如何正確處理政府和市場的關(guān)系

■中共中央政策研究室副主任 鄭新立

處理好政府和市場的關(guān)系，關(guān)鍵在政府。黨的十八大報告提出，要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。

黨的十八大報告指出，經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系。充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的作用，才能保持經(jīng)濟發(fā)展的活力；合理定位并履行好政府職能，才能維護宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定，兩者有機結(jié)合、相輔相成，是國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的根本保障。這既是對過去30多年改革經(jīng)驗的總結(jié)，也為今后的改革指明了方向和重點。

一、簡政放權(quán)、增強企業(yè)活力，是中國改革的成功經(jīng)驗

經(jīng)過34年的改革，我們成功地實現(xiàn)了由高度集中的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，從而釋放出潛藏于十幾億人口中的巨大發(fā)展能量，創(chuàng)造了中國奇跡。

整個改革歷程圍繞著調(diào)整和改變政府與市場的關(guān)系來進行。舊體制以政府包攬一切為主要特征：在物資上統(tǒng)購統(tǒng)銷，在人力上統(tǒng)包統(tǒng)配，在資金上統(tǒng)收統(tǒng)支，投資權(quán)集中掌握在中央政府手中。由于否定了商品生產(chǎn)和商品交換，窒息了微觀經(jīng)濟活力，實踐證明阻礙了經(jīng)濟發(fā)展。

改革從簡政放權(quán)、培育市場關(guān)系開始。農(nóng)村實行土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，農(nóng)戶成為獨立的商品生產(chǎn)經(jīng)營者，率先打破了舊體制的束縛。緊接著又向工業(yè)、商業(yè)領(lǐng)域進軍，出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起。城市改革從破除國有企業(yè)的鐵飯碗和平均主義“大鍋飯”開始，并引發(fā)了計劃、投資、人事、工資、財稅等宏觀管理體制改革。1992年黨的十四大明確了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標，十四屆三中全會提出要培育和建立市場經(jīng)濟的四大支柱：市場主體、市場體系、宏觀調(diào)控體系和法制體系，改革進入了快速、有序推進的新階段。國有企業(yè)通過建立現(xiàn)代企業(yè)制度，與集體企業(yè)、私營企業(yè)、外資企業(yè)一樣，成為自主經(jīng)營、自負盈虧的市場競爭主體。統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系開始形成。計劃、財稅、金融之間相互制衡、相互配合的宏觀調(diào)控體系，在抑制通脹、擴大內(nèi)需的實踐中逐步完善。與市場經(jīng)濟有關(guān)的法律體系迅速建立，對規(guī)范市場主體和政府行為、維護市場秩序，發(fā)揮著重要作用。在市場經(jīng)濟體制的框架基本形成之后，2008年黨的十七屆三中全會又作出關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制的決定，對進一步處理好政府與市場的關(guān)系提出了新要求。在應(yīng)對全球金融危機的過程中，政府與企業(yè)密切配合，使市場經(jīng)濟體制經(jīng)受了新考驗，積累了宏觀調(diào)控的新經(jīng)驗。

實踐證明，我們的改革之所以能取得成功，關(guān)鍵在于堅持市場取向的改革。這是適應(yīng)社會主義初級階段國情的正確選擇。舊體制的弊端集中到一點，就是脫離這一基本國情，違背社會主義物質(zhì)利益原則，超越了市場經(jīng)濟這個人類社會發(fā)展的必經(jīng)階段。實行市場經(jīng)濟體制，企業(yè)的利益決定于其經(jīng)營業(yè)績，個人的收入決定于其貢獻的大小，從物質(zhì)利益上調(diào)動了企業(yè)和勞動者的積極性；生產(chǎn)要素主要由市場配置，提高了社會效率和經(jīng)濟效益。我們發(fā)揮價值規(guī)律這只看不見的手的作用，大大增強了經(jīng)濟活力，形成推動經(jīng)濟發(fā)展的強大動力。僅用十幾年時間，就結(jié)束了困擾我們幾十年的商品匱乏的短缺經(jīng)濟。政府則通過制定規(guī)則和宏觀調(diào)控，發(fā)揮看得見的手的作用，保證市場機制的正常運行，彌補市場調(diào)節(jié)的盲目性和滯后性，逐步避免了國民經(jīng)濟周期性的大起大落。實踐使我們認識到，市場和政府的作用都不可偏廢，把兩者的作用有機結(jié)合起來，是處理政府與市場關(guān)系的重要原則。

二、更大程度更廣范圍發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用

處理好政府與市場的關(guān)系，應(yīng)當按照十八大的要求，更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。由于受國際金融危機影響，外需對經(jīng)濟增長的貢獻減弱，為了盡快遏止經(jīng)濟增速下滑趨勢，促使經(jīng)濟回到健康發(fā)展軌道，實現(xiàn)到2020年GDP和城鄉(xiāng)居民收入比2010年雙倍增，全面建成小康社會，必須進一步釋放經(jīng)濟增長潛力。而市場是活力的源泉。30多年來的改革實踐證明，哪個領(lǐng)域市場化程度高，允許生產(chǎn)要素自由進入，哪個領(lǐng)域的發(fā)展就快；哪個領(lǐng)域比較封閉，限制生產(chǎn)要素進入，哪個領(lǐng)域的發(fā)展就緩慢。目前，在國民經(jīng)濟的諸多領(lǐng)域都有大量生產(chǎn)要素處于閑置狀態(tài)，而在另一些領(lǐng)域，由于限制要素進入，仍然大量存在需求得不到滿足、供給嚴重短缺的現(xiàn)象。

因此，只有更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，為生產(chǎn)要素的自由流動創(chuàng)造更好的條件，才能夠進一步激發(fā)經(jīng)濟增長的巨大潛力，為實現(xiàn)十八大提出的宏偉目標提供重要支撐。當前，擴大市場調(diào)節(jié)作用重點應(yīng)從四個方面入手。

深化金融體制改革，釋放資本潛力。市場對資源的配置，首先體現(xiàn)在對資本的配置上，資本到了哪里，實物資源就跟著在哪里集聚。我國金融資本存量已經(jīng)擁有巨大規(guī)模，但由于流動性差，資本利用率低，資本配置更易于向國有企業(yè)、重點項目、城市和沿海地區(qū)集中，農(nóng)村、小微企業(yè)和中西部地區(qū)資金供給不足，造成并加劇了經(jīng)濟發(fā)展的不平衡。金融體制改革應(yīng)作為下一步整個改革的突破口，由此擴大市場對資源的配置能力。2012年年初的全國金融工作會議，指出了金融體制改革的方向和重點，包括放寬金融市場準入、組建地方性監(jiān)管機構(gòu)、建立存款保險制度和貸款擔保制度、推行利率市場化、建立以用匯為主的外匯管理體制、發(fā)展多層次資本市場等。這些設(shè)想都非常好，應(yīng)加快制定實施細則，分步驟地加以推進。其中，允許發(fā)展民營金融機構(gòu)，應(yīng)作為一個重點，在總結(jié)溫州試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，盡快加以推廣。金融體制改革將釋放資本潛力，帶來生產(chǎn)力的又一次大解放。

改革城鄉(xiāng)管理體制，釋放勞動力潛力。我國勞動力潛力仍然很大。所謂勞動力短缺的說法是因為沒有看到農(nóng)業(yè)勞動力的巨大潛力。目前我國農(nóng)業(yè)勞動力仍有2.8億人，耕種18億畝土地，人均6.4畝。農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率僅為第二、三產(chǎn)業(yè)的28%，農(nóng)民人均純收入僅為城鎮(zhèn)居民的31%。土地經(jīng)營規(guī)模小，是造成農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率低和城鄉(xiāng)收入差距大的根本原因。如能加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實現(xiàn)土地的集約化經(jīng)營，每個農(nóng)業(yè)勞動力的種植規(guī)?？商岣邘资渡踔辽习俦?。今后20年，可以從土地上再解放出2億左右勞動力，進入第二、三產(chǎn)業(yè)，連同他們的家屬在內(nèi)，部分進入城市，將形成推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有力杠桿，這是縮小城鄉(xiāng)收入差距的根本途徑。未來12年，我國能不能避免落入中等收入陷阱，從目前人均GDP5400美元達到1.2萬美元，跨入高收入國家行列，關(guān)鍵取決于此。所以，必須建立城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新制度，鼓勵土地經(jīng)營權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，發(fā)展家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)公司等新型農(nóng)業(yè)投資經(jīng)營主體，吸引民間資金投入農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，培育新型農(nóng)民。農(nóng)戶對土地的承包經(jīng)營權(quán)，應(yīng)確權(quán)頒證，長久不變。加快建立社會保障全國統(tǒng)籌和轉(zhuǎn)移接續(xù)制度，為勞動力自由流動創(chuàng)造條件。

改革科技管理體制，釋放技術(shù)創(chuàng)新潛力。實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，必須優(yōu)化科技資源配置，提高自主創(chuàng)新能力。近年來，科研投入大幅增加，科技成果開始成批涌現(xiàn)。我國國內(nèi)申請技術(shù)專利數(shù)量已躍居世界首位。國際專利申請量同美國相比，2010年為1∶6，2011年已變?yōu)?∶3.6，照此速度發(fā)展下去，到“十二五”末，有可能趕上乃至超過美國。民營企業(yè)已成為自主創(chuàng)新的一支生力軍，專利申請量占全國的67%。目前仍有兩大領(lǐng)域的創(chuàng)新潛力亟待發(fā)揮。一是國有企業(yè)。國有企業(yè)集中了大量優(yōu)秀人才等科技資源，國資委制定了關(guān)于發(fā)揮國有企業(yè)在自主創(chuàng)新中的骨干和帶動作用的若干規(guī)定，提出將技術(shù)成果作為無形資產(chǎn)納入國有資產(chǎn)保值增值的考核內(nèi)容，鼓勵企業(yè)增加研發(fā)投入，相信這個文件的貫徹落實，將會激發(fā)國有企業(yè)創(chuàng)新的積極性。另一個領(lǐng)域是大學。目前按專利申請量排隊，我國尚無一所大學進入全球前50名。大學應(yīng)成為創(chuàng)造技術(shù)專利的基地，提高對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響度。要通過選拔有創(chuàng)新能力的教師，培養(yǎng)創(chuàng)新型人才。要抓住國際經(jīng)濟危機帶來的機遇，擴大國際并購，引進科技人才。相關(guān)經(jīng)驗表明利用國際市場科技資源是自主創(chuàng)新的一條重要途徑。發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，關(guān)鍵是擁有自己的技術(shù)。目前許多地方都將七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)列為發(fā)展重點，存在著低水平重復建設(shè)的現(xiàn)象。政府部門應(yīng)圍繞有關(guān)共性和關(guān)鍵技術(shù)，組織產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，實行協(xié)同創(chuàng)新。落實國家鼓勵創(chuàng)新的各項政策，以財政投入的增加引導企業(yè)增加科研投入，形成鼓勵技術(shù)創(chuàng)新的社會氛圍。

改革資源價格形成機制，促進資源節(jié)約和環(huán)境保護。礦產(chǎn)資源和土地、水資源價格，應(yīng)反映資源稀缺程度和環(huán)境成本。目前，一些資源價格偏低，助長了資源的不合理使用和浪費。要通過價格機制的作用，促進全社會形成資源節(jié)約和環(huán)境保護意識，努力提高資源使用效益，建設(shè)生態(tài)文明。人多地少是我國的基本國情，為了保障食品供給安全，同時滿足工業(yè)化、城市化對建設(shè)用地的需求，必須建立嚴格的耕地保護制度，運用市場機制提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地的集約化水平。我國北方地區(qū)水資源嚴重短缺，但同時又存在著水資源浪費現(xiàn)象。在興建大規(guī)模南水北調(diào)工程的同時，在節(jié)水工程上也要增加投資，并通過改革水資源定價機制，促進水資源的節(jié)約。目前，一些地方興建的“城市礦山”工程，是變廢為寶的重要舉措，應(yīng)當大力推廣。

三、深化行政體制改革，建設(shè)職能科學的服務(wù)型政府

處理好政府和市場的關(guān)系，關(guān)鍵在政府。十八大報告提出，要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。當前，應(yīng)重點推進以下方面改革。

完善宏觀調(diào)控體系，實現(xiàn)調(diào)控目標與政策手段的機制化。建立計劃、財稅、金融相互配合、相互制衡的宏觀經(jīng)濟調(diào)控體系，是優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定的需要。要完善包括中長期計劃、年度計劃和專項計劃在內(nèi)的計劃體系，提高計劃的科學性、預見性、可行性，使之成為宏觀調(diào)控的依據(jù)。加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財政體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的稅收制度。深化金融體制改革，建立貨幣市場、資本市場、保險市場協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代金融體系，努力保持總供求的大體平衡，促進宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，支持實體經(jīng)濟發(fā)展。在宏觀調(diào)控中，常常出現(xiàn)目標與手段脫節(jié)的問題。如中央早就提出擴大居民消費、提高第三產(chǎn)業(yè)比重等，但收效甚微，有的問題甚至更加惡化。究其原因，在于缺乏有力的調(diào)控手段。十八大提出加強宏觀調(diào)控目標和政策手段機制化建設(shè)，具有極強的針對性。

簡化行政審批環(huán)節(jié)，減少對企業(yè)經(jīng)營活動的干預。許多企業(yè)反映新建項目的審批環(huán)節(jié)過多，手續(xù)過于繁瑣；有些行業(yè)進入門檻過高，存在著“玻璃門”；不少市場可以解決的問題，仍習慣于用行政手段解決。應(yīng)當對現(xiàn)行審批事項認真清理，凡屬于市場調(diào)節(jié)和企業(yè)經(jīng)營決策的事務(wù)，都應(yīng)交由市場和企業(yè)來解決。

規(guī)范市場秩序，營造各類企業(yè)平等競爭的環(huán)境。市場經(jīng)濟是各類企業(yè)公平競爭的法制經(jīng)濟，必須保護消費者利益。對于不正當競爭行為，特別是用假冒偽劣商品坑害消費者的行為，群眾深惡痛絕。政府有關(guān)部門應(yīng)從執(zhí)政為民的高度，嚴厲打擊違法行為，讓廣大群眾放心消費。要制定科學嚴格的質(zhì)量標準，加強市場監(jiān)管，發(fā)揮公眾對商品質(zhì)量的監(jiān)督作用，在全社會進行誠實守信的道德教育。在稅收、信貸、用地、市場準入等方面，對各類所有制企業(yè)應(yīng)一視同仁，使之平等獲得生產(chǎn)要素，使先進企業(yè)充分發(fā)展，落后企業(yè)得以淘汰。

四、處理政府和市場的關(guān)系應(yīng)把握好幾個原則

如何處理政府和市場的關(guān)系，是一個世界性的課題。在經(jīng)濟學界，依據(jù)對這個問題的不同認識和答案，形成了不同的學派。我國30多年改革發(fā)展的實踐，積累了豐富的經(jīng)驗，形成了一些被實踐證明是正確的認識，并成為社會主義市場經(jīng)濟體制的重要組成部分。

政府和市場的關(guān)系，要與生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)。在不同國家、不同發(fā)展階段，由于生產(chǎn)力發(fā)展水平、市場發(fā)育程度不同，處理政府和市場關(guān)系必須從實際出發(fā)，按照有利于生產(chǎn)力發(fā)展的原則，采取有效對策，不能照搬一個理論、一個模式。我們正是由于堅持一切改革都要經(jīng)過試驗的原則，才從不斷摸索中找到了符合我國實際的辦法，把政府作用和市場調(diào)節(jié)有機結(jié)合起來，促進了經(jīng)濟發(fā)展。而且，由于我國經(jīng)濟發(fā)展和體制變化較快，面對新情況，必須采用新辦法，所以，堅持一切從實際出發(fā)，與時俱進，求真務(wù)實，是處理好政府和市場關(guān)系的重要指導思想。

著力培育市場主體、市場體系、行業(yè)組織和社會機構(gòu)，提高社會自我發(fā)展、自我約束能力。政府不能包攬過多。有了更多具有活力的企業(yè)，就能創(chuàng)造更多的財富。有了完善的市場體系，就能把潛在生產(chǎn)要素呼喚出來，按市場需求合理配置。行業(yè)組織是自律性機構(gòu)，對各行業(yè)的技術(shù)進步、道德規(guī)范、國際訴訟等能發(fā)揮重要作用。各類社會機構(gòu)在評價、仲裁、維護市場秩序、協(xié)調(diào)各方利益等方面，具有政府難以發(fā)揮的作用。在這方面，我們與發(fā)達國家相比，還有較大差距，應(yīng)鼓勵發(fā)展。

在維護全國統(tǒng)一市場的同時，應(yīng)賦予各級地方政府適當?shù)墓芾頇?quán)限。商品和要素在全國統(tǒng)一的大市場內(nèi)自由流動，是經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的前提條件。應(yīng)進一步破除地區(qū)市場壁壘，鼓勵各地優(yōu)勢互補，共同發(fā)展。與此同時，在中央、省、地、縣之間，要合理分權(quán)，改變中央財政集中過多、轉(zhuǎn)移支付比例過高、地方特別是縣級財力薄弱等狀況，構(gòu)建地方稅體系，有條件的地區(qū)實行省直管縣的財政體制，擴大地方經(jīng)濟管理權(quán)限。

要樹立全球戰(zhàn)略眼光，在發(fā)展開放型經(jīng)濟中尋求全球資源的優(yōu)化配置。要優(yōu)化進出口結(jié)構(gòu)，更好地利用國外市場和國外資源。利用我國豐厚的外匯儲備，擴大海外投資，通過到海外尋求更多的能源資源的勘探權(quán)、開發(fā)權(quán)，打破我國經(jīng)濟未來發(fā)展的瓶頸約束；通過國際并購，獲取國際市場的知識產(chǎn)權(quán)和營銷網(wǎng)絡(luò)，提高我國企業(yè)的科技創(chuàng)新能力和國際經(jīng)營能力；通過到海外發(fā)展加工貿(mào)易，創(chuàng)造出口需求，保持出口的穩(wěn)定增長；通過到海外承攬工程，帶動勞務(wù)和建筑材料、工程機械出口。擴大海外投資還有利于規(guī)避美元貶值風險。為此，要大力培育跨國公司，鼓勵有條件的企業(yè)開展國際化經(jīng)營。