完善城鎮(zhèn)化配套措施

◎ 本刊記者 陳桂龍

目前，我國的的城鎮(zhèn)化率由1978年的17.92%上升至2012年的52.57%，年均增長約一個百分點。為推動城鎮(zhèn)化由偏重數(shù)量規(guī)模擴張向注重質量內涵提升轉變，中央政府戰(zhàn)略性地提出“走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”。城鎮(zhèn)化已被普遍寄予擴大內需、推動經濟增長的新引擎。2013年全國“兩會”期間關于城鎮(zhèn)化的建議和提案超過了500件，城鎮(zhèn)化已成為今年全國“兩會”最熱的提案之一。

完善制度建設

今年全國的“兩會”上，全國人大代表、建業(yè)地產股份有限公司董事局主席胡葆森提出了完善制度建設、更好的服務城鎮(zhèn)化的提案。他認為，新型城鎮(zhèn)化建設是一項系統(tǒng)工程，需有制度體系進行配套。但當前制度改革尚未到位，主要表現(xiàn)為：戶籍制度改革滯后，農民“進城務工、回鄉(xiāng)置業(yè)”的“半城鎮(zhèn)化”問題突出；土地制度改革遲緩，農民的土地權益難以順利轉化為財產性收入，使農民對高成本的城市生活有后顧之憂；大、中、小城市與縣級城市資源分配不均衡，造成大城市資源聚集與人口不斷膨脹，中小城市與縣級城市資源短缺、發(fā)展動力不足、人口吸納能力弱；社會福利制度在城鄉(xiāng)之間、社會群體之間分割，影響農民進城的積極性。凡此種種，影響著新型城鎮(zhèn)化的推進。為此，胡葆森建議從以下方面完善制度建設，加快推進新型城鎮(zhèn)化：

1.加快推進戶籍制度改革，促進農民工“市民化”進程。城鄉(xiāng)二元的戶籍制度是制約農民進城的主要障礙之一，建議進一步落實《關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》，為鼓勵小城市與縣級城市吸納農業(yè)轉移人口，可適度減免勞動密集型企業(yè)的中央稅收部分、加大中央專項財政轉移力度等，減輕地方政府財政支出壓力、調動積極性。

2.深化土地制度改革，切實保障農民的土地權益。土地征收制度下隱含的利益空間和地方政府對土地財政的依賴，導致農民的權益得不到有效保障，建議加快農村集體土地流轉制度建設，統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場，通過市場機制增加農民財產性收入，提供農民進城創(chuàng)業(yè)的啟動資本，同時，也可避免增量土地成本過低導致攤大餅式的城市擴張，提高土地利用效率。

3.加快社會福利制度改革，調動農民進城的積極性。社會福利制度在城鄉(xiāng)之間、社會群體之間的二元結構，造成農民進城的顧慮較多、積極性不足，建議加快消除養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等基本社會福利的二元結構，實現(xiàn)全國均等化；在其他社會福利方面，考慮到城市承接農民進城而新增的財政支出壓力，可將部分社會福利與轉移人口在當?shù)氐木幼∧晗?、社會貢獻相掛鉤，具體標準因城而異。

4.優(yōu)化城市等級管理制度，扶持中小城市與縣級城市發(fā)展。受城市等級管理制度的影響，造成行政等級高的城市截留低等級城市的資源，導致大中小城市、縣級城市之間發(fā)展不均衡，建議優(yōu)化城市等級管理制度，確保各級政府的財權與事權相匹配，加大財政政策的支持力度以扶持中小城市與縣級城市發(fā)展，同時，縣級城市作為承接農村人口轉移的重要節(jié)點，應積極擴權強縣、做大縣城，形成大中小城市、縣級城市協(xié)調、均衡發(fā)展。

5.深化投融資體制改革，緩解城鎮(zhèn)居民增加與城市基礎設施不足的矛盾。為緩解政府財政壓力，加快城市基礎設施建設，承接農村轉移人口，建議深化城市建設投融資體制改革，一方面進一步落實《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》，并出臺可執(zhí)行的細化政策，放開對民間資本的限制，吸引民營企業(yè)參與城市基礎設施建設；另一方面在控制金融風險的同時，加快金融創(chuàng)新，拓寬融資渠道，如基礎設施資產證券化與產業(yè)基金等。

強化規(guī)劃的科學性、權威性

目前，頻頻出現(xiàn)的“短命建筑”、“火”起來的爆破業(yè)，以及眾多“國際化大都市”的紛紛“上墻”，折射出一些深層次問題：經濟方面，從之前的“貪大求洋”到當下的“遍地仿古”，伴隨而來的大拆大建實際是對有限財力人力和資源的巨大浪費以及環(huán)境的嚴重破壞。社會方面，規(guī)劃常改、建筑常拆，影響了民眾對規(guī)劃乃至政府的信任，干擾了老百姓的正常生活和城市的規(guī)范管理，破壞了城市的文脈傳承。

九三學社中央認為，城鎮(zhèn)化是一項綜合性、科學性和前瞻性很強的工作，要繪就中國特色城鎮(zhèn)化的絢麗藍圖，必須牢牢把住規(guī)劃龍頭，保障規(guī)劃的科學性、權威性。為此，提出以下建議：

一是完善監(jiān)督機制，增強規(guī)劃的法律約束性。城鄉(xiāng)規(guī)劃一旦由地方人大通過并報上級政府批準，就應嚴格執(zhí)行，對確有必要的修編應嚴格依法進行。目前，又一批地方官員走上領導崗位，強調城鄉(xiāng)規(guī)劃的權威性和科學性顯得極為迫切和重要。將上級監(jiān)督、人大監(jiān)督、群眾監(jiān)督、專家監(jiān)督和法律監(jiān)督有機結合起來，建立規(guī)劃信息公開制度，采取切實措施遏制“一任領導，一個規(guī)劃”現(xiàn)象再度泛濫。

二是拓展專家參與規(guī)劃的深度?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，編制城鄉(xiāng)規(guī)劃要充分聽取專家的意見，但現(xiàn)在的規(guī)劃專家往往只是為地方政府“代言”，且“交卷即完事”。有必要將專家“一次參與”轉變?yōu)椤伴L期參與”，明確專家的長期責任。

三是建立“大規(guī)劃”專家隊伍。國民經濟社會發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等專項規(guī)劃“多規(guī)合一”，是城鎮(zhèn)化可持續(xù)與統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展的重要基礎。要著力培養(yǎng)一批既熟悉城市發(fā)展規(guī)律，又懂經濟社會發(fā)展規(guī)律，并能把握中國城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的規(guī)劃大師。

四是正確處理規(guī)劃制定和執(zhí)行中政府、專家和公眾之間的關系。依法組織編制城鄉(xiāng)規(guī)劃，是政府的職責；綜合部門抓宏觀、促統(tǒng)籌，專業(yè)部門抓落實、善協(xié)調，是部門合作的主要內涵；充分尊重專家的意見，是科學決策的理性選擇；公眾參與，是開門問民意、以人為本編制城鄉(xiāng)規(guī)劃的必然要求。這四者應有機結合，相互促進。

五是做好三個協(xié)調，實現(xiàn)全面發(fā)展。對未來人口結構、分布、素質等方面的變化趨勢進行研究和預測，結合國家主體功能區(qū)規(guī)劃，將大中小城市、小城鎮(zhèn)和新農村發(fā)展相協(xié)調，做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌這篇大文章。將城鎮(zhèn)化與工業(yè)化相協(xié)調，處理好城鎮(zhèn)化速度與質量的關系。將資源的集約利用、城市的宜居性與可持續(xù)發(fā)展相協(xié)調，加強生態(tài)環(huán)境保護。

重視歷史文化保護

在城鎮(zhèn)建設中，合理汲取和利用歷史傳統(tǒng)文化，是豐富城鎮(zhèn)內涵、提升城鎮(zhèn)品位、塑造城鎮(zhèn)形象、增強城鎮(zhèn)競爭力的重要手段。當前我國城鎮(zhèn)化進程快速推進，城鎮(zhèn)建設日新月異，規(guī)模不斷擴大，數(shù)量不斷增多。然而，在城鄉(xiāng)一體化建設過程中，我們發(fā)現(xiàn)中國的一個個城鎮(zhèn)越來越相像了，天南海北的城鎮(zhèn)的特色、文化標桿大都模糊甚至不見了。為此，中國民主同盟中央委員會建議：

1.提高對歷史文化遺產保護的認識。要通過對《文物保護法》和《城鎮(zhèn)規(guī)劃法》的廣泛宣傳和深入學習，認真落實“保護為主、搶救第一、合理利用”的方針和建筑維修“必須遵守不改變原狀”的原則，審慎對待歷史遺存，采用漸進的方式，使每一座城鎮(zhèn)都保留一些獨特的老味道，又注入一些鮮明的新元素。

2.注意城鎮(zhèn)建設發(fā)展與歷史文化保護的相融性。積極探索讓古代文化與現(xiàn)代文明交相輝映的開發(fā)新途徑：一是體現(xiàn)人文性。要貫徹生活優(yōu)先的原則。如果古建筑仍生活著其原住的居民，那么城鎮(zhèn)的人文環(huán)境、審美情調、倫理親情等就會與古建筑、古街區(qū)渾然一體，這是對城鎮(zhèn)歷史文化最好的保護。二是保持整體性。新城開發(fā)建設與歷史街區(qū)要有距離，盡量避開。三是堅持適度性。在古建筑周圍開發(fā)，在高度上一定要適度，不能讓古建筑淹沒在鋼筋水泥的叢林中成為孤島。四是保證協(xié)調性。在古建筑周圍開發(fā)，現(xiàn)代建筑物的風格要跟隨古建筑，在風貌上盡量保持一致，使人看到這座城鎮(zhèn)的歷史氣息在延續(xù)。

3.城鎮(zhèn)規(guī)劃要賦予歷史文化新內涵，體現(xiàn)時代新特征。城鎮(zhèn)規(guī)劃要著眼長遠，回眸歷史，把歷史優(yōu)秀文化恰當?shù)厝谌氍F(xiàn)代城鎮(zhèn)建設之中，賦予歷史文化新內涵，體現(xiàn)時代新特征。要因地而異、因民族而異、因文化而異，采取不同的保護措施、不同的建筑風格和建設方式。如重要的世界文化遺產城鎮(zhèn)平遙、麗江，采取的是古城完整保存，另建新城，新舊城完全分開的辦法。

4.新區(qū)建設要重視體現(xiàn)傳統(tǒng)文化特色。面對全球化和文化趨同的挑戰(zhàn)，傳承歷史傳統(tǒng)文化已經成為城鎮(zhèn)建設應當特別重視的問題。特別是大型公共建筑在規(guī)劃建設時，就必須充分了解當?shù)氐沫h(huán)境、氣候、民族、風俗習慣、古建筑特點等情況，從中尋找傳統(tǒng)文化的內涵以及創(chuàng)作靈感，建造出傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化和諧統(tǒng)一的建筑。

5.舊區(qū)改造要重視傳統(tǒng)文化保護。對城鎮(zhèn)中有價值的歷史文化與民族傳統(tǒng)精華，我們必須保護、繼承和發(fā)揚。對舊城區(qū)內的傳統(tǒng)建筑要加強日常修繕，改善必要的基礎設施。在重要的文化遺址周圍要設立保護范圍和緩沖區(qū)，嚴格控制建筑高度和密度，要保護原有的城鎮(zhèn)形態(tài)。要尊重城鎮(zhèn)原有的路網布局，保存好代表某一時期、有歷史價值的傳統(tǒng)街巷肌理。堅持在保護的前提下加以利用、改造、開發(fā)，堅持在保護中發(fā)展，在發(fā)展中保護。

深化配套改革

當前，實現(xiàn)經濟持續(xù)健康發(fā)展最重要的是擴大內需，而最大的潛在內需來自于城鎮(zhèn)化。有研究表明，城鎮(zhèn)化率每提高1%，可替代出口10萬億元。推進城鎮(zhèn)化建設，有利于轉變經濟增長方式，實現(xiàn)內需拉動的經濟轉型，促進經濟可持續(xù)增長。

民建中央認為，推進新型城鎮(zhèn)化需要進行一系列的配套改革和科學規(guī)劃，要把城鎮(zhèn)化這一內需“最大潛力”與改革“最大紅利”有機結合起來。為此，民建中央建議：

1.推動戶籍制度改革，讓進城農民工更好地融入城市，加快農民工市民化進程。剝離戶籍制度的福利分配功能，恢復戶籍本身的管理功能，有序推進農業(yè)轉移人口市民化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。采取“分類指導，因城而異”的原則，按城市類型、經濟規(guī)模和人口特征采取不同程度的戶籍遷移管制。對于大城市，既不能關死城門，堵住農民進城，也不能一步放開戶籍，讓城門大開。對于中等城市，允許有固定職業(yè)、在城市工作一定年限者取得城市戶口。對于小城市，要向農民打開城門。

2.深化公共服務體制改革，推進進城農民工和市民基本公共服務均等化。按照城鎮(zhèn)常住人口規(guī)模統(tǒng)籌規(guī)劃公共資源和服務，把農民工納入城鎮(zhèn)公共服務體系。全面實行農民工隨遷子女在輸入地平等接受義務教育政策，逐步降低隨遷子女接收高中教育和異地高考門檻，促進教育資源均等化。建立和完善與農民工特點相適應的相對穩(wěn)定的就業(yè)機會和就業(yè)保障制度，提供更多的需求信息、職業(yè)培訓。規(guī)范農民工權益保護程序，強化農民工合法權益保障，降低農民工維權成本。

3.深化保障房制度改革，切實解決城鎮(zhèn)中低收入群體和進城農民工住房困難。深化住房制度改革，降低農民轉化為市民的住房門檻，確保農民在城鎮(zhèn)“住有所居”。逐步將農民工納入城鎮(zhèn)保障性住房的覆蓋范圍，對農民工保障性住房建設和交易給予資金、稅收、土地、信貸等方面的支持。讓農民參與保障房建設，允許農民按規(guī)劃要求以集資方式合作建房，增強農民工保障性住房供應。積極探索農民工在自愿原則前提下以“宅基地換城鎮(zhèn)住房”的新機制，促進城鄉(xiāng)住房資源的合理配置。

4.深化土地制度改革，加強土地資源集約利用，保護好農民土地財產權。完善農村集體土地所有權機制，切實保障農民財產權益。進一步完善農村土地的確權賦能，把直接用于生產的土地所有權落實到農戶個體，發(fā)放相應的證書予以登記確認；把用于公益、發(fā)展企業(yè)或其他集體經濟的所有權歸于農民集體，并通過折股量化等形式分配到個人。建立農民工承包地和宅基地的流轉或退出機制，提高土地流轉的市場化配置程度。

5.深化財稅體制改革，健全財力與事權相匹配體制。研究和推廣房產稅、土地增值稅等稅收制度改革，確保地方財政有穩(wěn)定可靠的稅源，使得政府擺脫對“土地財政”的依賴。合理確定土地出讓收入在不同主體間的分配比例，將政府土地出讓收入納入公共財政進行管理，提高土地出讓收入的使用效率。

6.深化投融資體制改革，多渠道籌集城鎮(zhèn)化建設所需資金。深化城鎮(zhèn)建設投融資體制改革，建立多元化、多渠道的資金供給模式，通過政策引導提高民間資本參與城市建設的積極性。推進民營企業(yè)在城鎮(zhèn)建設的基礎設施、公共事業(yè)和社會事業(yè)中與其他所有制企業(yè)在投資審批、土地、財稅扶持方面的待遇公平化。

7.深化縣市管理體制改革，調整設市標準，增加新的城市。積極推進縣市管理體制改革，探索“縣市分治、省直管縣”的管理體制，減少行政管理層級，擴大縣級城市的自主權。進一步修改、完善設市標準，把常住人口規(guī)模作為設市標準和機構設置與人員編制的重要依據，對吸納人口規(guī)模、經濟總量達到建制城市標準的強縣和強鎮(zhèn)改為縣級市和鎮(zhèn)級市，把十萬人的鎮(zhèn)區(qū)改鎮(zhèn)設市，建立一批鎮(zhèn)級市，實行縣管市體制。按特大、大、中、小城市四類對城市實行分類管理，并賦予各類城市與管理人口規(guī)模和經濟總量相適應的經濟社會管理權限和執(zhí)法權限。