財稅改革的新視野：訪中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇

● 本刊記者 周 菲

距1993年分稅制改革啟動，至今已有20個年頭。20年的財稅改革實踐證明，上一輪財稅改革取得的成就毋庸置疑，而經(jīng)濟發(fā)展過程中的各種問題也日益凸顯。改革正是為了解決問題，在當前紛繁復(fù)雜的大背景下，新的財稅改革呼之欲出。黨的十八大報告從全局和戰(zhàn)略的高度,強調(diào)要全面深化經(jīng)濟體制改革,并對當前及今后一個時期加快改革財稅體制、完善公共財政體系提出了明確要求。在財稅改革重啟之際，本刊特邀中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇從新一輪財稅改革的背景、內(nèi)容以及財政監(jiān)督的作用發(fā)揮等方面為我們作深入解讀。

新一輪財稅改革的大背景

經(jīng)濟發(fā)展中的問題都對改革提出了要求

十八大提出的新要求、中央宏觀經(jīng)濟調(diào)控提出的新要求、國際環(huán)境變化提出的新要求共同構(gòu)成了這一輪財稅改革的背景

記者：自上一輪財稅體制改革到現(xiàn)在，剛剛20年。在您看來，是什么推動了這一輪財稅改革？

楊志勇：上一輪財稅體制改革方案在1993年出臺，1994年正式施行，至今已有20年。雖然期間也多次進行修訂，但都是“零敲碎打”式的，所以目前仍有一些方面不適應(yīng)社會發(fā)展需要。比如說，從中央和地方的財政關(guān)系來看，1994年的財稅改革增強了國家財政調(diào)控能力，特別是中央財政的宏觀調(diào)控能力，但同時也客觀導(dǎo)致地方財權(quán)和事權(quán)嚴重不匹配的問題。于是，地方政府就會有“找錢”的動力，體制內(nèi)做不到，所以地方政府從土地方面“找錢”，由此產(chǎn)生了“土地財政”問題。還有稅制上的問題，在現(xiàn)行稅制下，只要有投資就有稅收收入，因此地方就更加注重投資。雖然還有其他因素作用，但在這種情況下經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變就會更加困難。此外，在經(jīng)濟方面還有經(jīng)濟增速放緩的問題，或者說經(jīng)濟增長的平臺在發(fā)生變化。從財政方面來看，最直接的影響就是對財政收入的影響。經(jīng)濟發(fā)展中的這些問題都對改革提出了要求。

記者：與以前的財稅改革相比，新一輪財稅改革面臨怎樣的背景？

楊志勇：這一輪財稅改革主要面臨三個方面的背景：

首先，十八大提出的新要求。黨的十八大提出了經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的戰(zhàn)略部署，這一戰(zhàn)略部署需要配套各種制度和改革。財稅制度是其中非常重要的內(nèi)容，對應(yīng)的就是財稅改革。以前談?wù)撠敹悊栴}都習(xí)慣從經(jīng)濟視角考慮，這是不夠的，應(yīng)該突出社會視角。即制定一項制度不僅要尊重一般的經(jīng)濟規(guī)律，而且還要考慮該制度對社會的影響，以及社會對該制度的反應(yīng)。公共服務(wù)型政府是一個“反應(yīng)的政府”，即社會上的各種活動會對政府活動產(chǎn)生影響，老百姓會對政府的活動作出反應(yīng)。比如房產(chǎn)稅的問題，在論證其必要性、呼吁其推行的過程中，還要考慮普通老百姓是否接受的問題。如果財稅制度僅僅強調(diào)經(jīng)濟視角，是不能適應(yīng)未來發(fā)展需要的，必須從社會視角來考慮，將經(jīng)濟、政治、社會、生態(tài)、文化聯(lián)系在一起考慮。

第二，中央宏觀經(jīng)濟調(diào)控提出的新要求。財政政策作為政府的兩大經(jīng)濟政策之一，如何運作才會更加有效是一個關(guān)鍵問題。從財政政策運作的全過程來看，首先要對經(jīng)濟形勢作出準確的判斷，然后再來決定采取什么政策。政策在決定的過程中還要考慮：什么時候?qū)嵤?？這一政策有沒有認識的時滯、決策的時滯？這就要求財政的宏觀調(diào)控體系發(fā)生變化。比如，近年來的積極財政政策和穩(wěn)健財政政策基本上是政府或決策者選擇的結(jié)果，這里存在一個認識的問題。事實上，我們的認識時滯可能會較長，但是決策時滯很短，即中央一旦認識到某個問題馬上就要去做決策。從完善中央宏觀調(diào)控體系的角度來看，財政制度也要進行改革，這是第二個大的方面。

第三，國際環(huán)境變化提出的新要求。一個國家財政政策的選擇牽涉到財政政策的國際協(xié)調(diào)問題。一方面，全球化的背景對我國財政制度提出了新要求。另一方面，全球各國政府之間存在競爭，包括“公共服務(wù)型政府”、“廉價政府”等內(nèi)容。這就引出了收入與支出匹配的問題。從收入方面來看，全球資本往哪里流，高端人才往哪里走，與各國的公共服務(wù)、收入與支出的組合有關(guān)系，這對稅收競爭提出要求，也就意味著中國的稅制結(jié)構(gòu)需要變化。此外，跨境消費的問題也對稅制結(jié)構(gòu)提出要求。從支出方面來看，以最低的成本提供同樣的公共服務(wù)，同樣對財稅制度改革提出要求。

十八大提出的新要求、中央宏觀經(jīng)濟調(diào)控提出的新要求、國際環(huán)境變化提出的新要求共同構(gòu)成了這一輪財稅改革的背景。

財稅改革應(yīng)該怎么改

全方位的改革要解決三個問題：第一個是政府與市場的關(guān)系問題；第二個是政府與社會的關(guān)系問題；第三個是政府間的財政關(guān)系問題

財稅改革主要面臨兩個具有“中國特色”的困難：一個是國有企業(yè)，一個是國有資源

財稅改革值得關(guān)注的六個問題：宏觀稅負；政府收入結(jié)構(gòu)；稅制結(jié)構(gòu)；財政支出；政府間財政關(guān)系；政府預(yù)算

記者:您認為這一輪財稅改革的著眼點是什么？

楊志勇：改革應(yīng)當是全方位的改革。全方位的改革要解決三個問題：第一個是政府與市場的關(guān)系問題；第二個是政府與社會的關(guān)系問題；第三個是政府間的財政關(guān)系問題。圍繞這三個問題，完善財政制度，使政府與市場的邊界更加清晰，保證政府的活動不影響市場資源配置基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮。通俗地說，市場能做的就讓市場去做，市場不能做的才讓政府去做。社會管理的問題也是一樣的——民間團體能做的政府不一定去做。如果社會與市場能做的政府不去做，就可以少花錢，從而減少支出壓力，并且可以避免錯誤的發(fā)生。政府間財政關(guān)系問題在這里指的是中央和地方間財政關(guān)系的問題，如果再推廣，還有省以下財政體制的問題。

記者：在財稅改革過程中，將面臨哪些困難？

楊志勇：財稅改革主要面臨兩個困難，都是跟國有經(jīng)濟有關(guān)的，并且具有“中國特色”，一個是國有企業(yè)，一個是國有資源。

國有資源包括兩個方面:國有土地和國有礦產(chǎn)資源，特別是國有土地帶有很強烈的“中國特色”。國有企業(yè)也帶有強烈的“中國特色”?，F(xiàn)在，如何解決“有特色”的問題是一個難點，也許這一次改革不一定能解決好，特別是營利性國有經(jīng)濟,也就是為了賺取利潤而存在的國有企業(yè)何去何從是一個很大的問題。

在國有企業(yè)問題上，存在“國企分紅悖論”，即國家少拿了錢，國家的所有者權(quán)益不能得到充分的保證；國家多拿了錢，企業(yè)的發(fā)展后勁可能受到影響。其關(guān)鍵在于收益如何劃分，這里面存在矛盾沖突。最后演變成了——不賺錢則不該存在，賺錢了卻分不清，這就是營利性國有企業(yè)的問題。此外，如果一個行業(yè)里營利性國有企業(yè)特別多，民營企業(yè)生存就會很艱難，影響了這個行業(yè)的生態(tài)，這在民航業(yè)和石油開采行業(yè)中表現(xiàn)得很突出。

在國有資源方面，國有資源的收益怎么體現(xiàn)，到現(xiàn)在為止有關(guān)制度尚不健全。以中石油為例，雖然有規(guī)定石油歸國家所有，但是中石油所交的資源補償費用跟國際水平相比非常低，這樣實際上這部分國有資源收益基本上就屬于中石油。另外，國內(nèi)的油價和國際上的價值差不多，而這些企業(yè)又是上市公司，不是一個純粹的公共企業(yè)，因此其間也會有很多矛盾。國有資源另一個大方面是國有土地，土地制度改革的問題已經(jīng)提上了議事日程，但是改革方式的爭議特別大。而地方政府的行為很多和土地收益有關(guān)，因此這個制度還需要做進一步探討。

記者：這一輪財稅改革有哪些值得關(guān)注的問題？您認為，財稅改革究竟應(yīng)該怎么改？

楊志勇：我認為這一輪財稅改革有六個方面的問題值得關(guān)注：

第一，宏觀稅負問題。宏觀稅負多少才合適的，從理論上講沒有答案。中國的稅負不是世界上最高的，但一般人都認為我們的負擔特別重，這是因為存在負擔分配不均的問題。因此，不僅要考慮政府和市場的宏觀稅負一般的絕對比重和相對比重，還要考慮到稅負均衡分配的問題。

第二，政府收入結(jié)構(gòu)問題。從政府收入結(jié)構(gòu)來看，除了稅收之外，還有大量的以土地為主體的政府性基金，以及各地方各部門的一些專項基金收入。我的建議是，基金如果短期存在，它是合理的；如果長期存在，且無法取消，就應(yīng)該改成稅，不能由某部門專門使用。

第三，稅制結(jié)構(gòu)問題。我國稅制結(jié)構(gòu)以間接稅為主，即通常說的增值稅、營業(yè)稅、消費稅以及關(guān)稅，大概占稅收總收入的70%；企業(yè)所得稅大約占20%；個人所得稅大約是6%。這種稅制結(jié)構(gòu)在籌集收入上有其優(yōu)勢，但是在調(diào)節(jié)方面，包括政府與社會的關(guān)系調(diào)節(jié)，其作用可能有限。此外，在宏觀調(diào)控方面，由于個人所得稅所占比重很小，也不利于宏觀調(diào)控自動穩(wěn)定器的發(fā)揮。同時還衍生出一個問題，流轉(zhuǎn)稅里面雖然個人負擔很多，但是名義上都是向企業(yè)收取的，企業(yè)所得稅也是向企業(yè)收取的。也就是說，90%的稅是政府向企業(yè)收取，這種稅制結(jié)構(gòu)有利于“發(fā)展中國家以經(jīng)濟建設(shè)為主”的需求。但是，在全球化的背景下存在著國際稅收競爭，像現(xiàn)在海外購物日益增多，不僅會有稅收流失，還會有消費流失。同樣，個人所得稅的稅率太高，也導(dǎo)致了許多稅源的流失。所以如果稅率下調(diào)，稅源實際上還可能增加。從大的方面看，未來的稅制結(jié)構(gòu)要逐步從以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為以直接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)。具體來說，首先，我個人認為“營改增”意義不是很大，建議去掉“營改增”新設(shè)的11%和6%兩檔稅率，將增值稅基本稅率從17%調(diào)至10%，13%調(diào)至5%，用5到10年的時間來實現(xiàn)。通過既降低稅率，又擴大抵扣范圍，讓消費型增值稅更加名副其實。其次，現(xiàn)在消費稅范圍太廣，稅率太高，建議縮小范圍，降低稅率，而且不要過分強調(diào)消費稅的調(diào)節(jié)功能，因為有些調(diào)節(jié)消費稅無法做到。最后，建議下調(diào)所得稅稅率，特別是工資性個人所得稅。下調(diào)之后通過綜合配套措施，加強稅收征管，將潛在的稅源變成收入，來實現(xiàn)稅制結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，最終個人所得稅的收入不一定下降。

第四，財政支出問題。財政支出需要保持穩(wěn)定的規(guī)模，改善支出結(jié)構(gòu)，提高支出效率?，F(xiàn)在談得比較多的是壓縮“三公”經(jīng)費，我個人認為，“三公”經(jīng)費占財政支出的比例特別低，壓縮空間很有限，所以壓縮空間就在項目經(jīng)費上面。一些項目政府不去做，不僅可以解決政府和市場、政府和社會的界限問題，還可以解決其他的很多問題，如前段時間一些著名企業(yè)套取補貼的問題也不會發(fā)生。

第五，政府間財政關(guān)系問題，即中央和地方的關(guān)系問題。目前的問題是轉(zhuǎn)移支付規(guī)模太大，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付有諸多不規(guī)范的地方，導(dǎo)致了“跑部錢進”的問題，并且使地方的自主權(quán)受限，導(dǎo)致了地方政府行為扭曲。例如，這與土地實質(zhì)上的地方所有制一起，推動了以賣地為特征的中國式土地財政模式的形成。所以改革是必要的。改革的內(nèi)容首先是財權(quán)、財力和事權(quán)相匹配。事權(quán)的劃分的確是個難題，我的思路是：保持事權(quán)的穩(wěn)定性，規(guī)定歸哪一級政府所有之后就保持穩(wěn)定，然后給予相應(yīng)的財權(quán)和財力。如果是中央改變規(guī)則，或者是中央給地方布置任務(wù)，都應(yīng)該有配套的財權(quán)財力。維持穩(wěn)定性可能比分清楚事權(quán)更具有操作性。按照以上原則，事權(quán)就可以劃分了。其次，地方稅體系應(yīng)加緊構(gòu)建與完善。從目前的稅制結(jié)構(gòu)來說，地方有一些小稅種，但大部分收入來源還得靠大稅種。比如說增值稅、消費稅中央和地方進行共享，現(xiàn)在中央分享75%,地方分享25%，未來可以考慮中央和地方的比例調(diào)整為60%和40%，或者各50%。同時，企業(yè)所得稅繼續(xù)共享。再次，在轉(zhuǎn)移支付問題上，我認為最簡單的方法就是取消稅收返還，把稅收返還并入一般性轉(zhuǎn)移支付，測算標準收入、標準支出，來決定一般性轉(zhuǎn)移支付的數(shù)目。專項轉(zhuǎn)移支付有存在的必要性，但是其透明度要提高，其決策應(yīng)該科學(xué)化、法治化、民主化。最后，還有地方債問題。我認為為適應(yīng)分稅制需要，地方應(yīng)該有發(fā)債權(quán)。當然發(fā)債權(quán)是要受約束的，在短期內(nèi)也可以采取上級甚至中央政府給額度的做法。

第六，政府預(yù)算問題。首先，要推進全口徑預(yù)算，把公共財政預(yù)算收支、政府性基金收支、國有資本經(jīng)營收益與支出、社會保障收支等所有的政府收支都納入預(yù)算，不再有預(yù)算外收入；其次，繼續(xù)推行預(yù)算編制改革，不僅要有年度預(yù)算，還要有中期預(yù)算，以克服年度預(yù)算的一些弊端；最后，保證預(yù)算的公開透明，公開的范圍要廣，內(nèi)容要細化，由此推進預(yù)算的民主化、科學(xué)化、法治化。

充分發(fā)揮財政監(jiān)督的作用

每一項制度的改革都應(yīng)該伴隨著監(jiān)督

好的制度本身就能起到很好的監(jiān)督防范作用，也是一種事前監(jiān)督

記者：在財稅改革過程中，如何發(fā)揮財政監(jiān)督的作用？

楊志勇：我認為每一項制度的改革都應(yīng)該伴隨著監(jiān)督。監(jiān)督應(yīng)當包含兩個層面：一個是合規(guī)性，一個是效益性。合規(guī)性是指尊重現(xiàn)實、尊重規(guī)律的制度得到遵守。除此之外，還要關(guān)注監(jiān)督的效益性。以預(yù)算為例，不僅僅要考慮投入，還要考慮產(chǎn)出和結(jié)果。

實際上，現(xiàn)在存在的很多問題都是制度上的問題帶來的。如轉(zhuǎn)移支付制度帶來的“跑部錢進”問題，稅收考評指標帶來的征收“過頭稅”問題。所以，財稅體制改革如果能做到科學(xué)設(shè)計制度，就可以減少很多問題。好的制度本身就能起到很好的監(jiān)督防范作用，也是一種事前監(jiān)督。當然事后監(jiān)督也必不可少，但這只是補救性質(zhì)的，不應(yīng)該成為最重要的手段。