關(guān)于修改《中華人民共和國土地管理法》的議案

◎ 蔡繼明

1. 案由：現(xiàn)行土地管理法存在如下弊端

1.1 征地范圍過大，補償標(biāo)準(zhǔn)過低，侵害農(nóng)民的土地權(quán)益，擴大城鄉(xiāng)居民收入差距。

按照現(xiàn)行土地管理法，只要列入城市規(guī)劃和城市建設(shè)需要占用農(nóng)村土地，無論是出于公共利益的需要還是非公共利益的需要，一律通過行政性征地方式把農(nóng)村集體土地變成城市國有土地。由于征地范圍過大，征地補償（按土地農(nóng)業(yè)用途補償）過低、安置不到位，造成了大量三無農(nóng)民，擴大了城鄉(xiāng)居民收入差距。城鄉(xiāng)建設(shè)用地同地不同權(quán)、不同價，堵塞農(nóng)民財產(chǎn)收入來源。即使是農(nóng)村集體建設(shè)用地，也只能用于鄉(xiāng)辦村辦企業(yè)、農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)和農(nóng)民自住房建設(shè)，而要用于商業(yè)開發(fā)或轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，必須通過行政性方式首先變成國有土地，這就造成農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市國有建設(shè)用地，同地不同權(quán)、不同價，堵塞了農(nóng)民獲得土地財產(chǎn)收入的源泉，排斥了農(nóng)民分享工業(yè)化城市化帶來的土地增值的權(quán)利。

1.2 地方政府過重依賴土地財政，造成城市房價高居不下，人口城市化嚴(yán)重滯后于空間（土地）城市化

在經(jīng)營城市的口號和土地財政的驅(qū)使下，地方政府熱衷于不斷擴大城市的空間，而抵制進城的農(nóng)民落戶、遷徙的民工定居。改革開放以來，我國城市僅建成區(qū)面積擴張了5倍，而真正的城市居民只增加了2倍。2012年官方公布的城鎮(zhèn)化率是52.6%，但其中至少包含了2億多雖然在城鎮(zhèn)務(wù)工6個月以上但并沒有完全享受城市居民福利的農(nóng)民工。所以我國真實的城市化水平不過35～36%。這不僅造成2億多半截子市民和農(nóng)村4800萬留守兒童及數(shù)千萬留守婦女和留守老人，從而形成嚴(yán)重的社會問題，而且難以真正啟動國內(nèi)消費需求，影響四化協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.3 城鄉(xiāng)群體事件、暴力事件頻發(fā)，城鄉(xiāng)矛盾、官民矛盾激化

近年來，關(guān)于征地拆遷等問題的信訪始終占總量的一半以上。僅2007年12月，就有黑龍江省富錦市東南崗村等72村四萬農(nóng)民、三門峽水庫庫區(qū)陜西省大荔縣、華陰市、潼關(guān)縣76個行政村約七萬回遷農(nóng)民、江蘇省宜興市省莊村250戶農(nóng)民，分別向全國發(fā)表公告，宣布擁有農(nóng)地和宅基地永久所有權(quán)，在自己的土地上實現(xiàn)“居者有其屋”。從2008年的黑龍江東寧、福建泉州，2009年的山東膠州、四川成都、北京海淀，到2010年的江蘇鹽城和東海、江西宜黃，直至2011年的湖南株洲、江蘇灌云等地，自焚等極端方式，屢次撕裂社會底線，引發(fā)政府高額補償和官員下課。2011年發(fā)生的烏坎事件也是由于農(nóng)民土地權(quán)益受到侵害引發(fā)的。

2. 案據(jù)：中華人民共和國憲法（2004年修正）和中華人民共和國物權(quán)法（2007）

2.1 憲法第一章第十條第一、二、三款：

農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。

國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。

任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。

根據(jù)憲法的上述原則，政府征地行為唯一的法理基礎(chǔ)是“公共利益”，出于非公共利益的需要而占用農(nóng)民集體土地就不能采取征收的方式，而應(yīng)該允許農(nóng)村集體土地在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下進入市場并依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓。

2.2 中華人民共和國物權(quán)法第一章第三條第二款：

國家實行社會主義市場經(jīng)濟，保障一切市場主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利。

根據(jù)物權(quán)法的上述規(guī)定，農(nóng)村集體土地應(yīng)該與城市國有土地同地同權(quán)同價。

3.方案

3.1 嚴(yán)格規(guī)定政府的征地行為只限于公益性用地范圍。建議將第68條（修正草案新增）【征收土地范圍】改為：國家為了公共利益的需要，對農(nóng)村集體土地的所有權(quán)和城市國有土地的使用權(quán)可以依法征收（或收回）并給予合理補償。

有關(guān)公共利益需要的規(guī)定，可參照《國有土地上房屋征收與補償條例》。

3.2 將第四十三條“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”修改為：任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，如果是出于非公共利益的需要，可以在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，通過市場交易獲得農(nóng)村集體土地使用權(quán)和城市國有土地使用權(quán)（包括國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓）。

3.3 取消土地管理法擬增加的第九十五條第二款：“商品住宅建設(shè)應(yīng)當(dāng)使用國有建設(shè)用地?！?/p>

理由：既然允許農(nóng)村集體建設(shè)用地在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下進入市場，城市建設(shè)（包括商品房開發(fā)）就未必一定要使用國有建設(shè)用地。

3.4 取消土地管理法擬增加的第九十條：“宅基地只能分配給本集體組織成員”。

國有土地的使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓給私營企業(yè)甚至外資企業(yè)使用，這絲毫沒有改變國有土地的性質(zhì)，為什么集體所有的宅基地（或更一般地建設(shè)用地）不能有償轉(zhuǎn)讓給集體所有制成員以外的個人或企業(yè)使用呢？

3.5 增加一章：農(nóng)村集體土地使用權(quán)

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下與城市國有建設(shè)用地使用權(quán)具有同等的權(quán)利；農(nóng)村集體建設(shè)用地可用于工業(yè)和商業(yè)（包括房地產(chǎn)商品住宅）開發(fā)。

農(nóng)村集體宅基地使用權(quán)可以繼承、轉(zhuǎn)讓、入股、出租、抵押，農(nóng)民的住房連同宅基地可以出租和出讓給農(nóng)村集體所有制成員以外的人員。

農(nóng)村集體耕地在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下可以轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地并直接進入市場。

允許農(nóng)村集體之間在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下自主進行建設(shè)用地增減掛鉤，除非自愿，政府不得把增減掛鉤的指標(biāo)變成征地指標(biāo)。

城中村的改造可以在符合城市規(guī)劃的前提下保留集體土地所有制性質(zhì)不變。