財(cái)政透明度力促公共治理

石云峰

2013年7月5日清華大學(xué)發(fā)布《2013年中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》，按照全口徑政府財(cái)政透明度指標(biāo)體系對(duì)289個(gè)市級(jí)政府進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。從此次發(fā)布的報(bào)告來(lái)看，我國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度仍然很低。報(bào)告顯示，雖然上海市總分排序第一，得分也僅為45分。

為何出現(xiàn)如此低分狀態(tài)？地級(jí)市政府又將如何提高財(cái)政透明度？在這次發(fā)布會(huì)上，有清華大學(xué)公共管理學(xué)院俞喬教授，中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心信息中心主任高世楫，六安市委常委、常務(wù)副市長(zhǎng)王勝，杭州市財(cái)政局預(yù)算總局局長(zhǎng)王文超，都發(fā)表了各自的看法。

俞喬：公共財(cái)政透明的基本目標(biāo)是向社會(huì)公開政府的結(jié)構(gòu)與職能、財(cái)政收入與支出情況、財(cái)政政策意圖、公共部門賬戶和財(cái)政預(yù)測(cè)情況。顯然提高我國(guó)政府財(cái)政透明度，對(duì)于強(qiáng)化政府公共受托責(zé)任，降低政府代理成本，以及減少腐敗，建立高效的治理政府，都具有重要意義。為此，我們發(fā)布了中國(guó)城市財(cái)政透明度研究報(bào)告，希望以此來(lái)推動(dòng)政府與社會(huì)共同為改善我國(guó)的公共治理而努力。

我們?cè)贗MF國(guó)際通用準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況構(gòu)建了全口徑的財(cái)政透明指標(biāo)體系。另外由于中國(guó)政府財(cái)政公開還沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，從中央到地方往往是基于自身的判斷和認(rèn)識(shí)，有選擇性地公開部分財(cái)政活動(dòng)的相關(guān)信息，這使得各政府部門、各地區(qū)政府的財(cái)政公開做法存在極大的差異，限制了財(cái)政透明度的一致性、完整性與準(zhǔn)確性，因?yàn)槲覀兲岢隽素?cái)政透明度良好做法指南。這既可以為政府的財(cái)政信息工作提供統(tǒng)一的方法指導(dǎo)，促進(jìn)公共治理改善又能夠作為公眾對(duì)政府財(cái)政透明度的判斷標(biāo)準(zhǔn)，便于實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督。

高培勇：公共治理的改革的目標(biāo)是建立一個(gè)公開透明、民主問(wèn)責(zé)的政府。實(shí)現(xiàn)這樣一個(gè)目標(biāo)，推進(jìn)公共治理改革，我們起碼可以有兩個(gè)方面的抉擇。首先是從何入手？要推進(jìn)公共治理改革，可能面臨的線索主要有兩個(gè)，其一是政府職能的調(diào)整，其二是資金即財(cái)政這一塊兒。二者比較起來(lái)前者難度比較大、屬于硬碰硬，而從資金方面的改革入手的話可能是間接相對(duì)迂回的。實(shí)踐中我們體會(huì)由資金入手、由財(cái)政透明度入手以此作為線索來(lái)推動(dòng)公共體制改革是一個(gè)比較好的思路。表面上看到的是財(cái)政透明度，其實(shí)透過(guò)財(cái)政透明度指標(biāo)，我們看到的是政府職能的履行狀況。由后者入手同時(shí)會(huì)帶動(dòng)前者的逐漸轉(zhuǎn)變。

其次，財(cái)政職能、體制具有一個(gè)非常不同的特殊性，它具有最高程度的綜合性，比如中央政府設(shè)置幾大部委，那么哪一個(gè)職能、部門可以由此入手，可以覆蓋牽動(dòng)所有的職能、部門？唯有財(cái)政。政府職能的執(zhí)行需要花錢，只有財(cái)政資金到位了才能運(yùn)轉(zhuǎn)。顯然從這個(gè)角度考慮，由財(cái)政入手來(lái)牽動(dòng)整個(gè)公共治理的改革同樣證明也是一個(gè)不錯(cuò)的思路。

下面我們談全口徑財(cái)政透明度指標(biāo)體系，主要有兩個(gè)功能：其一，好比一個(gè)施工圖讓各級(jí)政府工作者確有依據(jù)；其二，又可以通過(guò)這些指標(biāo)去做評(píng)估考評(píng)。

另外全口徑也很關(guān)鍵，全口徑概念是基于中國(guó)政府收支運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)格局。需要注意的是政府收支不等于財(cái)政收支。我國(guó)的政府收支由四個(gè)部分構(gòu)成，一般性預(yù)算收支、基金預(yù)算收支、社會(huì)保險(xiǎn)收支和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支。如果大家有機(jī)會(huì)去旁聽(tīng)一下各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)這四本預(yù)算的審議狀況，就會(huì)發(fā)現(xiàn)差別很大。

具體來(lái)說(shuō)，第一本賬（即一般性預(yù)算收支）的審議程度最高，需要人民代表大會(huì)審議通過(guò)了，才可以執(zhí)行，是具有法律性質(zhì)的預(yù)算。而且，大體可以做到在政府層面統(tǒng)籌。盡管還有許多不公開透明的，但是目前在所有預(yù)算中，這本預(yù)算的規(guī)范性程度最高。

第二本賬為基金收支預(yù)算，分為兩部分：一個(gè)是政府部門設(shè)立的各種各樣的基金，是各部門自己控制收支。另外一個(gè)是土地出讓金。基金收支預(yù)算的特點(diǎn)是各級(jí)人民代表大會(huì)只能審議，不能批準(zhǔn)，屬于備案式的審議，不用批準(zhǔn)就可以直接執(zhí)行，且不能統(tǒng)籌。

第三本賬是社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，從收支上是?？顚Ｓ茫@本預(yù)算形成編制的主要部門是人力資源和社會(huì)保障部，報(bào)給各級(jí)人大也是備案式的，不能統(tǒng)籌，而且還需要財(cái)政部門相應(yīng)的兜底。

第四本賬是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，這本預(yù)算起碼有兩大致命弱點(diǎn)：第一、只覆蓋了部分國(guó)有企業(yè)（有不少國(guó)家部委和地方政府下屬的國(guó)有企業(yè)游離在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算之外，只上繳稅收，不上繳紅利）。第二、國(guó)有企業(yè)上繳的利潤(rùn)標(biāo)準(zhǔn)是全世界范圍內(nèi)最低的。因此這是一個(gè)非常不完全的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。

當(dāng)前，只把其中的一般預(yù)算交給立法機(jī)關(guān)審批，其他三本預(yù)算都看不明白，碰不了，批不了，絕對(duì)不行。清華的課題組建立全口徑的預(yù)算體系，對(duì)于促進(jìn)所有的政府收支預(yù)算都納入立法機(jī)關(guān)全口徑的政府審批當(dāng)中是有積極意義的。要做到全口徑的反映財(cái)政的透明度，也應(yīng)當(dāng)有行政部門對(duì)政府收支的全口徑管理和立法層面的全口徑控制。

對(duì)于政府財(cái)政透明度的評(píng)估是一個(gè)頗為復(fù)雜的事情，這要求做這項(xiàng)工作要小心謹(jǐn)慎，對(duì)整個(gè)社會(huì)的運(yùn)行要有很深入的了解。理論研究和實(shí)踐層面之間距離的拉近是非常重要的。中國(guó)是一個(gè)發(fā)展速度太快，會(huì)看到很多財(cái)政管理方面的工作跟不上，包括政府官員、專門做學(xué)問(wèn)的人也跟不上社會(huì)發(fā)展的高速進(jìn)程。所以很多時(shí)候制度體系的建設(shè)是滯后于實(shí)際發(fā)展需要的。

高世楫：通過(guò)對(duì)地方政府財(cái)政透明度的評(píng)比工作來(lái)促進(jìn)財(cái)政制度建設(shè)的改進(jìn)是一個(gè)很好的努力。我們?cè)诜治鑫鞣絿?guó)家制度演進(jìn)過(guò)程當(dāng)中，發(fā)現(xiàn)通過(guò)對(duì)透明度的追求是促進(jìn)制度文明建設(shè)的一個(gè)非常有力的手段。這里面有一個(gè)邏輯就是把政府做的事情公開出來(lái)，即使不作任何評(píng)論，也會(huì)對(duì)政府形成一種監(jiān)督壓力。我們了解到清華的課題組采取的是互聯(lián)網(wǎng)全樣本大數(shù)據(jù)的方法，這對(duì)科學(xué)評(píng)價(jià)是至關(guān)重要的?，F(xiàn)在信息通訊技術(shù)的大量應(yīng)用，為政府管理公共事務(wù)提供了一個(gè)非常好的工具。那么我們有了很好的工具、更加完善的法律法規(guī)、通過(guò)研究機(jī)構(gòu)、媒體對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督和對(duì)結(jié)果的分析，將形成一個(gè)政府改進(jìn)公共治理、財(cái)政建設(shè)的促進(jìn)合力。

王勝：六安市在2013年中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度排行榜中位居第26名，我們做得雖然相對(duì)比較好，但還存在很大改善的空間，需要進(jìn)一步努力。首先，政府財(cái)政透明的確是政府治理的一個(gè)重要問(wèn)題，也是建立財(cái)政民主的重要組成。其次，我們認(rèn)為要把透明的內(nèi)容繼續(xù)延伸的問(wèn)題。行政事業(yè)單位資產(chǎn)資源的公開透明也是我們重點(diǎn)關(guān)注的，最近我們?cè)谧鲆患虑閷?duì)全市的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行清查、整理，規(guī)范管理，然后是將來(lái)國(guó)有資產(chǎn)、包括國(guó)有企業(yè)的公開透明。再者，在政府自身公開透明工作開展的同時(shí)，加強(qiáng)社會(huì)的監(jiān)督作用，進(jìn)一步加大自覺(jué)性。

王文超：我長(zhǎng)期從事基層的財(cái)政工作，特別是預(yù)算工作。財(cái)政信息公開是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。無(wú)疑，研究機(jī)構(gòu)和媒體等等是推動(dòng)我國(guó)建設(shè)民主社會(huì)、透明政府的重要力量。政府透明和信息的公開，特別是財(cái)政預(yù)算信息的公開是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。一個(gè)是源于大家的思想認(rèn)識(shí)需要逐步的提高，大家不是天生就在一個(gè)高度；另外財(cái)政信息公開具有非常特殊性，這還要看社會(huì)的發(fā)展、人們需求到了哪一步，它是一個(gè)互動(dòng)的過(guò)程，財(cái)政不可能走在最前頭。

財(cái)政信息哪些可以公開，公開到何種程度，細(xì)化到哪些水平都是不確定的。財(cái)政信息公開還需要看左鄰右舍，比如杭州公開要看南京、寧波，他們走一步，我們不能落后，他們不走，我們也不能走得太前面。而且浙江省內(nèi)杭州市要公開哪些信息還要受省級(jí)的指導(dǎo)和約束，省級(jí)沒(méi)有公開，市級(jí)公開，顯然是不現(xiàn)實(shí)的?？傮w來(lái)說(shuō)，地方政府是五花八門、自下而上的公開，但是還有自上而下的控制、指導(dǎo)，一步一步向前進(jìn)。

另外債務(wù)要做到公開從目前看還有點(diǎn)早，比如如果有媒體給我們寫信要求把杭州市的債務(wù)數(shù)據(jù)拿出來(lái)，我們肯定無(wú)法提供。首先，地方債務(wù)問(wèn)題從法律層面上關(guān)于地方政府舉債目前還沒(méi)有一個(gè)非常適當(dāng)?shù)囊?guī)范，而按照《預(yù)算法》地方政府是不允許舉債的。其次，在統(tǒng)計(jì)口徑上也非常復(fù)雜，沒(méi)有完整的統(tǒng)一口徑，比如財(cái)政部、審計(jì)局、專員辦對(duì)這一問(wèn)題的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)最后結(jié)果都很難統(tǒng)一。