訟法等法律性文件均無有關(guān)最高法院院長權(quán)限的直接規(guī)定，這導(dǎo)致要理解和分析最高法院院長的職權(quán)，既涉及復(fù)雜的法解釋技術(shù)，又需要結(jié)合中國特有的政治架構(gòu)、既往最高法院院長的角色行為進行分析。”

以審判活動為例，理論上講，大法官與普通法官在司法審判中擁有的獨立審判權(quán)并無區(qū)別，但身為院長、副院長等的大法官們除履行審判職責外，還擔任著領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，這使他們在審判權(quán)之外擁有了一些重要的權(quán)力：比如“案件或者議題是否提交審判委員會討論，由院長或者主管副院長決定”，“合議庭沒有建議提請審判委員會討論的案件，院長、主管副院長或者庭長認為有必要的，得提請審判委員會討論”。

事實上， 由大法官等主要領(lǐng)導(dǎo)參與的最高法院審判委員會還擁有廣泛的權(quán)力，比如制定司法解釋，總結(jié)審判經(jīng)驗，討論決定典型案例等等。

在這個重要的機構(gòu)之中，首席大法官即院長雖然和其他委員擁有相同的表決權(quán)，但因其主持審判委員會會議，擁有由此帶來的程序性權(quán)力，同時還“可以決定其他有必要列席的人員”。

司法公信力從何來？

法官存在的意義在于審判案件，但中國的大法官并不直接參與審判，而更多通過行政管理模式實現(xiàn)司法影響力。

這種行政化的特征表現(xiàn)在法院系統(tǒng)的各個方面，尤其是在案件的處理上，對所謂疑難、重大、新類型的案件，在具體操作中實際上是審者不判，判者不審，案件裁判層層報批，“下請示，上指示”。

對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院副教授侯猛說，“理論上，法官聲譽與司法公信力之間具有正相關(guān)性，但是，由于中國大法官的聲譽并不是通過審判活動獲得，因此很難通過大法官聲譽來提高司法公信力?！?/p>

中國的大法官不直接審理案件的另一個現(xiàn)實問題是，“疑難雜癥”都在審判委員會解決，比如最高法院審判委員會的重要職責之一就是“討論疑難、復(fù)雜、重大案件”。而在西方國家，無論是普通法系還是大陸法系，大法官無一例外均通過審理最具典型意義的案例而獲得影響力。

侯猛認為，“在中國，當這些案例通過集體討論的形式，大法官個人在審判之中的重要性就被大大削弱了。只要法院內(nèi)部的案件請示報批制度仍然存在，大法官是否審案都意義不大?！?/p>

在秦前紅看來，盡管大法官們擁有上述廣泛的權(quán)力，但要實現(xiàn)司法公信力，唯一的路徑就是回歸司法規(guī)律本身，即法官唯一要做的就是獨立判案。

最高法院并非沒有意識到這個問題。在過去十多年的時間，最重要的一個改革議題便是破除司法行政化，推動地方法院進行試點改革。而即將收官的最高法院《三五改革綱要》也把消除司法行政化的影響作為下一輪改革的中心問題之一。

最新的動向是，深圳市福田區(qū)人民法院開全國先河，全面實行審判長負責制，弱化庭長、副庭長對法官的行政管理職權(quán)，賦予審判長對審判團隊的管理權(quán)以及對所審理案件的裁判權(quán)。這個改革與最高法院曾經(jīng)希望推動大法官判案以減少上審委會案件數(shù)量的做法如出一轍。

實際上，據(jù)《中國新聞周刊》獲知，許多大法官們都是相關(guān)領(lǐng)域的專家，有著相當?shù)氖姑?，期待在大法官的位置上有一番作為?/p>

一位在任的大法官甚至這樣說過自己的理想：“面前是自己的辦公室，后面就是自己的法庭，帶幾個合議庭的同事，再帶幾個助手，每年裁判決定一些重要的案件，作為大法官能夠青史留名?！?/p>