城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略應(yīng)明晰十二問(wèn)題

□ 文/夏斌

城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略應(yīng)明晰十二問(wèn)題

□ 文/夏斌

究竟什么是城鎮(zhèn)化？

其存在意義是什么？

與社會(huì)各方面因素有著什么樣的關(guān)系？

我們?nèi)绾胃玫貙?shí)施與經(jīng)營(yíng)好新形勢(shì)下的城鎮(zhèn)化發(fā)展等問(wèn)題一一

實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，可以說(shuō)中國(guó)目前幾乎沒(méi)有現(xiàn)存的可完全沿用的制度與政策，而是需在國(guó)民經(jīng)濟(jì)方方面面的領(lǐng)域進(jìn)行改革。因此，當(dāng)前實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略就是進(jìn)一步推進(jìn)改革。

問(wèn)題一 什么是城鎮(zhèn)化

用經(jīng)濟(jì)術(shù)語(yǔ)講，城鎮(zhèn)化是人類生產(chǎn)和生活活動(dòng)在區(qū)域空間上的聚集。具體從衡量提高城鎮(zhèn)化水平的角度看，在中國(guó)當(dāng)前，要提高城鎮(zhèn)化率的真實(shí)水平，除統(tǒng)計(jì)上意味著農(nóng)村人口的減少，城市人口的增加之外，就其實(shí)質(zhì)而言，而且在當(dāng)前也是最難辦的是，當(dāng)農(nóng)民離開(kāi)農(nóng)業(yè)和土地進(jìn)城就業(yè)后，能否同樣享受市民的公共服務(wù)與福利待遇，城市環(huán)境能否保持相對(duì)的宜居。

問(wèn)題二 城鎮(zhèn)化對(duì)總體經(jīng)濟(jì)意味著什么

隨著大量農(nóng)民遷入城鎮(zhèn)，在農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出繼續(xù)保持不變甚至增加的情況下，就總體經(jīng)濟(jì)而言，農(nóng)民能進(jìn)城就業(yè)，意味著一國(guó)經(jīng)濟(jì)總體的薪酬收入在增加，從而可增加消費(fèi)，推動(dòng)工業(yè)產(chǎn)出的維持或者增加(就社會(huì)、政治而言，是縮小了城鄉(xiāng)分配差距，有利于穩(wěn)定社會(huì))。另一方面，隨著大量農(nóng)民進(jìn)城，城市面積在擴(kuò)展，城市要新增包括住房、水、電、氣、排污、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，從而可推動(dòng)一國(guó)投資。因此，就經(jīng)濟(jì)而言，城鎮(zhèn)化率的提高，意味著消費(fèi)與投資的增長(zhǎng)，意味著內(nèi)需的擴(kuò)大，意味著GDP的增長(zhǎng)。

問(wèn)題三 城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

城鎮(zhèn)化水平的提高，是工業(yè)化(包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化)的相伴產(chǎn)物。盡管改革開(kāi)放初中央并未提出城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，但隨著30多年來(lái)工業(yè)化水平的不斷提高，我國(guó)城鎮(zhèn)化率同樣由1978年的17.9%上升到2012年的51%。而且，哪個(gè)地區(qū)工業(yè)化水平高，自然城鎮(zhèn)化率水平(甚至是城鄉(xiāng)一體化水平)也相對(duì)較高。

城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系，盡管兩者定義域不同，但是有交集。由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程客觀上推動(dòng)了投資與消費(fèi)的增長(zhǎng)，但是，要全面完成中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的歷史任務(wù)，就不僅僅局限于城鎮(zhèn)化的內(nèi)容。因?yàn)槌擎?zhèn)化率的提高，其不僅僅涉及與增量和存量城市人口相關(guān)的消費(fèi)與投資增長(zhǎng)問(wèn)題，還涉及經(jīng)濟(jì)總體中以城市經(jīng)濟(jì)為主體的結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高、產(chǎn)權(quán)的改革以及對(duì)外開(kāi)放政策的調(diào)整等等各方面內(nèi)容，可以說(shuō)涉及整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式改變的內(nèi)容。因此，推動(dòng)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，是有助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的改變，但要從根本上改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，恐還需要進(jìn)行一系列除城鎮(zhèn)化所涉內(nèi)容之外的制度改革。

問(wèn)題四 城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是用現(xiàn)代工業(yè)、信息等先進(jìn)技術(shù)改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)(以新增投資為支撐)，形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，解放了部分農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力。因此，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的加快，會(huì)帶來(lái)城鎮(zhèn)化水平的提高。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化的關(guān)系，可以說(shuō)是近似工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的關(guān)系，都是有助于城鎮(zhèn)化率的提高。所不同的只是工業(yè)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化在產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)種類歸屬上的差異。

問(wèn)題五 城鎮(zhèn)化與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)

前幾年中央提出的新農(nóng)村建設(shè)問(wèn)題，具體是立足于城鎮(zhèn)社會(huì)和市民福利待遇的標(biāo)準(zhǔn)，瞄準(zhǔn)縮小城鄉(xiāng)差距的目標(biāo)，對(duì)如何解決“三農(nóng)”問(wèn)題賦予了新的內(nèi)容，提出了更高的要求。但是，從事物的規(guī)定性看，新農(nóng)村建設(shè)問(wèn)題著眼解決的仍是“農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民”的問(wèn)題，而不是城鎮(zhèn)化的問(wèn)題。因此，新農(nóng)村建設(shè)問(wèn)題不是直接意義上的城鎮(zhèn)化問(wèn)題。但是，隨著新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，又會(huì)推動(dòng)城鎮(zhèn)化水平的提高。同時(shí)，從一個(gè)含有工業(yè)和一定比例農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的地區(qū)看，在科學(xué)布局和推動(dòng)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，往往又會(huì)包括城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展含義上的新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的布局和改善“三農(nóng)”問(wèn)題的措施。所以從總體上看，城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)不是一回事，但是仍有交集，是互相促進(jìn)的。

問(wèn)題六 當(dāng)前城鎮(zhèn)化問(wèn)題的提出

從中國(guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)看到了2.5億農(nóng)民工極差的生存環(huán)境、社會(huì)收入分配的嚴(yán)重不公以及帶來(lái)的社會(huì)不穩(wěn)現(xiàn)狀，同時(shí)又看到了美國(guó)危機(jī)后中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期靠出口推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)再也不能維持、中國(guó)經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)再也不可持續(xù)的險(xiǎn)象之后，決策層統(tǒng)籌全局，提出了要穩(wěn)定中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，必須加快推進(jìn)中國(guó)城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略。無(wú)疑，這一決策方向是正確的，是能為未來(lái)的歷史所證明的。正如諾貝爾獎(jiǎng)得主斯蒂格利茨曾說(shuō)的：21世紀(jì)世界上有兩大歷史性事件，一是中國(guó)的城鎮(zhèn)化，二是亞太經(jīng)濟(jì)。

問(wèn)題七 城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的歷史任務(wù)

能否實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，最終可衡量的目標(biāo)可以簡(jiǎn)單歸結(jié)為城鎮(zhèn)化率的提高。概括而言，一是要解決億萬(wàn)農(nóng)民工進(jìn)城后的住房、小孩上學(xué)、農(nóng)民工醫(yī)療、養(yǎng)老的問(wèn)題(即農(nóng)民工市民化)；二是要解決大量農(nóng)民工進(jìn)城后城市擴(kuò)建中面臨的水、電、氣、道路、排污、資源節(jié)約等城市建設(shè)問(wèn)題(即城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè))；三是還要吸取中國(guó)自身過(guò)去和其他國(guó)家城市建設(shè)中的“城市病”教訓(xùn)，需要對(duì)中心城市的聚集與輻射效應(yīng)、大中小城市的空間布局，有個(gè)事先的科學(xué)規(guī)劃(即城市空間布局)。因此在當(dāng)前，中國(guó)要推進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略具有歷史性的、核心的任務(wù)主要是三項(xiàng)：農(nóng)民工市民化、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市空間布局。前一項(xiàng)是要處理好人與人之間的“人的城鎮(zhèn)化”問(wèn)題；后兩項(xiàng)是要解決好人與自然、生態(tài)文明的新型城鎮(zhèn)化或可持續(xù)城鎮(zhèn)化的問(wèn)題。

通過(guò)對(duì)巷道底鼓機(jī)理以及影響因素分析，初步確定底鼓控制措施主要涉及對(duì)圍巖性質(zhì)、圍巖應(yīng)力的改善和支護(hù)方法的改進(jìn)。因此，五陽(yáng)礦76采區(qū)2號(hào)專用回風(fēng)巷底鼓控制應(yīng)主要從以下途徑進(jìn)行考慮：①對(duì)頂板和兩幫進(jìn)行強(qiáng)力支護(hù)，加強(qiáng)其穩(wěn)定性；②改善底板圍巖的物理力學(xué)特性，提高其強(qiáng)度、承載力及其穩(wěn)定性；③加強(qiáng)頂、幫、底之間的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)整體支護(hù)。

問(wèn)題八 中國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)質(zhì)

要進(jìn)一步提高中國(guó)城鎮(zhèn)化率水平，就其最低限度而言，必須要改革戶籍制度、人口管理制度；要改革以提高農(nóng)民工福利待遇為主要內(nèi)容的住房、醫(yī)療、養(yǎng)老及有關(guān)孩子教育的制度；要通過(guò)改革金融體制、改革土地管理制度、改革中央與地方財(cái)力與事權(quán)的現(xiàn)存關(guān)系制度、改革各要素價(jià)格機(jī)制以優(yōu)化資源配置，以及改革政府行政管理體制，以最后確保城市擴(kuò)城中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的來(lái)源和有效的運(yùn)用；要重新修改和新制定一系列相關(guān)優(yōu)化城市空間布局的政策制度，包括關(guān)于增設(shè)新城市的行政管理制度等等。一句話，歸納為實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略所必須進(jìn)行的各種改革任務(wù)，可以說(shuō)中國(guó)目前幾乎沒(méi)有現(xiàn)存的可繼續(xù)完全沿用而無(wú)需改善的制度與政策，而是需在國(guó)民經(jīng)濟(jì)方方面面的領(lǐng)域進(jìn)行改革。因此在中國(guó)當(dāng)前，推進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略就是推進(jìn)進(jìn)一步的改革。城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)質(zhì)，是加快中國(guó)的改革。

問(wèn)題九 中國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路與路徑

從世界各國(guó)城鎮(zhèn)化所共同走過(guò)的道路來(lái)看，中國(guó)不存在特殊的道路和路徑。如果說(shuō)存在“特殊”之處，只是相對(duì)于其他國(guó)家而言，中國(guó)城鎮(zhèn)化現(xiàn)實(shí)的“起點(diǎn)”不同。一是已在城鎮(zhèn)中生活的億萬(wàn)勞動(dòng)力享受的卻是“非市民”的歧視待遇，人與人之間的不平等差距已嚴(yán)重影響到一個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。二是中國(guó)幅員遼闊，東中西部各省區(qū)劃的水、森林等生態(tài)、礦產(chǎn)資源分布的極端不均，對(duì)各地區(qū)工業(yè)化道路的路徑選擇和城鎮(zhèn)群空間布局客觀上造成了一定的制約。三是中國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)仍處于“轉(zhuǎn)軌”狀態(tài)，城鎮(zhèn)化中各種資源的配置正處于一個(gè)內(nèi)生制度、組織架構(gòu)的改革與形成過(guò)程之中。這一切決定了，要探索未來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)化的道路與路徑：

第一，必然是一個(gè)因地制宜的過(guò)程。各地的城鎮(zhèn)化必須“靠山吃山、靠水吃水”，必須結(jié)合當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境與資源特征，走不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，絕不能千篇一律，搞“大而全、小而全”的重復(fù)建設(shè)。

第二，必然是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。既然改革與轉(zhuǎn)軌是個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)必然也是一個(gè)逐步演進(jìn)的過(guò)程，不能拔苗助長(zhǎng)，搞“大躍進(jìn)”，不能把國(guó)民福利待遇的胃口吊的過(guò)高，更不能突擊“造城”。

第三，是一個(gè)可以發(fā)揮“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”的過(guò)程。面對(duì)各地生態(tài)與資源的分布不均，后來(lái)居上的全國(guó)城鎮(zhèn)布局完全可以吸取中外過(guò)去“城市病”的教訓(xùn)，吸收最新的信息與交通等技術(shù)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐乃?、森林、礦產(chǎn)等各種自然資源環(huán)境，對(duì)以城市群為主體形態(tài)的空間布局，做到事先規(guī)劃，分步實(shí)施，防止重蹈前人的錯(cuò)誤道路。

第四，是一個(gè)制度改革的過(guò)程。因?yàn)橐鉀Q城鎮(zhèn)化中“人的城鎮(zhèn)化”和“人與自然的和諧”，必將涉及醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等一系列經(jīng)濟(jì)資源配置制度和其他經(jīng)濟(jì)體制的改革。特別在以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)取向的環(huán)境下，前者的配置又將涉及水電油氣煤、利率匯率等資源要素價(jià)格的改革，而這些體現(xiàn)市場(chǎng)動(dòng)態(tài)價(jià)格的改革結(jié)果，是人們事先難以詳細(xì)預(yù)測(cè)的。因此，城鎮(zhèn)化率水平逐年提高的程度，恐也不是可事先設(shè)定的。

問(wèn)題十 城鎮(zhèn)化規(guī)劃中的原則

研制城鎮(zhèn)化規(guī)劃必須貫徹突出重點(diǎn)的原則：一是規(guī)劃不能面面俱到，應(yīng)將規(guī)劃僅限于重點(diǎn)內(nèi)容的有限范圍。不能把城鎮(zhèn)化視為一個(gè)“筐”，把本應(yīng)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃中應(yīng)規(guī)劃的一般內(nèi)容都囊括在內(nèi)。二是不能像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代規(guī)劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)那樣，去規(guī)劃具體的項(xiàng)目和資金總額。具體說(shuō)，城鎮(zhèn)化規(guī)劃的重點(diǎn)絕對(duì)不是規(guī)劃需要30萬(wàn)億元還是40萬(wàn)億元的問(wèn)題。而應(yīng)去研究規(guī)劃實(shí)現(xiàn)更高水平城鎮(zhèn)化所需要什么樣的市場(chǎng)機(jī)制？去研究形成推動(dòng)城鎮(zhèn)化的市場(chǎng)動(dòng)力機(jī)制需要什么樣的配套改革？一句話，應(yīng)該是除去涉及技術(shù)性指標(biāo)之外，更多的、更主要的內(nèi)容應(yīng)是與經(jīng)濟(jì)體制改革相關(guān)的內(nèi)容。

問(wèn)題十一 城鎮(zhèn)化規(guī)劃應(yīng)包含兩大基本內(nèi)容

具體就前者而言，應(yīng)明確一系列技術(shù)性指標(biāo)。包括但不限于以下內(nèi)容：基于科學(xué)測(cè)算農(nóng)業(yè)用地基礎(chǔ)之上的土地管理原則、城市人均用地指標(biāo)、工業(yè)用地等各種保護(hù)生態(tài)環(huán)境的指標(biāo)、大中小城市及城市群建設(shè)中的各類技術(shù)指標(biāo)等等。

具體就后者而言，今后凡對(duì)與城鎮(zhèn)企業(yè)確立勞務(wù)合同關(guān)系的農(nóng)民工，要取消對(duì)其的一切非市民化的不公平待遇。這些服務(wù)包括但不限于以下內(nèi)容：

(1)根據(jù)各地不同的情況，提出可由地方政府、企業(yè)、農(nóng)民工自身三者共擔(dān)、采取現(xiàn)金補(bǔ)貼、提供廉租房等不同形式，以各種方式解決農(nóng)民工可接受的住房方案。

(2)讓農(nóng)民工逐步接軌、享受城鎮(zhèn)居民的基本養(yǎng)老保障。

(3)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工養(yǎng)老賬戶異地轉(zhuǎn)移自由。由此形成的相關(guān)資金缺口，按遷轉(zhuǎn)范圍，由中央或省級(jí)財(cái)政分別統(tǒng)籌解決。

(4)讓農(nóng)民工逐步接軌、享受城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療保險(xiǎn)待遇。

(5)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工子女在當(dāng)?shù)爻鞘猩闲W(xué)、中學(xué)的自由。對(duì)隨遷子女高考問(wèn)題，原則上也應(yīng)實(shí)現(xiàn)自由選擇?？梢暻闆r，由各地提出三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)逐年取消限制的目標(biāo)，報(bào)國(guó)家教育部門統(tǒng)籌后核準(zhǔn)。

(6)采取各種措施，鼓勵(lì)有條件的省、市、縣及縣以下城鎮(zhèn)，提前加快實(shí)現(xiàn)上述城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)一體化的進(jìn)程。

問(wèn)題十二 城鎮(zhèn)化規(guī)劃的“弦外之音”

如果要實(shí)現(xiàn)以上的民生改革措施，意味著戶籍制度等項(xiàng)改革會(huì)水到渠成。同時(shí)又意味著，各地會(huì)在城鎮(zhèn)化中遇到很大的財(cái)力制約，會(huì)暴露中國(guó)當(dāng)前由于諸項(xiàng)改革的滯后在拖城鎮(zhèn)化的后腿，其中財(cái)稅的改革大為明顯。因此，要制定一個(gè)真正有效的城鎮(zhèn)化規(guī)劃，若不明確相應(yīng)領(lǐng)域的改革規(guī)劃，最終是徒勞的。當(dāng)前，在可以借城鎮(zhèn)化規(guī)劃之機(jī)，圍繞布局城鎮(zhèn)化工作，先局部地、部分地理順與此相關(guān)的中央與地方事權(quán)與財(cái)力的關(guān)系。暴露財(cái)稅體制的矛盾與困境，進(jìn)一步幫助決策層摸清財(cái)稅問(wèn)題的線索，梳理、尋找財(cái)稅體制全面改革的思路，同時(shí)可以倒逼與推動(dòng)整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的改革。

(作者系國(guó)務(wù)院參事)