提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與有效性的討論

岳自恒，陳 龍

(長(zhǎng)安大學(xué) 環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，陜西 西安 710064)

近年來(lái)，因忽視民意對(duì)環(huán)境影響的關(guān)切而被叫停、甚至引發(fā)群體性事件的建設(shè)項(xiàng)目屢見(jiàn)不鮮。綜觀(guān)這些項(xiàng)目，往往都獲得了字面上含有公眾參與的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告，然而其中的民意真實(shí)性令人生疑。名義上，公眾參與環(huán)評(píng)可以通過(guò)信函、傳真、郵件或參加座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式，但這些方式的有效性不容樂(lè)觀(guān)。［1］為此，通過(guò)對(duì)環(huán)評(píng)中公眾參與有效性的研究，提出關(guān)于提高公眾參與的有效性對(duì)策。

1 環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與存在的問(wèn)題

通過(guò)對(duì)實(shí)踐中公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序和內(nèi)容的了解，我國(guó)目前的公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)還存在不少的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在:

1.1 公眾參與機(jī)制的不足

現(xiàn)行的公眾參與機(jī)制體現(xiàn)的是公眾與環(huán)評(píng)工作組之間的信息交流，公眾在參與階段與項(xiàng)目方和環(huán)境行政機(jī)關(guān)的交流幾乎沒(méi)有。雖然在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中對(duì)公眾參與專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)作1了明確規(guī)定。但是這些規(guī)定，都太過(guò)原則，缺乏可操作性，使得中國(guó)的公眾參與制度基本上還停留在“紙面上”，這不僅對(duì)均衡項(xiàng)目方和公眾間的利益不利，而且也不利于公眾對(duì)項(xiàng)目方和環(huán)境行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。［2］

1.2 信息透明度不夠

雖然《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》對(duì)保障公眾獲得環(huán)境信息，促進(jìn)公眾參與決策等方面作了一些原則性的規(guī)定，但這些規(guī)定大多是從政府部門(mén)的要求和角度出發(fā)的，未在制度上明確公眾獲取信息、參與決策的方法，在信息公開(kāi)過(guò)程，存在信息公開(kāi)的次數(shù)和時(shí)間不夠、信息公開(kāi)范圍不合適、信息公開(kāi)內(nèi)容不完全等問(wèn)題。這樣就導(dǎo)致了公眾很難通過(guò)環(huán)評(píng)工作組對(duì)建設(shè)項(xiàng)目幾分鐘的介紹就能了解到項(xiàng)目的真實(shí)影響。項(xiàng)目環(huán)境信息公開(kāi)存在的問(wèn)題還表現(xiàn)在環(huán)評(píng)報(bào)告不公開(kāi)，審批結(jié)果不公開(kāi)，環(huán)評(píng)報(bào)告不公開(kāi)，使公眾無(wú)法知曉自己的建議和意見(jiàn)是否得到公正的、客觀(guān)的反映，也使環(huán)評(píng)工作組為了自己的環(huán)評(píng)費(fèi)而弄虛作假成為可能，審批結(jié)果不公開(kāi)，使公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)起的監(jiān)督作用形同虛設(shè)，從而嚴(yán)重阻礙了公眾參與的積極性，最終導(dǎo)致公眾參與流于形式。［3］

1.3 調(diào)查中的固定性與項(xiàng)目多樣性、地區(qū)差異性的矛盾

在安排公眾參與計(jì)劃時(shí)，調(diào)查內(nèi)容的固定性，沒(méi)有考慮項(xiàng)目自身特點(diǎn)，地區(qū)差異及當(dāng)?shù)毓妳⑴c人群的實(shí)際情況等，這些問(wèn)題使公眾參與對(duì)象的代表性交叉。因此在調(diào)查中就導(dǎo)致了調(diào)查的片面性，使參與者不能全面了解規(guī)劃的前瞻性，失去了調(diào)查的真正意義。

1.4 公眾參與中主體數(shù)量、參與階段、反饋意見(jiàn)方面的問(wèn)題

參與主體數(shù)量太少。公眾參與的對(duì)象選取多數(shù)僅限于直接或間接受影響的團(tuán)體或個(gè)人，但是這些團(tuán)體或個(gè)人在數(shù)量上太少，不具有很好的代表性，所以在規(guī)劃環(huán)評(píng)中不能體現(xiàn)出對(duì)環(huán)境充分考慮。

參與階段不完全。在實(shí)踐中，作為公眾參與基礎(chǔ)的環(huán)評(píng)前參與不充分，作為公眾參與監(jiān)督機(jī)制的環(huán)評(píng)后參與根本就沒(méi)有，嚴(yán)重影響著環(huán)評(píng)中公眾參與的質(zhì)。

對(duì)公眾反饋意見(jiàn)的分析過(guò)于簡(jiǎn)單，目前的做法基本上是把公眾反饋意見(jiàn)統(tǒng)計(jì)歸納后列入表格，并簡(jiǎn)單陳述。缺乏對(duì)統(tǒng)計(jì)歸納進(jìn)行客觀(guān)公正后，提出的具體決解辦法并進(jìn)行實(shí)施。

1.5 公眾參與的意識(shí)尚沒(méi)有完成從自發(fā)到自覺(jué)的轉(zhuǎn)變

目前我國(guó)公眾參與的現(xiàn)狀是，人們?cè)谒枷肷仙形葱纬晒妳⑴c政府決策的觀(guān)念和習(xí)慣，許多人還沒(méi)有切身體會(huì)到生態(tài)環(huán)境惡化與自身健康的利害關(guān)系，公眾參與還沒(méi)有形成從自發(fā)到自覺(jué)的演變。

綜上所述，實(shí)踐中的公眾參與存在著不少的問(wèn)題，嚴(yán)重影響公眾參與的有效性。

2 提高公眾參與有效性的對(duì)策

由于環(huán)境影響巨大、持久，范圍也更加廣泛，因此要求環(huán)評(píng)能促進(jìn)政務(wù)公開(kāi)和公眾參與。項(xiàng)目環(huán)評(píng)要更能為公眾提供范圍更廣、層次更高的平臺(tái)，使公眾能及早地對(duì)關(guān)系他們切身利益的發(fā)展規(guī)劃了解。

2.1 健全公眾參與機(jī)制

提出公眾在參與階段與項(xiàng)目方和環(huán)境行政機(jī)關(guān)的交流。能夠使公眾對(duì)項(xiàng)目方和環(huán)境行政機(jī)關(guān)更好的了解與公眾有關(guān)系的規(guī)劃對(duì)他們的影響，提出公眾的疑惑和顧慮，也增加了他們相互之間的信任和親和力，這樣使得整個(gè)規(guī)劃環(huán)評(píng)的公眾參與更有真實(shí)性和有效性。同時(shí)對(duì)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中的原則進(jìn)行靈活的學(xué)習(xí)，同時(shí)指導(dǎo)對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的原則的運(yùn)用，使《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》落到實(shí)處。通過(guò)公眾參與 EIA，建立了決策者、環(huán)評(píng)者和公眾之間的交流渠道，克服了中國(guó)的傳統(tǒng)環(huán)境決策模式的缺陷。

2.2 完善信息公開(kāi)制度

信息公開(kāi)，不僅是公眾參與政府決策的前提條件，更是公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序的前提。公眾知情權(quán)是參與權(quán)的前提，要實(shí)現(xiàn)公眾的知情權(quán)，相關(guān)機(jī)構(gòu)就必須履行信息公開(kāi)的義務(wù)。有效的信息公開(kāi)是公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的第一步驟和先決條件，只有掌握充分的信息，公眾才能有效參與環(huán)境決策。可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)在環(huán)境信息公開(kāi)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)，制定《環(huán)境信息公開(kāi)法》，或在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中完善信息公開(kāi)的內(nèi)容。

2.3 在調(diào)查內(nèi)容中對(duì)多樣性、地區(qū)差異性的體現(xiàn)

環(huán)評(píng)公眾參與調(diào)查表的設(shè)計(jì)，應(yīng)避免專(zhuān)業(yè)化，注重科普性，調(diào)查內(nèi)容的設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單、通俗、明確、易懂，避免可能對(duì)公眾產(chǎn)生明顯誘導(dǎo)的內(nèi)容。公眾參與調(diào)查表的內(nèi)容應(yīng)該包括:①被調(diào)查者的基本情況;②體現(xiàn)規(guī)劃的背景和主要內(nèi)容;③反映規(guī)劃與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系;④體現(xiàn)規(guī)劃征地、拆遷和安置政策;⑤反映規(guī)劃的環(huán)境影響情況，可以以環(huán)境要素為基礎(chǔ)，抓住主要的環(huán)境影響作重點(diǎn)回答;⑥體現(xiàn)規(guī)劃的環(huán)保措施特點(diǎn);⑦體現(xiàn)群眾的要求和意愿;⑧被調(diào)查者有何其他建議和要求。背景調(diào)查有助于科學(xué)的分析。公眾參與的目的是提高規(guī)劃的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益，在內(nèi)容設(shè)置中應(yīng)體現(xiàn)公眾對(duì)此的意見(jiàn)［4］。

2.4 對(duì)公眾參與中主體數(shù)量、參與階段、反饋意見(jiàn)方面的問(wèn)題的建議

2.4.1 增加公眾參與中主體數(shù)量

明確環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾的界定，在選擇公眾參與者時(shí)，首先應(yīng)以評(píng)價(jià)范圍內(nèi)直接受影響的人群和社會(huì)團(tuán)體為主，因?yàn)樗麄兪琼?xiàng)目的直接受益者或受害者，其次要考慮其他感興趣的團(tuán)體，這些團(tuán)體所提供的信息有助于找出規(guī)劃環(huán)評(píng)的關(guān)鍵問(wèn)題，如與環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)的某些學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)以及非政府組織等。另外，可以考慮適當(dāng)增加一部分項(xiàng)目的間接受影響者，如對(duì)環(huán)境質(zhì)量要求較高的那部分人以及主動(dòng)申請(qǐng)參加的人?？傊?，公眾所在地域、職業(yè)、專(zhuān)業(yè)知識(shí)背景、表達(dá)能力、受影響程度等因素都應(yīng)該作為選取參與對(duì)象的重要考察方面。同時(shí)，充分利用媒體向公眾宣傳普及《環(huán)評(píng)法》，使公眾認(rèn)識(shí)到各類(lèi)規(guī)劃對(duì)自身環(huán)境可能產(chǎn)生的重大影響，從而能自覺(jué)主動(dòng)參與對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的監(jiān)督，成為推動(dòng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的主要力量。

2.4.2 讓公眾全程參與環(huán)評(píng)

在中國(guó)，公眾參與一般只是在編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)階段進(jìn)行，這將不利于公眾在環(huán)境影響評(píng)價(jià)的初期對(duì)工程的內(nèi)容提出意見(jiàn)，及時(shí)了解環(huán)境影響評(píng)價(jià)的重點(diǎn)，公眾參與結(jié)束后，公眾意見(jiàn)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中便無(wú)法得到反映。因此公眾參與應(yīng)該貫穿規(guī)劃環(huán)評(píng)的全過(guò)程。規(guī)劃環(huán)評(píng)的后評(píng)估和監(jiān)督，也需公眾的積極參與。［5］由于規(guī)劃具有動(dòng)態(tài)變化性，在實(shí)施過(guò)程中也會(huì)出現(xiàn)未曾預(yù)料的問(wèn)題，只有通過(guò)公眾參與，從分析公眾參與而得到的信息，合理總結(jié)公眾意見(jiàn)，有利于順應(yīng)變化，對(duì)規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)行調(diào)整和修正。

2.4.3 進(jìn)一步重視對(duì)公眾意見(jiàn)的處理

要使公眾參與真正發(fā)揮作用，就要認(rèn)真對(duì)待公眾反饋意見(jiàn)。對(duì)公眾意見(jiàn)應(yīng)進(jìn)行綜合全面的整理和分析，有針對(duì)性地吸取或采納公眾提出的合理的、有建議性的意見(jiàn)，研究和制定出相應(yīng)的解決對(duì)策，并采取污染防治措施。對(duì)公眾意見(jiàn)所作的處理的說(shuō)明，不僅要報(bào)送環(huán)境影響評(píng)價(jià)審查組織，還應(yīng)向公眾公開(kāi)，以便公眾監(jiān)督［4］。

2.5 加強(qiáng)宣傳，強(qiáng)化公眾參與環(huán)境意識(shí)和法律基礎(chǔ)

從立法方面為公眾參與環(huán)評(píng)設(shè)立相應(yīng)的保障機(jī)制，是保證公眾參與有效性的重要基礎(chǔ)。應(yīng)健全我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)》的相關(guān)條例，完善最新出臺(tái)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，通過(guò)立法活動(dòng)，明確規(guī)定公民享有環(huán)境健康權(quán)、知情權(quán)、檢舉權(quán)、參與權(quán)等各方面的權(quán)利。

借鑒美國(guó)環(huán)境教育的經(jīng)驗(yàn)，將正式教育和非正式教育相結(jié)合，從多個(gè)層面提高公眾的環(huán)保意識(shí)和能力。同時(shí)，提高政府官員的環(huán)境法律意識(shí)。根據(jù)我國(guó)環(huán)評(píng)工作是“自上而下”的特征，定期組織政府成員學(xué)習(xí)環(huán)保知識(shí)及相關(guān)法律，并接受公眾的監(jiān)督。

3 案例分析

以陜西省某大型項(xiàng)目環(huán)評(píng)中的公眾參與為例，該項(xiàng)目制定了詳細(xì)的公眾參與流程圖(如圖1)，首先讓環(huán)評(píng)人員清楚每一個(gè)階段要涉及要做公眾參與，確保了在公眾參與機(jī)制中的全過(guò)程和對(duì)內(nèi)容的完整性。

圖1 公眾參與流程框圖

該項(xiàng)目分為六個(gè)階段進(jìn)行公眾參與調(diào)查，公眾參與調(diào)查步驟見(jiàn)表1。由表1可以看出，該項(xiàng)目的環(huán)評(píng)人員通過(guò)認(rèn)真的分析公眾參與調(diào)查地點(diǎn)比較均勻地分布在項(xiàng)目沿線(xiàn)以上各區(qū)內(nèi)，調(diào)查對(duì)象主要是沿線(xiàn)的居民、單位職工、公交乘客、拆遷戶(hù)、關(guān)心項(xiàng)目建設(shè)的群眾、有關(guān)專(zhuān)家等。受訪(fǎng)者包括不同年齡、不同性別、不同文化程度、不同職業(yè)的市民，以期了解他們的態(tài)度和意見(jiàn)。

根據(jù)調(diào)查目的不同，分別確定了兩次調(diào)查的重點(diǎn)對(duì)象并制定了不同的調(diào)查內(nèi)容。第一次公眾參與的調(diào)查對(duì)象主要有受項(xiàng)目建設(shè)直接影響的政府相關(guān)部門(mén)、單位和個(gè)人，受項(xiàng)目建設(shè)間接影響的個(gè)人、單位，以及關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)的其他公眾。第二次公眾參與調(diào)查對(duì)象主要是受項(xiàng)目建設(shè)直接影響的單位和個(gè)人。

項(xiàng)目調(diào)查范圍較廣、調(diào)查對(duì)象層次多樣，主要采用媒體公示、現(xiàn)場(chǎng)走訪(fǎng)和填寫(xiě)調(diào)查表等方法，調(diào)查中，調(diào)查人員向沿線(xiàn)公眾介紹工程概況、可能產(chǎn)生的環(huán)境影響，從而深入了解公眾對(duì)工程建設(shè)的意見(jiàn)和要求，聽(tīng)取公眾對(duì)線(xiàn)位的敷設(shè)方式、站點(diǎn)的設(shè)置、環(huán)保措施的選取等方面的意見(jiàn)，了解公眾普遍關(guān)心的問(wèn)題和建議。

第一次公眾參與調(diào)查共發(fā)放問(wèn)卷75份，回收有效問(wèn)卷74份，回收率為98.6%。調(diào)查對(duì)象主要為可能受到項(xiàng)目影響以及關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)的公眾。公眾參與人員結(jié)構(gòu)組成見(jiàn)表2。

表1 公眾參與調(diào)查步驟表

表2 公眾參與人員結(jié)構(gòu)組成統(tǒng)計(jì)表

從問(wèn)卷的回收率以及對(duì)問(wèn)卷人的文化程度和職業(yè)方面，確保了問(wèn)卷的真實(shí)性和有效性，讓公眾充分了解項(xiàng)目的施工期和服務(wù)期的環(huán)境影響。促進(jìn)了工程的順利實(shí)施和對(duì)敏感地區(qū)的防護(hù)措施。

4 結(jié)語(yǔ)

公眾參與，是環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的一個(gè)重要組成部分。在評(píng)價(jià)過(guò)程中有效實(shí)施公眾參與，可提高環(huán)評(píng)的有效性，促進(jìn)環(huán)境決策和管理的科學(xué)性、公正性和公開(kāi)性，并且在公眾參與活動(dòng)中，可以提高全民的環(huán)保意識(shí)。同時(shí)在公眾參與中貫徹可持續(xù)發(fā)展，研究建立和完善公眾參與 EIA的具體法律制度、參與范圍、方式和期限，明確公眾在 EIA中的各項(xiàng)權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，是完成黨中央提出構(gòu)建“和諧社會(huì)”，發(fā)展“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”，建設(shè)“節(jié)約型社會(huì)”的重要任務(wù)。

［1］梁恒.環(huán)評(píng)的公眾參與不能走過(guò)場(chǎng)［J/OL］.http://dialogue.banyuetan.org/dh/sdpl/120913/70760.shtml，2012 － 09 － 13.

［2］問(wèn)澤霞.公眾參與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)證分析［J］.泰州職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào).2005.8，4(5):62 －66.

［3］林劍，林慶華，肖唐付，等.規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與有效性的探討［A］.第一屆環(huán)境影響評(píng)價(jià)國(guó)際論壇論文集［C］.北京:中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社.20051 200–2031.

［4］陳航，壽智振.論規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀問(wèn)題及建議對(duì)策［J］.環(huán)境污染與防治.2010.10，32(10):106 －110.

［5］鐘志鯤.淺議環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與制度［J］.海峽科學(xué).2010，6:117 －119.