尋找改革著力點(diǎn)

喬欣

盤(pán)活財(cái)政存量資金，不僅是提高財(cái)政資金使用和管理效率，打破既有利益存量，重構(gòu)資金分配的問(wèn)題，還涉及到未來(lái)深化財(cái)稅體制改革的指向。下一步，深化改革的著力點(diǎn)在哪里？針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，日前記者分別專(zhuān)訪了中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院院長(zhǎng)馬海濤，廣東省財(cái)科所所長(zhǎng)黎旭東，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室主任楊志勇以及某市財(cái)政局相關(guān)工作人員。

《新理財(cái)》：前段時(shí)間，多位省份一把手密集進(jìn)京向財(cái)政部官員“哭窮”，其中不乏東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份。另外，我們也看到，在國(guó)務(wù)院提出盤(pán)活財(cái)政存量資金的要求后，亦有政府哭訴“不僅沒(méi)有存量還擔(dān)負(fù)著巨額地方政府性債務(wù)”。兩個(gè)哭訴背后有沒(méi)有深層次關(guān)聯(lián)？

某市財(cái)政局工作人員：地方政府的“哭窮”和盤(pán)活存量資金，據(jù)我個(gè)人了解，應(yīng)是兩個(gè)概念。地方“哭窮”，是想向財(cái)政部爭(zhēng)取政策和資金支持，主要是財(cái)政體制“事權(quán)和財(cái)權(quán)”上的考慮，或因?yàn)橹醒肷蟿澨?，地方?cái)力被削弱；或因?yàn)榈胤匠袚?dān)太多事權(quán)，支出太多，想得到財(cái)政部的補(bǔ)助或政策傾斜；其主要目的，是要做大地方體量，壯大地方可用財(cái)力。而盤(pán)活存量資金，主要是就各地本身而言，加大財(cái)政對(duì)資金的統(tǒng)籌使用力度。

黎旭東：財(cái)政資金分三類(lèi)：一類(lèi)是公務(wù)員的工資，第二類(lèi)是包括“三公經(jīng)費(fèi)”在內(nèi)的公用經(jīng)費(fèi)，另外一個(gè)大塊約占60%以上資金量的是專(zhuān)項(xiàng)資金?，F(xiàn)在的情況是，中央部委拿到錢(qián)后要對(duì)地方進(jìn)行再分配，地方就要“跑部錢(qián)進(jìn)”，由此形成了部門(mén)對(duì)地方政府的集權(quán)控制，這就是為什么地方政府“哭窮”。

現(xiàn)在提出盤(pán)活財(cái)政存量，這個(gè)愿望是好的，但是現(xiàn)實(shí)做不到。因?yàn)樵谥袊?guó)，政府部門(mén)僭越政治決策權(quán)，形成中央決策內(nèi)容被部門(mén)化。我們的財(cái)政分配是被部門(mén)單位按部門(mén)權(quán)力來(lái)進(jìn)行的分配。所以就是為什么每年財(cái)政收入增長(zhǎng)那么快，還不能保證支出需要的原因。我們的財(cái)政收入是增加的，但是我們的國(guó)庫(kù)是越增加越空虛，永遠(yuǎn)也不夠分。

楊志勇：地方政府“哭窮”，也是因?yàn)榻衲杲?jīng)濟(jì)形勢(shì)不太一樣，收入增速下滑，支出壓力并沒(méi)有減少。盤(pán)活只能解決部分問(wèn)題，但是也不能從根本上解決問(wèn)題。

《新理財(cái)》：如何從根本上解決問(wèn)題？

楊志勇：根本原因還在于預(yù)算執(zhí)行不到位，預(yù)算雖然編了，但是有一些問(wèn)題，比如財(cái)務(wù)制度不合理，要嚴(yán)格執(zhí)行就執(zhí)行不下去。

馬海濤：要解決盤(pán)活財(cái)政存量資金的問(wèn)題，在預(yù)算管理方面，首先要發(fā)揮零基預(yù)算的作用。今后在預(yù)算批復(fù)中，不僅要考慮下一年比上一年預(yù)算的增量，更要發(fā)揮零基預(yù)算的作用。盡可能細(xì)化預(yù)算批復(fù)，避免單位和部門(mén)預(yù)算制定過(guò)程走過(guò)場(chǎng)。預(yù)算制定中，不僅批復(fù)預(yù)算額度，還要求設(shè)置預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度指標(biāo)。其次，督促執(zhí)行已經(jīng)批復(fù)的預(yù)算。對(duì)不能按照時(shí)間執(zhí)行的預(yù)算，同時(shí)又沒(méi)有合理原因的，要減少下一年度對(duì)該預(yù)算單位資金批復(fù)的額度。第三，制定預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度考核指標(biāo)體系。通過(guò)該考核指標(biāo)體系反映預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的快慢，將該考核指標(biāo)體系與部門(mén)負(fù)責(zé)人工作績(jī)效掛鉤。第四，發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督部門(mén)的作用。將財(cái)政專(zhuān)員辦的工作嵌入到預(yù)算的編制和執(zhí)行過(guò)程中。專(zhuān)員辦的工作不能游離于財(cái)政部主要業(yè)務(wù)之外，將工作關(guān)口前移，逐步由事后檢查向事前、事中控制轉(zhuǎn)變。對(duì)中央基層預(yù)算單位支出、中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付、中央在地方的重大支出項(xiàng)目，年初編制預(yù)算時(shí)要明確需要專(zhuān)員辦參與控制的重點(diǎn)項(xiàng)目，執(zhí)行中由專(zhuān)員辦主動(dòng)控制關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)發(fā)揮監(jiān)督作用。第五是繼續(xù)清理財(cái)政專(zhuān)戶，逐步將財(cái)政資金全面納入國(guó)庫(kù)統(tǒng)一管理，在保證支付的前提下合理安排國(guó)債發(fā)行的節(jié)奏和規(guī)模。

同時(shí)要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，將有限的財(cái)政資金投入到最符合“民生”需要的地方中去。

黎旭東：實(shí)現(xiàn)財(cái)政分配方式的變革，就能解決這些問(wèn)題。我們一直講要打破基數(shù)法，運(yùn)用零基法。但是能打破嗎，基數(shù)法的背后是延續(xù)2000多年的那一套行政管理體制，僭越政治決策權(quán)，都是既得利益。但是這個(gè)局能破，就是我們經(jīng)過(guò)10年潛心研究和實(shí)踐的廣東模式的績(jī)效預(yù)算和財(cái)政績(jī)效管理。

《新理財(cái)》：下一步深化財(cái)稅體制改革的突破口在哪里？

楊志勇：盤(pán)活資金存量最初是從審計(jì)那邊談起來(lái)的，這里面就是如何提高財(cái)政資金使用效率的問(wèn)題，整個(gè)財(cái)稅體制未來(lái)的改革方向應(yīng)該也是這個(gè)問(wèn)題，因?yàn)檎麄€(gè)財(cái)稅體制改革要解決兩個(gè)關(guān)系：一個(gè)是政府和市場(chǎng)間的關(guān)系，一個(gè)是政府間的財(cái)政關(guān)系。無(wú)論哪個(gè)方面都牽涉到資金效率，這里面就涉及到很多，比如預(yù)算編制的問(wèn)題，預(yù)算編制編的不夠準(zhǔn)確不夠科學(xué)，預(yù)算執(zhí)行不夠嚴(yán)格的時(shí)候錢(qián)照樣能夠花得出去，但是如果預(yù)算執(zhí)行要求嚴(yán)格一些，那么預(yù)算編制不夠合理的情況下，這個(gè)錢(qián)就花不出去了。還有一些是因?yàn)樨?cái)務(wù)制度。以前的習(xí)慣是只要這個(gè)錢(qián)安排給你，那這個(gè)錢(qián)就是你的，這次盤(pán)活存量的大概意思是你這個(gè)錢(qián)沒(méi)花出去又沒(méi)有合理理由，那這個(gè)錢(qián)就要重新規(guī)劃。這么一來(lái)就是打破既得利益格局。

黎旭東：現(xiàn)在對(duì)績(jī)效的認(rèn)識(shí)很膚淺，錯(cuò)誤的地方很多，往往把它當(dāng)做一個(gè)績(jī)效測(cè)度；把績(jī)效的手段性當(dāng)成目的；認(rèn)為績(jī)效是評(píng)價(jià)者評(píng)價(jià)出來(lái)的等等。我們認(rèn)為，推行財(cái)政績(jī)效就是要解決問(wèn)題，建立新型的財(cái)政分配方式，打破按權(quán)力大小切割固化財(cái)力的問(wèn)題，轉(zhuǎn)變?yōu)榘纯?jī)效進(jìn)行分配。具體做法是按照“民生優(yōu)先、大事優(yōu)先、績(jī)效優(yōu)先”的原則，給財(cái)政資金分配排個(gè)輕重緩急出來(lái)，然后按照“有多少錢(qián)辦多少事”的原則實(shí)現(xiàn)平衡的預(yù)算，并且維護(hù)預(yù)算的法律剛性。要做到這一點(diǎn)，就必須同時(shí)推進(jìn)財(cái)政績(jī)效管理，將對(duì)財(cái)政資金的安全性管理推進(jìn)到對(duì)部門(mén)單位使用財(cái)政資金的責(zé)任、行為、利益與效果的行為管理上來(lái)。對(duì)下級(jí)政府和社會(huì)進(jìn)行分配的專(zhuān)項(xiàng)資金應(yīng)該采取廣東已經(jīng)推行的競(jìng)爭(zhēng)性分配方式，主動(dòng)形成強(qiáng)有力的新型財(cái)政管理模式，只有這樣才能打破財(cái)政被分配的局面，徹底改變財(cái)政部門(mén)是政府的會(huì)計(jì)員和出納員的地位，轉(zhuǎn)變成為政府的CFO。

要實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變，首先必須改變思想觀念，即財(cái)政資金的績(jī)效來(lái)自于部門(mén)單位的“辦好事”；財(cái)政部門(mén)不能總是求證部門(mén)的錢(qián)不該給，而應(yīng)該反過(guò)來(lái)讓部門(mén)單位求證他們的錢(qián)應(yīng)該要，這也就符合了財(cái)政資金是稀缺性資源的經(jīng)濟(jì)學(xué)道理。要落實(shí)這些理念，就必須實(shí)現(xiàn)科學(xué)分配，部門(mén)單位在申報(bào)預(yù)算的時(shí)候，必須要求細(xì)化到四個(gè)方面：第一依據(jù)是什么，第二個(gè)是如何“辦好事”，這是財(cái)政績(jī)效管理和分配的核心，所有的奧妙都在這個(gè)問(wèn)題上，辦好事的內(nèi)容是：求證規(guī)模大??；實(shí)施方案，技術(shù)路線；時(shí)間進(jìn)度安排；制度保障。第三是績(jī)效目標(biāo)。第四個(gè)方面，就是把詳實(shí)的預(yù)算列出來(lái)，詳細(xì)到品名數(shù)量單價(jià)。只要部門(mén)單位把這些信息披露了，財(cái)政的科學(xué)理財(cái)、民主理財(cái)、依法理財(cái)?shù)母母锬繕?biāo)就很容易實(shí)現(xiàn)。

馬海濤：改革的基本取向分為三步走：近期著力于“財(cái)政支出改革”；中期著力于“財(cái)政體制改革”；長(zhǎng)期著力于“預(yù)算管理改革”。

近期階段主要做到劃清政府與市場(chǎng)的邊界。同時(shí)，區(qū)分財(cái)政公共性的層次，研究不同層次的財(cái)政提供機(jī)制。如義務(wù)教育、職業(yè)教育、高等教育不同層次財(cái)政提供機(jī)制應(yīng)有所不同，越是公共性強(qiáng)的，財(cái)政參與的份額應(yīng)越大。還要減少區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策，構(gòu)建公平統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境。扎緊稅收優(yōu)惠的政策口子，國(guó)務(wù)院不再審批針對(duì)各省的稅收優(yōu)惠政策。目前已實(shí)施的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策約30項(xiàng)，包括支持西部大開(kāi)發(fā)的減稅政策，對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)過(guò)渡性的稅收優(yōu)惠政策等，甚至還有一些地方政府出臺(tái)的變相減免稅收的政策。這類(lèi)支出只考慮短期需求，缺乏激勵(lì)相容的運(yùn)行機(jī)制。

中期階段中調(diào)整改革政府間事權(quán)與支出責(zé)任是根本前提。對(duì)屬于中央與地方職能重疊的事項(xiàng)，如社會(huì)保障、部分公共衛(wèi)生職能、部分教育職能等，應(yīng)重新調(diào)整，擴(kuò)大中央支出責(zé)任范圍；對(duì)于部分跨區(qū)域重大建設(shè)和維護(hù)職能、部分關(guān)系社會(huì)和諧穩(wěn)定、公平、正義，又涉及全國(guó)市場(chǎng)統(tǒng)一管理的職能，部分司法支出責(zé)任等，也應(yīng)擴(kuò)大中央的支出責(zé)任范圍；此外，中央承擔(dān)國(guó)防邊境安全、界河管理等關(guān)系國(guó)際安全的支出責(zé)任。在做出這樣的調(diào)整后，有利于改變目前中央與地方收入“五五”、支出“二八”的格局。

長(zhǎng)期階段主要任務(wù)包括修改《預(yù)算法》，完善預(yù)算公開(kāi)制度?！额A(yù)算法》內(nèi)容較粗，有漏洞，如規(guī)定“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！庇捎凇额A(yù)算法》限制的是地方政府而沒(méi)限制投融資公司，因此由地方政府后臺(tái)支撐平臺(tái)公司發(fā)債并不違背《預(yù)算法》，這實(shí)際上也繞開(kāi)了《預(yù)算法》。修改《預(yù)算法》，要考慮在嚴(yán)格監(jiān)管基礎(chǔ)上賦予地方政府一定的發(fā)債權(quán)。

其次，推動(dòng)政府會(huì)計(jì)制度改革。目前的預(yù)算會(huì)計(jì)還僅僅是核算跟蹤記錄預(yù)算資金的收支過(guò)程，在全面反映政府和單位的財(cái)務(wù)狀況、成本核算、公共受托責(zé)任等方面還存在障礙。未來(lái)要嘗試構(gòu)建政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、成本會(huì)計(jì)、預(yù)算會(huì)計(jì)三位一體的政府會(huì)計(jì)體系。

此外，還要建立中期預(yù)算制度。我國(guó)有中期發(fā)展戰(zhàn)略與政策，但缺少相應(yīng)財(cái)政預(yù)算以支持，需要用中期預(yù)算來(lái)加強(qiáng)對(duì)年度預(yù)算的約束，中期預(yù)算并不是對(duì)年度預(yù)算的全面否定，它能強(qiáng)化總量控制，有助于激活預(yù)算資源的再分配機(jī)制，也有利于及早鑒別和確認(rèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。