濰坊“地下排污”漩渦

■李司坤 龔志文

在自上而下的、以GDP為重的政治激勵及晉升機制下，地方政府作為政治活動中的“理性經(jīng)濟人”，必然難以逃脫犧牲環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟的怪圈。

【事件】

2月12日,有網(wǎng)民通過微博發(fā)帖爆料稱，濰坊市許多化工廠酒精廠造紙廠發(fā)明了一種新的排污方法，將污水通過高壓水井壓到地下1000多米的水層，將地下水徹底污染。這則消息在網(wǎng)上引起軒然大波，網(wǎng)友們的驚訝聲、質(zhì)疑聲、怒吼聲不絕于耳，將這一行徑斥為“斷子絕孫”的行為。某從事打井行業(yè)多年的師傅說，一般150米左右為淺層和深層地下水的分界線，污水一旦滲透進深水層則會造成地下水的徹底污染。

在網(wǎng)絡(luò)輿論的強大壓力下，山東省環(huán)保廳派出多個檢查組赴各地進行調(diào)查核實，然而，經(jīng)調(diào)查，檢查組發(fā)現(xiàn)涉嫌向地下排污的案件有14件，但目前未發(fā)現(xiàn)通過水泵向地下排污的違法行為。

2月19日，網(wǎng)絡(luò)上流傳的一份文件顯示，濰坊市環(huán)保部門在得知央視《焦點訪談》欄目要對污水排放問題暗訪調(diào)查后，緊急通知企業(yè)進行應(yīng)對。在該部門網(wǎng)站上可以看到一份2月15日發(fā)出的《濰坊市環(huán)境保護局關(guān)于對網(wǎng)民爆料濰坊許多企業(yè)將污水注入地下進行全面排查的通知》。在這份文件中，濰坊市環(huán)保局除了要求下屬各分局緊急排查轄內(nèi)企業(yè)的排污情況外，還特別指出，“通知相關(guān)企業(yè)做好應(yīng)對媒體的接待準備?！?/p>

在一系列的質(zhì)疑聲中，3月7日，濰坊市市長劉曙光接受媒體采訪時表示，“政府絕對不會與有污染的企業(yè)站在一起，在環(huán)境問題上，政府絕對是站在公眾一邊的”。同日，國家發(fā)改委副主任杜鷹談到濰坊地下水污染風(fēng)波時，仍表示對此事件“還在核查”，尚未有結(jié)論。而且其更詳細談到地下水總體狀況，“不排除現(xiàn)在地下水有污染進一步加重的趨勢”，地

下水的污染趨勢是“從城市周邊向農(nóng)村擴散，從淺層水向深層水擴散”。

【析因】

環(huán)境監(jiān)管中的“共謀行為”

龔志文（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院）

近年來，環(huán)境危機日漸成為困擾我國經(jīng)濟社會發(fā)展的突出問題，而濰坊“地下排污”事件再一次將地方環(huán)保監(jiān)管問題推上風(fēng)口浪尖。事件中，來自公眾、網(wǎng)絡(luò)、媒體等的批評一致將矛頭指向政府。而從國家發(fā)改委的“還在核查”言論，水利部部長“尚未發(fā)現(xiàn)地下排污案例”之說到山東省環(huán)保廳已派遣多個檢查組，濰坊市環(huán)保局的“高效排查”行動，甚至“獎勵10萬收集證據(jù)”、濰坊市長信誓旦旦的保證等政府應(yīng)對策略，都不能平息網(wǎng)民、媒體及當?shù)孛癖姷馁|(zhì)疑和譴責。

究其原因，一方面是由于公眾對于政府應(yīng)對公共危機事件的策略產(chǎn)生了“審美疲勞”；另一方面是基于環(huán)境問題的矛盾沖突缺乏一個社會性的化解場域，各種壓力便聚焦于政府；第三是在環(huán)境監(jiān)管中的“共謀行為”所帶來的成本由社會承擔，而收益由官員享有或官企共享已成為共知的事實。由此，民眾在心理上便預(yù)設(shè)一切過錯皆由政府而起，皆有政府之責，理應(yīng)由政府承擔后果。

那么，什么是環(huán)境監(jiān)管中的“共謀行為”呢？我們知道在環(huán)境監(jiān)管中，環(huán)境監(jiān)督檢查是監(jiān)管部門常用的策略。因此，環(huán)境監(jiān)管中的“共謀行為”是指當中央來檢查時，省、市、縣、企聯(lián)合起來應(yīng)付中央的檢查團；當省里來檢查時，市、縣、企聯(lián)合起來應(yīng)付省檢查團；當市里來檢查時，縣、企聯(lián)合應(yīng)付市里檢查團。在此過程中，各級監(jiān)管部門扮演檢查者和被檢查者的雙重角色，而這種做法也已成為政府之間、政企之間的“共有常識”。濰坊“地下排污”事件中體現(xiàn)出來的是典型的省、市、縣、企的共謀行為，他們聯(lián)合起來應(yīng)付《焦點訪談》欄目的暗訪調(diào)查。

環(huán)境監(jiān)管中的“共謀行為”有其自身的合法性，由于各地的實際情況不同，在環(huán)境監(jiān)管中“靈活性”便成為一項不可或缺的運行機制。合法合理的“共謀行為”體現(xiàn)出政府在政策執(zhí)行中的靈活性和適應(yīng)性，更是制度創(chuàng)新的一個重要源泉。

然而，在當前的政績考核機制下，不恰當?shù)摹肮仓\行為”會導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)管中“環(huán)境保護”的目標被“GDP增長”的目標所取代。由此，環(huán)境污染事故發(fā)生之后，掩蓋事實真相成為政企的首要目標，而非查找原因，從而解決和預(yù)防類似問題。同時，片面的過快的經(jīng)濟增長會引致經(jīng)濟效益降低、環(huán)境污染加重、投資環(huán)境惡化、環(huán)境群體性事件增加、環(huán)境治理成本和維穩(wěn)成本上升等等一系列問題。

濰坊“地下排污”事件所折射出的政府間“共謀”及政企“共謀”的根源何在？從組織行為學(xué)的角度而言，目前政府激勵機制的設(shè)計不合理：激勵實行單一的目標責任制，“唯GDP論英雄”，過分注重經(jīng)濟效益而忽視環(huán)境效益和社會效益；激勵機制有著明確的連帶制度，一旦出現(xiàn)重大問題，就會追究有關(guān)部門和企業(yè)甚至上級部門的責任；激勵機制的剛性，其中最為典型的是“一票否決”的懲罰措施，共同導(dǎo)致政府官員為了地方利益和顯示政績而一味地追求GDP。從行政分權(quán)的角度來看，分權(quán)使得政企形成利益共同體，一方面政府需要企業(yè)對當?shù)谿DP的貢獻，另一方面企業(yè)亦需要政府的行政庇護。這些成為環(huán)境監(jiān)管中政府間、政企間“共謀行為”的利益基礎(chǔ)或是動力之源。

【縱深】

被異化的“政績指揮棒”

李司坤（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院）

此次事件中，民眾對地方政府的不信任，反映出地方政府多年來在環(huán)境保護、監(jiān)管工作上不盡人意的表現(xiàn)。

公共選擇理論認為，在政治領(lǐng)域活動的主體同樣遵循“經(jīng)濟人”假設(shè)，追求自身利益最大化。在政治需求市場上，廣大選民將手中的選票作為與政治家進行交易的籌碼，他一般愿意投票贊成能給他帶來“更多的東西”的政治家；在政治供給市場上，政治家的主要目的是爭取選票力爭當選，他們不一定會按最大限度地實現(xiàn)公共福利的原則行事，而是按照滿足能為自己帶來最大利益的群體的要求行事。在中國，由于政治體制的差異，地方政府官員不必為了爭奪選票而大費周折，但公共選擇理論同樣適用，只不過在中國，選票以其他能為地方政府官員帶來晉升等利益的形式所替代。

從我國的政治激勵層面來看，在中國的晉升機制中，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部晉升的主要依據(jù)是政績，在實績考核中，上級政府常常通過考察下級政府的經(jīng)濟發(fā)展績效，即GDP。此外，在中國的政治等級體系中，地方政府的黨政領(lǐng)導(dǎo)由上級委任，因此，自上而下的政績考核機制是地方政府官員晉升努力的主要激勵因素。地方政府為了政績有強烈競爭GDP增長率的動力，從而形成了一種基于上級政府評價的政治晉升機制。

從我國的財政約束層面來看，1994年開始實施分稅制以來，地方政府的財政面臨很大的困難，財政能力被大幅削弱，另一方面，地方政府所承擔的公共服務(wù)責任卻日益增多，支出任務(wù)過重。

結(jié)合上述幾點，我們將在政治激勵和財政約束的制度環(huán)境下來解讀作為理性人的地方政府行為。地方政府官員的行為動機主要是追求政治晉升，以政治激勵來看，中國現(xiàn)行的政治激勵體系暗含著“GDP至上”的規(guī)則，晉升的激勵誘使地方政府官員專注于經(jīng)濟發(fā)展，提升政績；從財政約束來看，分稅制以來地方政府財權(quán)被壓縮，事權(quán)承擔過重，二者的不匹配給地方帶來了巨大的財政壓力，地方政府不得不專注于經(jīng)濟發(fā)展，并為保證經(jīng)濟發(fā)展而犧牲某些非核心的考核指標。

地方政府的經(jīng)濟發(fā)展很大程度靠的是當?shù)仄髽I(yè)。而很多產(chǎn)值大、來錢快、利稅高的企業(yè)往往也是高污染的。因此，地方政府對其有很強的支持和維護的意愿，而缺乏對其進行監(jiān)管的動力。與此相反，在環(huán)保支出上，由于其對政績貢獻的周期長，見效慢，環(huán)保在財政支出中也常常被冷落，地方環(huán)保部門的人力、財力和物力普遍嚴重不足。因此，地方政府在環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域存在動力不足、能力不足，甚至在上級政府下來進行檢查時，與污染企業(yè)進行“合謀”，共同應(yīng)對上級檢查等現(xiàn)象，也就不難理解了。

濰坊事件不是個例。在我國目前存在的自上而下的、以GDP為重的政治激勵及晉升機制下，在分稅制導(dǎo)致的地方政府財權(quán)事權(quán)不匹配，財政壓力巨大的環(huán)境下，作為政治活動中的理性的經(jīng)濟人，地方政府很難避免犧牲環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟的困境，濰坊事件只是在如此政治經(jīng)濟大環(huán)境下催生的意料之中的悲劇。

【對策】

“把激勵搞對”

龔志文（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院）

這是一次危機，更是一次機遇。“我們的情況很嚴峻，這是一個機會，希望不要再錯過?！惫姯h(huán)境研究中心主任馬軍希望這次濰坊排污事件引發(fā)的關(guān)注，能夠推動整體環(huán)境制度的完善。

“亡羊補牢，猶未為晚”。首先以共建“美麗中國”為契機，充分調(diào)動政府、企業(yè)、社會的資源和能力投入到環(huán)境保護、監(jiān)管和治理中。

某鋁材廠內(nèi)的疑似地下排污井，圖中生銹管道右邊連接的是兩個污水池。

其次，在宏觀的頂層設(shè)計中，政府應(yīng)該改革行政考核機制，實行多元化的考核目標，合理兼顧經(jīng)濟效益與環(huán)境效益、社會效益；建立彈性化的激勵機制，使之與政府部門的能力及資源稟賦相匹配，弱化政府與企業(yè)之間的利益依賴程度。

再次，著眼于長遠利益，配合國家產(chǎn)業(yè)政策，一方面做好地下水防治規(guī)劃和監(jiān)控，另一方面逐步進行高耗能、高污染企業(yè)的升級和轉(zhuǎn)型，以求從源頭上消除污染的可能性。

第四，正確看待經(jīng)濟社會發(fā)展中的矛盾和沖突，以政府為主體建立一個包括政府、企業(yè)、環(huán)保組織、媒介及公眾在內(nèi)的利益博弈平臺，為環(huán)境問題的沖突提供有效的化解渠道。例如，鼓勵行業(yè)協(xié)會、新聞媒體對污染企業(yè)的監(jiān)管，挖掘環(huán)保組織和公眾在環(huán)境治理中的潛能。

最后，優(yōu)化政府應(yīng)對環(huán)境問題的技術(shù)性手段。例如，開發(fā)監(jiān)管和治理環(huán)境污染的技術(shù)，建立完善的企業(yè)污染檢測網(wǎng)絡(luò)及企業(yè)環(huán)境保護誠信檔案；增加非定期非常規(guī)的巡查暗訪次數(shù)和強度，破解政府之間和政企之間的共謀魔咒；建立包括信息系統(tǒng)、決策支持系統(tǒng)、人力資源系統(tǒng)、財政系統(tǒng)、物質(zhì)資源系統(tǒng)在內(nèi)的環(huán)境危機應(yīng)急系統(tǒng)。一旦發(fā)現(xiàn)地下水被污染，立即查明污染源，并采取相關(guān)緊急措施，制止污染進一步擴散，將危機損害控制在最小的范圍內(nèi)。