十種缺陷和表現(xiàn)

□文 本刊記者 黃彥 張永軍

十種缺陷和表現(xiàn)

□文 本刊記者 黃彥 張永軍

土地流轉是一個極其復雜和極易產(chǎn)生矛盾的問題，是維護社會穩(wěn)定，保障人民財產(chǎn)，實現(xiàn)全面小康，鑄就“中國夢”的重要保障。那么，目前土地流轉中究竟存在哪些主要問題與瓶頸呢？

【缺陷一】 政策缺陷，產(chǎn)權不清

【表現(xiàn)和原因】合理規(guī)范的流轉政策是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的前提。在集體建設用地流轉方面，城鄉(xiāng)建設用地指標增減掛鉤的政策漏洞，直接誘導地方政府和集體組織聯(lián)合開發(fā)商強拆村莊，強占農(nóng)田，損害農(nóng)民利益。為了爭取建設用地指標，由政府主導村莊改造，以整治為名擴大城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模，不征求群眾意見，大搞城鎮(zhèn)化。農(nóng)民“被上樓”，加之分配機制不完善，農(nóng)民享受不到土地的增值收益。

在農(nóng)用地流轉方面，轉包期無最低期限的規(guī)定，不利于受讓方利益的保護。由于受讓方只享有土地經(jīng)營權，一旦出現(xiàn)糾紛，受讓方往往會被迫放棄經(jīng)營權，投資受損，沒有長期經(jīng)營保障，就無法吸引有實力的經(jīng)濟實體，不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

產(chǎn)權清晰是市場機制正常運作的基本保證。當前農(nóng)村土地產(chǎn)權關系的權能混亂，產(chǎn)權主體不明。按照《土地承包法》的規(guī)定，作為農(nóng)村土地轉讓權的權利主體，承包農(nóng)戶可以在平等協(xié)商、自愿、有償，不受任何組織和個人強迫和阻礙的條件下轉包、出租、互換農(nóng)村土地經(jīng)營權，農(nóng)地轉讓的價格由當事人協(xié)商確定，而轉讓收益歸承包農(nóng)戶所得，大多數(shù)情況下，企業(yè)往往繞過農(nóng)戶，直接與村集體簽約。結果導致農(nóng)戶的大量土地被村集體收回，農(nóng)民不但得不到應有的利益補償，而且也得不到有保障的非農(nóng)就業(yè)機會。

【缺陷二】法律缺失，權利模糊

【表現(xiàn)和原因】目前，土地承包權的性質界定以及相關土地權利的規(guī)定，還沒有完全上升到法律高度。因此，承包土地的各項權能不能受到法律保護，權利邊界模糊，彈性較大。

盡管我國的政策法規(guī)為土地流轉提供了依據(jù)，但集體所有土地的使用權轉讓辦法至今仍未出臺，立法的滯后和現(xiàn)有法律的不完備導致土地流轉的正常運行缺乏必要的、有力的法律保障和約束，農(nóng)民的合法權益難以得到有效保護。

土地所有權的模糊設定，沒有明確土地承包經(jīng)營權的物權屬性及土地使用權流轉合同的債權屬性，更沒有明確這些權益如何在集體和農(nóng)戶之間具體劃分，導致在政府推動土地調整與流轉的過程中，村干部擁有了較大的權力，農(nóng)民處于無權、少利狀態(tài)。

【缺陷三】功能單一，保障滯后

【表現(xiàn)和原因】目前，由于我國還沒有建立起覆蓋農(nóng)村的社會保障體系，農(nóng)村社會保障項目主要包括社會救濟（貧困人口社會救濟、災民救濟）、社會保障（養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療）、優(yōu)撫安置、社會福利和社會互助等5項制度，雖說已初步具備了社會保障體系應有的項目類別，但農(nóng)村社會保障項目設置的供給量與農(nóng)民對社會保障的實際需求量之間還存在巨大差距，城鄉(xiāng)社會保障和資源分配失衡，農(nóng)村社保滯后。

因此，農(nóng)民的承包地就是農(nóng)民的“命根子”，對農(nóng)民而言，除非能找到一份較為穩(wěn)定具有較高收益的非農(nóng)崗位的工作，否則不會輕易出讓能給自己提供最基本生存保障的土地。

【缺陷四】市場不健全，信息不暢通

【表現(xiàn)和原因】從全國來看，許多地區(qū)還沒有建立土地承包經(jīng)營權流轉市場，土地流轉還處于自發(fā)、無序狀態(tài)。

首先，市場層次結構相對簡單。目前的農(nóng)地流轉市場從層次結構上來看，最多的僅有二個層次的市場，有的僅存在一個層次的市場，而且即使是二個層次的市場，不同層次之間的關系也不明顯，各層次市場本身也并不完善，如承包地的發(fā)包市場和使用權二次流轉市場，一級市場無法對二級市場起到應有的調控作用。這種相對簡單的層次結構，使各級市場之間的反饋和調節(jié)功能難以得到有效發(fā)揮，市場整體結構不穩(wěn)定，市場的自我組織和自我調節(jié)功能無法實現(xiàn)，供求機制無法正常發(fā)揮。

其次，市場類型結構相對單一。這與市場提供的可供交易的產(chǎn)權類別相對較少有關。由于產(chǎn)權界定的問題，承包地使用權抵押市場也不可能存在，因此當前在這一市場上交易的主要貨品實際上只有一種——承包地租賃權，而且大多數(shù)租賃權的期限較短。從非農(nóng)建設用地使用權流轉市場來看，提供的貨品類型也只有兩種：土地使用權出讓和土地使用權出租，基本上不存在土地使用權轉讓、抵押，而且其中的土地使用權出租大多數(shù)是由于房屋租賃行為導致的，單純的使用權出租極少。

【缺陷五】價格無評估，增值難收益

【表現(xiàn)和原因】當前農(nóng)村還沒有開展土地的定級估價工作，缺乏科學合理的土地價格體系，歷史價格也難以考量，土地價格的形成和確定就有很大的主觀性和隨意性。加之目前農(nóng)民缺乏對土地價值的準確認識，在土地承包經(jīng)營權流轉價格的談判中常常處于弱勢地位。土地使用權、承包權和使用權價格體系不建立，內部價格不理順，土地就不可能會有序地大規(guī)模地流動。

土地紅利一直是推動我國城鎮(zhèn)化的重要動力，甚至可以說是政府財政體系的支柱和經(jīng)濟增長的關鍵。而我國農(nóng)民普遍缺乏資金、技術、信息和市場網(wǎng)絡，在與農(nóng)業(yè)企業(yè)等的流轉合作中，農(nóng)民處于弱勢地位，農(nóng)民一般都以相對低廉的租金流轉土地承包經(jīng)營權。而且流轉雙方往往沒有建立合理的收益分配機制，農(nóng)民難以獲得土地增值收益。在農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權入股流轉方式中，也普遍存在農(nóng)民土地股份折價低，與工商資本地位不對等的現(xiàn)象。

【缺陷六】服務不健全，流轉操作難

【表現(xiàn)和原因】政府部門的流轉服務能力十分薄弱，加上市場體系不健全，使得土地供求雙方的信息流動受阻，信息輻射面狹小，供需雙方信息溝通不順暢嚴重制約了土地承包經(jīng)營權正常流轉。

首先，缺乏健全的土地流轉交易組織。目前土地流轉的交易組織欠缺主要表現(xiàn)在，農(nóng)村土地交易的市場基礎設施建設少，場所、機構等都相當缺乏。土地使用權流轉的監(jiān)督主體缺位，使土地使用權主體的利益經(jīng)常受侵蝕，不能為主體提供穩(wěn)定的收入預期，這又阻礙了交易組織的進一步發(fā)育。缺乏具體科學的流轉操作程序。

其次，缺乏完善的交易中介服務體系。與普通商品交換相比，土地流轉的運作程序相對復雜，涉及到多個產(chǎn)權主體(所有者、經(jīng)營者和使用者）的經(jīng)濟利益。這就要求有完善的中介服務機構利用其由下至上、網(wǎng)絡化、多功能的中介服務體系為之服務，如資產(chǎn)評估機構、委托代理機構、法律咨詢機構、土地投資機構、土地融資機構和土地保險機構等來幫助產(chǎn)權主體完成這個復雜的程序。

【缺陷七】職能缺位，監(jiān)督不力

【表現(xiàn)和原因】政府對土地承包經(jīng)營權流轉的管理職能越位或缺位。目前一些地方政府對土地承包經(jīng)營權流轉的管理不規(guī)范，監(jiān)督滯后，對自身在土地承包經(jīng)營權流轉中的職能定位不當。大部分地區(qū)沒有成立專門的土地交易平臺和監(jiān)督管理機構。流轉過程中沒有相應的人員進行管理、指導，農(nóng)戶間的土地流轉多為口頭協(xié)議，根本沒有明確雙方的權利和義務，農(nóng)戶與企業(yè)間的土地租賃合同多數(shù)是雙方自行草擬，合同條款不具體，部分草簽的書面合同沒有報告村社集體經(jīng)濟組織，更沒到主管部門備案，導致合同監(jiān)督執(zhí)行不力。

即使出現(xiàn)問題和糾紛，由于農(nóng)村承包土地糾紛具有標的額小、地域廣、取證難、政策性強的特點，導致村組織難以調解，相關單位不愿解決，仲裁機構無力裁決，訴訟程序成本高，法院不受理等問題，農(nóng)民的合法權益往往難以得到有效保護。

【缺陷八】農(nóng)民權力受侵害，土地收益被截留

【表現(xiàn)和原因】由于長期不重視農(nóng)村社會保障，城鄉(xiāng)社會保障資源的分配嚴重失衡。土地在為農(nóng)民提供就業(yè)崗位和收入的同時，還承擔著重要的社會保障職能。農(nóng)村社會保障的缺失，使得農(nóng)民寧愿將土地撂荒也不愿意進行流轉。這就限制了土地流轉工作的推進，阻礙了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構的調整，導致農(nóng)民收入增長乏力，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程也相對緩慢。

另外，在土地承包經(jīng)營權流轉中，農(nóng)民的主體地位往往受到侵害。一些村干部、基層政府以集體享有承包地的所有權為名，宣稱“土地是集體的”，任意收回、越權流轉農(nóng)戶承包地，剝奪農(nóng)民的知情權和參與權。

國家政策明確規(guī)定“流轉的收益應歸農(nóng)戶所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳?！比欢糠值貐^(qū)村集體將本村（組）土地集中起來統(tǒng)一流轉給經(jīng)營主體，獲得一定的流轉“工作經(jīng)費”。在多數(shù)地區(qū)，這些“工作經(jīng)費”直接支付給了村集體，擁有承包權的農(nóng)戶卻毫不知情。流轉“工作經(jīng)費”實際上就是變相截留土地流轉收益，與相關政策規(guī)定不相符。

【缺陷九】操作不規(guī)范，“非糧化”“非農(nóng)化”傾向明顯

【表現(xiàn)和原因】一是大多數(shù)農(nóng)戶之間的土地流轉，只有口頭約定，沒有書面合同，即使有書面合同，其內容不完整，在某些方面不具有法律效力，有的未經(jīng)村社集體經(jīng)濟組織審查同意。二是土地流轉有的不按規(guī)范簽訂合同，合同條款、標的不明確，甚至與現(xiàn)行法規(guī)相沖突，如租用土地的時間超過了二輪承包期規(guī)定的時間等，有的曲線炒作地皮，實行耕地“農(nóng)轉非”。三是有的合同未經(jīng)縣鄉(xiāng)合同管理機構審查、簽證或公證機關公證。目前，還沒有一個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）有比較完整的土地流轉合同檔案，農(nóng)村土地流轉資料檔案缺乏。四是鎮(zhèn)、村對土地承包經(jīng)營權流轉行為普遍缺乏合理的引導和規(guī)范的管理。有些村甚至存在連鎖流轉現(xiàn)象，接受流轉的農(nóng)戶又將自己享有的土地承包經(jīng)營權流轉給其他農(nóng)戶，形成鎖鏈式流轉。五是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要投資量大，農(nóng)作物生長周期長，自然風險和市場風險較大，投資收益率低。因此經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)大部分土地流轉后存在“非糧化”傾向和“非農(nóng)化”現(xiàn)象。

四川遂寧，土地流轉 村民聽證表決。

【缺陷十】外部環(huán)境制約嚴重，開發(fā)業(yè)主難引進

【表現(xiàn)和原因】外部環(huán)境對農(nóng)村土地流轉制約嚴重，高收益項目難以選擇，農(nóng)業(yè)開發(fā)面臨市場和自然雙重風險。

首先，城鎮(zhèn)化水平對農(nóng)村土地流轉的影響。如果城鎮(zhèn)不能容納農(nóng)村轉移出來的勞動力，那么農(nóng)民就不能真正實現(xiàn)與農(nóng)村土地的脫離，有限的土地承載著數(shù)量龐大的農(nóng)民這一現(xiàn)實也不可能改變。在這種情形下，農(nóng)村土地流轉必然缺乏土地供應，不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和土地的規(guī)模經(jīng)營。

其次，工業(yè)化程度對農(nóng)村土地流轉的影響。在影響農(nóng)村土地流轉的外部因素中，工業(yè)化起著決定性作用。一方面，工業(yè)化使得農(nóng)民獲得了土地以外的新的收入來源，對農(nóng)民人均純收入和非農(nóng)就業(yè)率也有著重大影響。另一方面，工業(yè)化對農(nóng)村勞動力的吸納能力，決定著土地流轉的廣度和深度，是土地流轉的重要保障。在農(nóng)村土地流轉與工業(yè)化的互動中，農(nóng)村勞動力能否實現(xiàn)有效轉移是關鍵環(huán)節(jié)。

第三，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化對農(nóng)村土地流轉的影響。由于缺乏實力較強的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平不高，導致農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化對農(nóng)村土地流轉的帶動作用比較有限。加之農(nóng)業(yè)投資者對投資農(nóng)業(yè)開發(fā)極為慎重，真正有實力的民營企業(yè)或業(yè)主參與土地流轉、規(guī)模經(jīng)營農(nóng)業(yè)的比較少。