黨委書記與人大主任：兼職還是分設(shè)

■張書林

地方黨委書記兼任人大主任的探索從1992年就開(kāi)始了，但一直爭(zhēng)議之聲不斷。其中的爭(zhēng)議主要不是集中在省一級(jí)，而是集中在市縣兩級(jí)。近來(lái)，不少地方又開(kāi)始了分設(shè)的嘗試。

目前，地方各級(jí)黨委、人大換屆工作已經(jīng)結(jié)束。此次換屆過(guò)程中，除繼續(xù)沿用地方黨委書記兼任人大主任的模式之外，也在較大范圍和程度上凸顯了黨委書記與人大主任分設(shè)的嘗試，而且分設(shè)的總體比例呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大之勢(shì)。

地方黨委書記兼任人大主任的探索從1992年就開(kāi)始了，但一直爭(zhēng)議之聲不斷。細(xì)究起來(lái)，爭(zhēng)議主要不是集中在省一級(jí)，而是集中在（地級(jí)）市一級(jí)和縣一級(jí)。因?yàn)橹醒朊鞔_規(guī)定了省委書記兼任省人大常委會(huì)主任，但對(duì)省以下沒(méi)有明確具體的要求。

不過(guò)，鑒于上行下效的官僚體制效應(yīng)，省以下的推行也沒(méi)有明文禁止，這就造成了目前省以下的地方黨委書記與人大主任有的兼職、有的分設(shè)，甚至?xí)r而兼職、時(shí)而分設(shè)的略顯隨意性、嚴(yán)肅性不足的境況。

一種定型化的模式

長(zhǎng)期以來(lái)，地方黨委書記與人大主任是分設(shè)的，分別由兩個(gè)人來(lái)?yè)?dān)任。只是到后來(lái)，才出現(xiàn)了地方黨委書記與人大主任由一人“一肩挑”的兼職情形，并逐漸發(fā)展成為一種定型化的模式。

有證據(jù)表明，1992年中央在有關(guān)?。ㄊ?、自治區(qū)）選舉的文件中首次明確提出省委書記與省人大常委會(huì)主任兼職的要求，即“如果沒(méi)有合適的人選，可以提名當(dāng)?shù)厥∥瘯涀鳛槿舜笾魅蔚暮蜻x人”。作為一種新型的實(shí)踐探索形式，黨委書記兼任人大主任自1997年黨的十五大明確提出依法治國(guó)以后開(kāi)始得到推廣。人大是國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)，實(shí)行依法治國(guó)離不開(kāi)人大作用的發(fā)揮，它內(nèi)在地要求必須提升人大地位、強(qiáng)化人大權(quán)威。因此，黨的十五大后基于依法治國(guó)和提升人大地位的需要，地方黨委書記兼任人大主任的探索就在實(shí)踐中加速推開(kāi)。2002年開(kāi)始的各省（市、自治區(qū)）換屆選舉中，中央作出統(tǒng)一要求：“各省委書記除非兼任政治局委員，一般應(yīng)被推薦為本省人大主任的候選人”。于是，黨的十六大后的地方人大換屆中，地方黨委書記兼任人大主任的模式開(kāi)始風(fēng)行。2004年9月黨的十六屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》明確提出“適當(dāng)擴(kuò)大黨政領(lǐng)導(dǎo)成員交叉任職，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)”的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)改革新要求，從而為地方黨委書記兼任人大主任進(jìn)一步提供了政策支持。

統(tǒng)計(jì)表明：黨的十五大以來(lái)，省一級(jí)黨委書記兼任人大主任的比例雖然相對(duì)較低，但一直呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。在全國(guó)31個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)）中，這種兼職的情況1997年是3個(gè)、1998年是7個(gè)、1999年是11個(gè)、2000年是10個(gè)、2001年是8個(gè)、2002年是11個(gè)，分別占總數(shù)的9.7% 、22.3% 、35.5% 、32.3% 、25.8% 和35.5%。黨的十六大后，省一級(jí)黨委書記兼任人大主任的比例大幅度提升。2003年初的地方人大換屆后，全國(guó)31個(gè)省（市、自治區(qū)）已經(jīng)有23個(gè)實(shí)行省委書記兼任省人大主任，占總數(shù)的74.2%；2008年初的地方人大換屆后則是24個(gè)，占總數(shù)的77.4%；2013年初的地方人大換屆后，?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）黨委書記兼任人大主任仍然是24個(gè)，繼續(xù)保持較高的兼職比例。省以下的這種兼職情況，雖然近來(lái)有下降趨勢(shì)，但在許多地方仍然較為普遍。這說(shuō)明，地方黨委書記兼任人大主任已經(jīng)成了一種制度化慣例。

分設(shè)比例日漸增加

從2013年初地方“兩會(huì)”換屆選舉情況來(lái)看，有一個(gè)新的現(xiàn)象值得特別關(guān)注，即地方黨委書記兼任人大主任的兼職格局被打破，分設(shè)的探索已經(jīng)展開(kāi)。

從省一級(jí)的情況來(lái)看，省委書記兼任人大主任的情況與之前相比，保持了相對(duì)穩(wěn)定。此次省級(jí)“兩會(huì)”結(jié)束后，大體上延續(xù)了上一屆的兼任模式，在31個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)）中，除去4個(gè)直轄市和廣東、新疆的書記是政治局委員不可能兼任省一級(jí)人大主任以及西藏也沒(méi)有兼任之外，全國(guó)仍然有24個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）的黨委書記兼任了人大主任。這一數(shù)字與2008年初地方“兩會(huì)”結(jié)束后的情況基本持平。

但在（地級(jí)）市、縣一級(jí)則有越來(lái)越多的地方選擇了市委書記不再兼任市人大常委會(huì)主任、縣委書記不再兼任縣人大常委會(huì)主任。

九屆全國(guó)人大期間曾就地方黨委書記是否應(yīng)兼任人大常委會(huì)主任進(jìn)行過(guò)調(diào)研。根據(jù)調(diào)研報(bào)告，全國(guó)人大常委會(huì)提出了“不一定要層層兼任，怎么有利于黨領(lǐng)導(dǎo)人大就怎么安排”的指導(dǎo)性意見(jiàn)。這實(shí)際上明確了地方黨委書記是否兼任人大主任要具體情況具體分析的原則。十屆全國(guó)人大期間，有些市、縣就已經(jīng)打破了兼任模式，不再實(shí)行黨委書記與人大主任兼職。2005年成都開(kāi)始實(shí)行分設(shè)，2007年陜西省集中換屆結(jié)束后，除個(gè)別地方外，107個(gè)縣（市、區(qū)）黨委書記基本上都與人大常委會(huì)主任實(shí)行分設(shè)。

在2013年初的地方換屆選舉中，湖北、四川大面積推開(kāi)市委書記、縣委書記不再兼任人大主任，從而在全國(guó)引起廣泛關(guān)注與轟動(dòng)效應(yīng)。2009年9月28日湖北省委下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作的決定》，要求“市縣人大常委會(huì)一般配備專職主任”，并提出在換屆過(guò)程中要進(jìn)行統(tǒng)一的調(diào)整配備的目標(biāo)要求。說(shuō)到做到。湖北全面推行了市、縣黨委書記與人大主任的分設(shè)，引起黨內(nèi)外、國(guó)內(nèi)外的熱烈討論。2009年11月，四川省委印發(fā)了《中共四川省委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人大工作的意見(jiàn)》，明確提出：“市、縣(市、區(qū))人大常委會(huì)主任可由同級(jí)黨委書記兼任，也可由其他合適人選擔(dān)任”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的人選同樣“可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任，也可由其他合適人選擔(dān)任”，從而為全省的市、縣、鄉(xiāng)黨委書記與人大常委會(huì)主任分設(shè)提供了規(guī)范支持和政策依據(jù)。在這次換屆選舉中，四川省委按照“換屆一個(gè)、分設(shè)一個(gè)”的原則，將分設(shè)模式在全省一點(diǎn)點(diǎn)推開(kāi)。綿陽(yáng)、宜賓、廣元、遂寧、樂(lè)山、達(dá)州、巴中、眉山等市級(jí)人大常委會(huì)主任一職，均不再由市委書記兼任；許多縣（市、區(qū)）的人大常委會(huì)主任一職，也不再由縣（市、區(qū)）委書記兼任。

不僅在四川、湖北，全國(guó)許多地方的市一級(jí)、縣一級(jí)，黨委書記與人大常委會(huì)主任分設(shè)的情況也逐漸增多起來(lái)，總

體的兼職比例呈現(xiàn)出相對(duì)下降趨勢(shì)。

尤其需要提及的是，全國(guó)的副省級(jí)城市、省會(huì)城市的市委書記與人大常委會(huì)主任分設(shè)的情況更為普遍。在成都、沈陽(yáng)、長(zhǎng)春、哈爾濱、青島、武漢、西安、南京、濟(jì)南、廣州、廈門、深圳、大連、杭州、寧波等全國(guó)15個(gè)副省級(jí)城市中，目前只有寧波、武漢實(shí)行了兼任，其它則均實(shí)行分設(shè)。

為什么要分設(shè)？

在實(shí)踐中，一些地方放棄黨委書記與人大主任的兼職模式，實(shí)行分設(shè)模式。黨委書記與人大主任的分設(shè)，同樣具有其合理性。

切實(shí)保證人大獨(dú)立性。人民代表大會(huì)是我國(guó)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)、最高監(jiān)督機(jī)關(guān)、最高決策機(jī)關(guān)、最高立法機(jī)關(guān)，是獨(dú)立行使決策、監(jiān)督、立法職能的機(jī)構(gòu)。實(shí)行兼職以后，如果不能很好地處理和擺正黨委書記與人大主任的角色，就會(huì)出現(xiàn)黨委書記“絕對(duì)控制”人大進(jìn)而黨委絕對(duì)控制人大的局面。這就難免會(huì)造成新的黨政不分、以黨代政問(wèn)題。如此以來(lái)，人大機(jī)構(gòu)、人大行權(quán)的獨(dú)立性，必將會(huì)受到損害。

著力規(guī)避權(quán)力過(guò)分集中。鄧小平早在1980年的一次講話中就深刻揭露了我國(guó)政治體制中存在的權(quán)力過(guò)分集中的弊端，并大力推崇以適度合理分權(quán)為核心的政治體制改革。但33年過(guò)去了，我們政治體制中存在的“權(quán)力過(guò)分集中于黨委、黨委權(quán)力又往往集中于書記”的最大弊端，仍然沒(méi)有得到徹底根治。在地方黨委書記的權(quán)力已經(jīng)足夠大、高度集中的情勢(shì)下，如果再實(shí)行黨委書記兼任人大主任，必然會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化權(quán)力過(guò)分集中于黨委書記的體制弊端。如此以來(lái)，就將對(duì)今后深化政治體制改革人為地制造更多的阻力和障礙。

有力保證人大的工作成效。長(zhǎng)期以來(lái)，“一把手”政治是我們推進(jìn)工作的重要法寶，幾乎大事小情都要突出“一把手抓、抓一把手”。因此，地方黨委書記的工作事務(wù)通常是異常繁重的，需要“一把手”負(fù)責(zé)的事情通常是多如牛毛的。在這種情況下，如果再不加分析、不加區(qū)別地推行黨委書記兼任人大主任，就很難保證人大的工作成效。在深入推進(jìn)人民民主、深化依法治國(guó)的態(tài)勢(shì)下，人大的事務(wù)越來(lái)越繁忙，工作頭緒越來(lái)越多，各種規(guī)格、形式、議題的會(huì)議也開(kāi)得越來(lái)越頻繁。在黨委書記兼任人大主任的情勢(shì)下，人大工作中的重要事務(wù)處理、會(huì)議召開(kāi)甚至大事小情都要請(qǐng)示黨委書記，都要黨委書記出面主持或參加。黨委書記又要抓一個(gè)地方的全面工作，要管大事、作決策，有時(shí)根本無(wú)法抽身去兼顧人大自身的工作。如此以來(lái)，人大的工作成效就會(huì)打折扣，嚴(yán)重的將會(huì)干擾人大的正常工作。有人指出：地方黨委書記兼任人大主任很大程度上恐怕會(huì)有“顧問(wèn)”的嫌疑，難免會(huì)出現(xiàn)黨委書記對(duì)人大工作“顧而不問(wèn)、顧虛名而不務(wù)實(shí)務(wù)、顧此失彼”的情況。果如此，黨委書記兼任人大主任反而不利于人大工作的加強(qiáng)。而實(shí)行分設(shè)，則會(huì)杜絕這一問(wèn)題。

避免角色混亂。目前一些地方實(shí)行黨委書記兼任人大主任，實(shí)際上是居高臨下地“兼任”而不是“專任”。這種缺少法律界定和制度規(guī)范的兼任，難免會(huì)出現(xiàn)角色錯(cuò)位：在黨委書記應(yīng)當(dāng)履行人大主任職責(zé)時(shí)，容易導(dǎo)致因?yàn)闀r(shí)間、精力、注意力等所限而使其人大主任的角色失職；或者，在其應(yīng)當(dāng)以人大主任角色履行職責(zé)時(shí)，卻容易導(dǎo)致黨委書記的政治權(quán)力行使于人大的法定職權(quán)工作而越權(quán)。

強(qiáng)化人大監(jiān)督職能。在我國(guó)的政治體制、政黨體制、權(quán)力體制下，根據(jù)“權(quán)力來(lái)自誰(shuí)就應(yīng)對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)、受誰(shuí)監(jiān)督”的權(quán)力運(yùn)行之基本法則，執(zhí)政黨及其執(zhí)政骨干的行權(quán)過(guò)程就必須自覺(jué)地接受人民、人大的監(jiān)督。因此，人大對(duì)執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)干部是負(fù)有監(jiān)督職能的。實(shí)踐證明，監(jiān)督最有效的方式是異體監(jiān)督，而不是同體監(jiān)督。因此，就必須在結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上體現(xiàn)人大體制與執(zhí)政黨體制的異體性。在這樣的價(jià)值要求下，地方黨委書記與人大主任的分設(shè)就是必然的。否則，如果實(shí)行兼職，就客觀上構(gòu)成地方黨委書記與人大主任的同體性、一體化，在此情勢(shì)下“自己監(jiān)督自己”，監(jiān)督的成效自然大打折扣。

那么，地方黨委書記與人大主任到底是實(shí)行兼職好，還是實(shí)行分設(shè)好呢？對(duì)此，不能籠統(tǒng)武斷地下結(jié)論，應(yīng)堅(jiān)持具體問(wèn)題具體分析，應(yīng)進(jìn)行基于客觀實(shí)際的利弊剖析。