規(guī)劃引領 科學管理
——廣州市戶外廣告規(guī)劃及管理體系研究

◎ 廣州市城市規(guī)劃設計所 鐘藝萍

1、項目背景

戶外廣告作為主要的傳統(tǒng)媒介，成為城市經(jīng)濟發(fā)展的重要表現(xiàn)和城市景觀規(guī)劃管理的重要內容。進入新時期，廣州市確立了“綜合性門戶城市”的整體戰(zhàn)略定位，城市發(fā)展空間重心已經(jīng)發(fā)生了戰(zhàn)略性轉移，同時，建設“國家級中心城市”的目標也對城市形象與環(huán)境品質提出了更高的要求。在此背景下，為維護良好的亞運后城市景觀，急需采取相對嚴格的控制要求規(guī)范戶外廣告設置，對廣告數(shù)量和布局進行有效管理。

2、戶外廣告現(xiàn)狀存在的主要問題

時下，戶外廣告沒有嚴格按照技術標準相關規(guī)定設置安裝，設置位置不當、形態(tài)各異、各自獨立、間距過密，規(guī)模、尺度與建筑立面不協(xié)調甚至完全遮擋建筑外立面，破壞了建筑形象和沿街建筑輪廓完整性，使城市重要商圈難以形成具有活力、吸引力的立體空間，缺乏與城市景觀環(huán)境的協(xié)調。

3、規(guī)劃設計構思與技術路線探索

3.1 規(guī)劃編制的技術框架

由于在日常管理中缺乏適應城市發(fā)展要求的具有前瞻性和指導性的法律依據(jù)及監(jiān)管，相關技術標準及規(guī)劃要求已經(jīng)不能在實際工作中有效地管理戶外廣告。因此，從公共政策和城市管理的角度出發(fā)，本文提出“有法可依、規(guī)劃可控、全面覆蓋、展示特色”的戶外廣告規(guī)劃及管理體系編制思路, 采用“規(guī)劃、規(guī)范、規(guī)程”三個層面相結合的編制技術路線，使規(guī)劃既具有引導性和控制性。

(1) 有法可依：法規(guī)是規(guī)劃的依據(jù)，規(guī)劃的根基，為使戶外廣告管理的對象、程序等各項內容具有法律強制力，2010年8月廣州市頒布出臺了《廣州市戶外廣告和招牌管理辦法》（以下簡稱《辦法》），明確界定條文含義以及戶外廣告和招牌的規(guī)劃、設置、審批、監(jiān)管等內容，并制定了實施細則。

(2)規(guī)劃可控：為細化和落實《辦法》相關要求，2012年3月14日以及4月1日經(jīng)市政府批準并公布實施了《廣州市戶外廣告布局專項規(guī)劃（2010-2015）》（以下簡稱《規(guī)劃》）以及《廣州市戶外廣告和招牌設置規(guī)范》(以下簡稱《規(guī)范》)，保證規(guī)劃范圍內設有對應的規(guī)劃設置標準，從源頭上進行控制管理，由此可見，廣州市正逐步建立迄今全國范圍內較為完整的戶外廣告規(guī)劃管理體系。

(3)全面覆蓋：規(guī)劃編制體系為戶外廣告管理提供主要依據(jù)，通過對戶外廣告在城市空間規(guī)劃設置中進行宏觀、中觀、微觀層層控制，以達到整體控制城市空間品質的良好作用。

(4) 展示特色: 通過對影響城市環(huán)境因素的研究，按照城市商業(yè)區(qū)的分布和等級， 結合“因地制宜、分類管理與重點控制相結合”的原則對戶外廣告設置規(guī)劃分類控制，引導戶外廣告在城市空間布局上適度集中，形成疏密有致的城市景觀效果，展現(xiàn)城市特色和文化內涵。

圖1 廣州市商業(yè)網(wǎng)點發(fā)展規(guī)劃商業(yè)布點及戶外廣告分類控制區(qū)域

3.2 規(guī)劃設計層面——《廣州市戶外廣告布局專項規(guī)劃（2010-2015）》

3.2.1 宏觀層面的總體空間布局規(guī)劃

為避免在城市中出現(xiàn)戶外廣告遍地開花的情況, 并充分考慮戶外廣告的“公共”要素及“市場”要素兩大屬性，本次規(guī)劃對傳統(tǒng)戶外廣告設置分區(qū)劃分及控制要素選擇的技術方法進行了有針對性的調整，結合城市用地功能、人口活動頻率、公共空間分布、業(yè)態(tài)規(guī)劃和城市景觀特征等，將戶外廣告設置范圍在空間上分為優(yōu)化、控制、禁止設置三類區(qū)域，在城市整體空間上進行全面覆蓋的張網(wǎng)控制。

為使規(guī)劃更具操作性和針對性，規(guī)劃制定相應的戶外廣告控制管理范圍及導則，滿足城市塑造多樣景觀空間。例如：在全市各區(qū)商業(yè)中心（商圈）及延伸區(qū)域、專業(yè)批發(fā)市場和中心鎮(zhèn)商業(yè)中心都劃定具體戶外廣告設置區(qū)域，以引導戶外廣告在商業(yè)區(qū)的適度集中，以形成“多中心、網(wǎng)絡型”的戶外廣告空間結構（詳見圖1），活躍城市商業(yè)氣氛，營造靈活寬松的視覺環(huán)境；相反，在CBD商務辦公地區(qū)的戶外廣告規(guī)模控制比較嚴格，主要以建筑形象展示為主，使得城市公共開敞空間顯得整潔有序，同時，綜合考慮居住區(qū)居民的生活作息要求，禁止在此區(qū)域設置戶外廣告，以便保持安靜、宜居的生活環(huán)境。

3.2.2 中觀層面的城市特色的景觀分區(qū)及規(guī)劃控制

本《規(guī)劃》以廣州城市發(fā)展各時期的發(fā)展主題都市景觀為線索，選取城市傳統(tǒng)中軸線（歷史文化與休閑旅游主題區(qū)）、新中軸線（國際商貿主題區(qū)）、珠江前航道兩岸沿線（濱江風貌主題區(qū)）、白云新城（生活之城）為四大重要廣告設置主題區(qū)。對戶外廣告的形式、照明、內容、色彩等提出相應的建設指引，旨在強化城市景觀的可識別性和趣味性。

以新中軸線主題區(qū)為例，天河路商業(yè)中心段是該地區(qū)最為密集的戶外廣告重要景觀節(jié)點，戶外廣告鼓勵采用新媒體、新材料以及高科技手段演示等方法，引導戶外廣告向有文化、高素質方向發(fā)展。相反，在珠江新城、火車東站段商務辦公地區(qū)的戶外廣告規(guī)?？刂票容^嚴格，主要以建筑形象展示為主，使得城市公共開敞空間顯得整潔有序（詳見圖2）。

圖2 新中軸線戶外廣告分區(qū)控制圖

3.2.3 微觀層面的重要路段分類及邊界控制

城市街道作為線性的廣告空間載體，是廣告規(guī)劃控制的主要對象，也是規(guī)劃的基本單元。如何引導好重要路段及邊界的戶外廣告設置是規(guī)劃的重點，我們通過整合基礎現(xiàn)狀信息，運用分析數(shù)據(jù)、指標，提出全市181個戶外廣告可設路段設置通則及街道界面控制要求，深化規(guī)劃設置內容，對占據(jù)最多公共空間資源的可設路段提出戶外廣告位置、數(shù)量以及公益廣告的比例要求（詳見表1、圖3）。

3.3 技術規(guī)范層面——《廣州市戶外廣告和招牌設置規(guī)范》

現(xiàn)有的戶外廣告管理缺乏規(guī)定具體詳盡的技術規(guī)范，缺少規(guī)劃與管理、實施之間銜接的重要環(huán)節(jié)，導致戶外廣告“被動安排”在“見縫插針”的建筑配角位置。為避免出現(xiàn)相關部門對戶外廣告規(guī)劃設置進行機械式審批的情況，從不同的利益訴求出發(fā)，本規(guī)范采用“剛性控制、重點引導、彈性鼓勵”的控制方式，運用平白語言，配上直觀立體插圖，為進一步的戶外廣告設置詳細設計提供手冊式管理依據(jù)。

戶外廣告主要有附著式（平行或垂直于建筑墻面設置）及臨時式兩種設置方式，為避免戶外廣告在建筑立面上的失控，《規(guī)范》繼續(xù)深化《規(guī)劃》設置內容與控制引導要求，包括廣告在建筑界面的位置、面積、高度、形式、形狀、尺寸、材質等方面。同時，為結合實際管理及戶外廣告實施建設的需要，規(guī)范分別從燈光與照明、設計與制作、安裝和施工、維護和保養(yǎng)、驗收與檢測等方面提出規(guī)范性技術要求。（詳見圖4圖5）。

3.4 實施規(guī)程層面

在后亞運戶外廣告整治時期，市政府出臺的管理政策相對是由過去的“寬”逐漸變“嚴”，同時戶外廣告涉及行業(yè)切身利益及公共空間資源分配，市民對此高度關注。因此，只有建立廣告設計專家集中審查制度，建立廣告與建筑景觀一體化審批程序，在城市全覆蓋的控制性詳細規(guī)劃管理平臺上，把各區(qū)戶外廣告控制規(guī)劃布局成圖成冊，明確定量、定位和景觀控制引導，真正實現(xiàn)“公開、公平、公正”，這樣才能成為后來城市管理部門設置戶外廣告的有效依據(jù)和實施手段，戶外廣告規(guī)劃管理才能啟動有效的決策運作機制（詳見圖6）。

表1 戶外廣告設置控制路段分類表

圖3 以越秀區(qū)為例戶外廣告設置控制路段及建筑界面類型分布圖

圖4不得設置戶外廣告和招牌的情形

圖5平行或垂直于建構筑物戶外廣告設置規(guī)劃控制要求

圖6廣州市戶外廣告規(guī)劃管理體系

4、結語

廣州市戶外廣告規(guī)劃管理體系以《管理辦法》為依據(jù)，由《規(guī)范》、《規(guī)劃》兩部分構成, 強調編好規(guī)劃、依規(guī)劃管理、依拍賣設置，并逐步建立起較為健全的規(guī)劃、設置、審批、監(jiān)督管理運行機制。通過從總體布局到分區(qū)設置引導，再到重點形式和重點地段的設置，開展層層深入的管理控制程序，真正做到戶外廣告設置有據(jù)可查、有法可依和規(guī)劃可控，引導廣告行業(yè)在理解廣州市廣告管理思路的基礎上合理設置更多更好的優(yōu)質廣告。