政府性債務(wù)大探底

史可

7月18日美國(guó)底特律申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)，這一事件除了將昔日的“汽車之城”聚焦在鎂光燈下之外，更是將地方政府性債務(wù)問題推到了輿論的風(fēng)口浪尖。

現(xiàn)如今，在大洋彼岸的中國(guó)，一場(chǎng)針對(duì)全國(guó)政府性債務(wù)的“審計(jì)風(fēng)暴”正在上演。7月28日，國(guó)家審計(jì)署官方網(wǎng)站公布了一則短消息：“近日，根據(jù)國(guó)務(wù)院要求，審計(jì)署將組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)?！?/p>

8月1日開始，這場(chǎng)被譽(yù)為史上最嚴(yán)、規(guī)模最大的政府性債務(wù)審計(jì)工作在中國(guó)全面展開。

強(qiáng)烈信號(hào)

歷史上，審計(jì)署曾于2011年和今年6月公布過兩次地方政府性債務(wù)情況的審計(jì)結(jié)果。在債務(wù)規(guī)模的統(tǒng)計(jì)上，第二次的數(shù)據(jù)比第一次增長(zhǎng)了12.94%。

與前兩輪相比，8月1日啟動(dòng)的全面審計(jì)將政府性債務(wù)審計(jì)范圍規(guī)定在除省、市、縣三級(jí)之外，還增加了中央和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。有分析人士認(rèn)為，這個(gè)看似突如其來的政令向外界釋放出新一屆政府非常重視國(guó)家整體金融風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)烈信號(hào)，以及對(duì)經(jīng)濟(jì)政策全盤摸底的決心。厘清政府性債務(wù)有助于中央政府把握宏觀經(jīng)濟(jì)控制力度。此外，中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型必然伴隨經(jīng)濟(jì)增速下滑，中國(guó)政府到底能承受多大的經(jīng)濟(jì)放緩帶來的壓力？答案或許能從本輪的債務(wù)審計(jì)中得到。

國(guó)家行政學(xué)院教授馮俏彬認(rèn)為中央此次摸底政府性債務(wù)問題旨在推動(dòng)新一輪財(cái)稅體制改革。“下一步應(yīng)該也需要涉及分稅制改革，特別是在‘營(yíng)改增之后，改革的迫切性已經(jīng)在加強(qiáng)。推動(dòng)這項(xiàng)改革需要掌握充分的信息，而搞清政府性債務(wù)問題就是一個(gè)前提?！?/p>

審計(jì)行動(dòng)

據(jù)了解，本輪全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)和2011年一樣都屬于國(guó)務(wù)院委托的專項(xiàng)審計(jì)，其性質(zhì)不同于每年進(jìn)行的例行審計(jì)。為保證審計(jì)質(zhì)量，審計(jì)署18個(gè)特派辦將審計(jì)18個(gè)重點(diǎn)省本級(jí)及省會(huì)城市，其他省本級(jí)及省會(huì)城市實(shí)行交叉審計(jì)，省級(jí)審計(jì)由本省審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一組成審計(jì)組，采取上審下、交叉審的方式，對(duì)除省會(huì)城市本級(jí)以外的市、縣、鄉(xiāng)進(jìn)行審計(jì)。

其實(shí)，在審計(jì)署對(duì)外公告此輪審計(jì)之前，7月26日晚間便傳出了“國(guó)務(wù)院發(fā)特急明電，審計(jì)署將暫停所有項(xiàng)目開始培訓(xùn)，下周進(jìn)駐各省市?！钡南?。暗示出此次審計(jì)任務(wù)的緊迫性。

吉林省財(cái)政廳債務(wù)金融處副處長(zhǎng)岳喜才在接受記者的采訪時(shí)也證實(shí)稱，全面開展政府性債務(wù)審計(jì)的政令文件早就已經(jīng)下發(fā)到了省財(cái)政廳辦公室，收到文件之后省財(cái)政廳便開始了前期的準(zhǔn)備工作部署。7月31日早在審計(jì)署開展債務(wù)審計(jì)的信息披露之前，15名審計(jì)人員已經(jīng)進(jìn)點(diǎn)吉林省財(cái)政廳展開工作。8月1日省財(cái)政廳召開了動(dòng)員啟動(dòng)大會(huì)，宣布審計(jì)工作全面展開。“根據(jù)審計(jì)工作的部署，吉林省審計(jì)署負(fù)責(zé)省級(jí)、長(zhǎng)春市的債務(wù)審計(jì)，審計(jì)廳則負(fù)責(zé)其他的縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的政府債務(wù)審計(jì)。省財(cái)政廳除了負(fù)責(zé)提供工作場(chǎng)所等硬件支持之外，還需配合審計(jì)人員提供相應(yīng)材料等等?！?/p>

據(jù)悉，全國(guó)范圍內(nèi)參與此項(xiàng)審計(jì)的人員總數(shù)在10萬人以上。對(duì)于那些在一線工作的審計(jì)人員來講，此次審計(jì)更像是一場(chǎng)與時(shí)間的賽跑。按照國(guó)家審計(jì)署的工作安排，以8月1日進(jìn)點(diǎn)審計(jì)來算，8月20日之前需要將本部門的債務(wù)情況上報(bào)與審計(jì)署，10月中旬之前須向國(guó)務(wù)院提交審計(jì)報(bào)告。這也就意味著留給一線審計(jì)人員摸清債務(wù)底細(xì)的時(shí)間最多只有40天。

據(jù)了解此次審計(jì)工作除了開展人工檢查和校驗(yàn)外，審計(jì)系統(tǒng)上線了金審系統(tǒng)，重點(diǎn)對(duì)數(shù)據(jù)填報(bào)的規(guī)范性、真實(shí)性、完整性進(jìn)行程序化和自動(dòng)化檢驗(yàn)。在40天時(shí)間內(nèi)，按照“見人、見賬、見物，逐筆、逐項(xiàng)”的原則，審計(jì)系統(tǒng)將重點(diǎn)核查以下幾個(gè)方面的債務(wù)問題：第一分析以土地出讓金收入為償債資金來源的債務(wù)規(guī)模及償債風(fēng)險(xiǎn)變化情況；第二分析鐵路、公路等交通運(yùn)輸行業(yè)和地鐵等市政建設(shè)項(xiàng)目的政府性債務(wù)規(guī)模以及償債風(fēng)險(xiǎn)變化情況；第三分析地方政府融資平臺(tái)公司的資產(chǎn)質(zhì)量、財(cái)務(wù)狀況、盈利能力、償債風(fēng)向變化情況等。

隱憂猶存

中國(guó)的政府性債務(wù)究竟有多少？事實(shí)上，除了中央政府每次發(fā)債都記錄在案，債務(wù)賬本比較清楚之外，地方政府性債務(wù)的規(guī)模至今還是一筆“糊涂賬”，因?yàn)橐恢币詠砦覈?guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模并無常規(guī)的檢測(cè)數(shù)據(jù)，關(guān)于地方債務(wù)規(guī)模的數(shù)據(jù)只能依賴審計(jì)部門發(fā)布的數(shù)據(jù)。并且國(guó)內(nèi)和國(guó)際上關(guān)于這一數(shù)據(jù)的口徑尚不一致。

巴克萊集團(tuán)在今年年初發(fā)布的一則報(bào)告稱，中國(guó)政府的總負(fù)債占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的62%-97%，最高為50.44萬億，即使最少也將達(dá)到32.24萬億，“蘊(yùn)含著巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”。

對(duì)此在今年“兩會(huì)”期間，國(guó)家審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)董大勝予以澄清稱，根據(jù)國(guó)債、外債等數(shù)據(jù)測(cè)算，中國(guó)各級(jí)政府的負(fù)債在15萬億到18萬億左右，“并不像國(guó)際投行所說的那么多，但這并不意味著我們不重視政府的負(fù)債。我們?cè)诘胤秸?fù)債方面需要進(jìn)一步加強(qiáng)工作?！?/p>

目前外界對(duì)于政府性債務(wù)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)憂主要集中在地方債上面。據(jù)國(guó)際貨幣基金（IMF）發(fā)布的報(bào)告顯示，中央政府的債務(wù)較低，去年中央政府債務(wù)占GDP的比例約為14.4%。

河北省平泉縣財(cái)政局辦公室主任盧丙文認(rèn)為，地方債務(wù)多的原因和上級(jí)單位要求建設(shè)基礎(chǔ)配套設(shè)施是分不開的?！吧霞?jí)單位提供的資金其實(shí)非常少，但是各個(gè)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)又比較多，所以地方只能依靠借債去搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。另外，中央和地方的投資不對(duì)等也是造成大量地方債存在的原因。例如在保障房建設(shè)領(lǐng)域，中央和地方的投資配比是相當(dāng)懸殊的，比如中央投入1000萬，那么要求地方的投資配比就要達(dá)到6000-7000萬。地方除了保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生之外，還得將一部分資金用于專項(xiàng)配套，所以只能借錢搞建設(shè)并因此形成了一個(gè)惡性循環(huán)。”

此外，一些地方領(lǐng)導(dǎo)急于出政績(jī)亦是造成地方債大量存在的重要原因。而目前，地方依靠土地財(cái)政來還債的做法也屢遭詬病。根據(jù)國(guó)土資源部的數(shù)據(jù)顯示，2013年上半年，全國(guó)土地出讓合同價(jià)款已經(jīng)高達(dá)1.7萬億元，增幅達(dá)77.3%，再創(chuàng)歷史新高，其中房地產(chǎn)用地出讓價(jià)款同比增幅高達(dá)90%。除去賣地收入，其實(shí)今年上半年地方政府的財(cái)政收入情況并不樂觀。另根據(jù)審計(jì)署發(fā)布的《36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，2012年底，4個(gè)省本級(jí)、17個(gè)省會(huì)城市本級(jí)地區(qū)有55%的債務(wù)承諾以土地收入償還。

有專家認(rèn)為，中國(guó)的地方政府性債務(wù)問題已經(jīng)具有和房地產(chǎn)泡沫同樣的引人擔(dān)憂的風(fēng)險(xiǎn)。早在4月份召開的“博鰲亞洲論壇2013年年會(huì)”上有關(guān)各方就曾針對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題展開討論，會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)，春華資本董事長(zhǎng)胡祖六更是“挑釁性”的表示：“下一個(gè)債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)點(diǎn)可能就在中國(guó)！”

但是更多的專家、學(xué)者對(duì)于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)抱持樂觀態(tài)度，他們普遍認(rèn)為，雖然地方債務(wù)存在一定程度的風(fēng)險(xiǎn)，但是系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)不會(huì)大面積存在。國(guó)家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)部首席經(jīng)濟(jì)師祝寶良認(rèn)為談?wù)摰胤絺鶆?wù)危機(jī)為時(shí)尚早，中國(guó)地方債務(wù)基本上為投資性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，與國(guó)外社會(huì)保障性質(zhì)不同，解決好地方債證券化與地方政府融資是關(guān)鍵。

岳喜才也認(rèn)為中國(guó)不可能發(fā)生底特律式的債務(wù)危機(jī)，但是不排除個(gè)別地方政府償債困難?！耙霃母瓷现卫磉@些債務(wù)問題，需要中央出臺(tái)大的政策，例如促使財(cái)權(quán)和事權(quán)的分配更加合理，債務(wù)的審批更規(guī)范、舉債的品質(zhì)納入地方的政績(jī)考核等等。僅僅出臺(tái)政府債務(wù)審計(jì)數(shù)據(jù)解決不了什么問題，最根本的應(yīng)該是建立起對(duì)于地方政府的債務(wù)考核體制?！?/p>