南京區(qū)劃調(diào)整戰(zhàn)略背后

■羅震東

2013年3月21日，南京媒體聚焦行政區(qū)劃調(diào)整,新版大南京重新勾勒：下關(guān)區(qū)與鼓樓區(qū)合并為鼓樓區(qū)，白下區(qū)和秦淮區(qū)合并為秦淮區(qū)，高淳縣撤縣設(shè)高淳區(qū)，溧水縣撤縣設(shè)溧水區(qū)。至此，南京設(shè)11個(gè)區(qū)。

繼10年前多次區(qū)劃調(diào)整之后，南京在2013年徹底實(shí)現(xiàn)了全區(qū)發(fā)展，與同枕長(zhǎng)江的大武漢條件相似。那么，此次調(diào)整對(duì)南京有何現(xiàn)實(shí)作用？對(duì)蘇皖南部的區(qū)域發(fā)展有何深遠(yuǎn)影響？

行政區(qū)劃調(diào)整，新版大南京重新勾勒。

告別縣域時(shí)代

本輪行政區(qū)劃調(diào)整后，意味著南京從此結(jié)束“縣域時(shí)代”。

撤縣（市）設(shè)區(qū)作為中心城市適應(yīng)城市化發(fā)展趨勢(shì)、將廣域型行政建制轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘行托姓ㄖ频氖侄?，?997年之前就有出現(xiàn)，然而將撤縣（市）設(shè)區(qū)作為協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、壯大中心城市實(shí)力的手段并廣泛應(yīng)用，是2000年以后的事。

特別是2000年至2002年，以廣州、杭州、南京等地為代表的撤縣（市）設(shè)區(qū)行動(dòng)達(dá)到了高潮，三年間全國(guó)共撤縣（市）43座，而且絕大多數(shù)集中于東部沿海省份，且多以非農(nóng)人口大于50萬(wàn)的大城市為主。作為一種集權(quán)式的都市區(qū)治理手段，撤縣（市）設(shè)區(qū)一定程度上存在“政區(qū)城鎮(zhèn)化”的嫌疑，與保護(hù)耕地、集約發(fā)展的目標(biāo)存在沖突，并在2007年被中央暫時(shí)“叫?！?。

2009年以后，以上海、天津、北京、重慶為代表的直轄市空間重組和以深圳、廈門、珠海為代表的特區(qū)擴(kuò)容，拉開了新一輪的都市區(qū)層面的區(qū)劃調(diào)整過程，并重啟了多樣化的撤縣設(shè)區(qū)行動(dòng)?？傮w上這一輪的調(diào)整是國(guó)內(nèi)主要大都市區(qū)經(jīng)過一輪高速發(fā)展之后的調(diào)整，所以與都市區(qū)化進(jìn)程的關(guān)系更加緊密，城市的層級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度很高，調(diào)整的形式也更加豐富。

總結(jié)起來(lái)主要有三大類：區(qū)劃整合助推戰(zhàn)略性新區(qū)的發(fā)展。以上海浦東新區(qū)的擴(kuò)容、天津?yàn)I海新區(qū)與重慶兩江新區(qū)的設(shè)立以及沈陽(yáng)大渾南的構(gòu)建為代表的區(qū)劃整合，均為國(guó)家戰(zhàn)略指導(dǎo)下的戰(zhàn)略性區(qū)劃調(diào)整，不僅調(diào)整的層級(jí)很高，形成的新區(qū)規(guī)模相當(dāng)大，新區(qū)的發(fā)展對(duì)于中心城市的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與空間發(fā)展均具有非常重要的戰(zhàn)略意義。

區(qū)劃合并調(diào)整中心城區(qū)治理結(jié)構(gòu)。這類調(diào)整以提升城市發(fā)展品質(zhì)為目標(biāo)、以中心城區(qū)的區(qū)劃合并為主體，典型的案例如北京市東城區(qū)、崇文區(qū)合并設(shè)立新的東城區(qū)，西城區(qū)、宣武區(qū)合并設(shè)立新的西城區(qū)；上海市黃浦區(qū)、盧灣區(qū)合并設(shè)立新的黃浦區(qū)；蘇州市滄浪區(qū)、平江區(qū)、金閶區(qū)合并設(shè)立姑蘇區(qū)等。

區(qū)劃撤并擴(kuò)容都市區(qū)空間范圍。除撤縣（市）設(shè)區(qū)外，經(jīng)濟(jì)特區(qū)擴(kuò)容、地級(jí)市撤并等多種都市區(qū)擴(kuò)容手段逐漸浮現(xiàn)，行政區(qū)劃調(diào)整與城市區(qū)域功能性發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)、協(xié)調(diào)意圖匹配程度不斷提高。

2013年，南京的新一輪行政區(qū)劃調(diào)整正是2009年以來(lái)與都市區(qū)化進(jìn)程密切相關(guān)的全國(guó)性行政區(qū)劃調(diào)整活動(dòng)的組成部分，而且是與蘇州市相類似的既有中心城區(qū)合并又有外圍撤縣設(shè)區(qū)的復(fù)合型行政區(qū)劃調(diào)整。

緊吸蘇皖南部區(qū)域

南京市新一輪的行政區(qū)劃調(diào)整是一次復(fù)合型的區(qū)劃調(diào)整，因此它的戰(zhàn)略意義與區(qū)域影響也是復(fù)合的。

特別是溧水、高淳兩縣撤縣設(shè)區(qū)的戰(zhàn)略意義和影響，需要放在一個(gè)更長(zhǎng)期、更宏觀的政治、經(jīng)濟(jì)背景中審視。

鼓樓與下關(guān)、白下與秦淮的合并，使得主城區(qū)建制數(shù)和規(guī)模更趨合理，此前處于分治狀態(tài)的歷史文化資源，如明城墻、老城南、下關(guān)、頤和路等地區(qū)可以得到更為統(tǒng)一全面的保護(hù)；此前處于分割狀態(tài)的新街口、夫子廟等商貿(mào)、旅游資源可以得到進(jìn)一步的整合。這些對(duì)于提升南京中心城區(qū)發(fā)展品質(zhì)、增強(qiáng)城市軟實(shí)力的戰(zhàn)略目標(biāo)具有非常積極的作用。

與中心城區(qū)區(qū)劃合并的清晰意圖相比，溧水、高淳的撤縣設(shè)區(qū)留下的想象空間則要大很多。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度看，撤縣設(shè)區(qū)有利于增強(qiáng)南京市的整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，應(yīng)對(duì)來(lái)自蘇南和皖江兩個(gè)扇面的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)：撤縣設(shè)區(qū)后兩地與南京主城的政策差距將迅速縮小，政策紅利的釋放將有利于兩地集聚人才、資金，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、升級(jí)，成為南京經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長(zhǎng)點(diǎn)；撤縣設(shè)區(qū)后南京對(duì)于兩地的關(guān)注將大大提升，都市區(qū)層面的基礎(chǔ)設(shè)施尤其軌道交通將向兩地延伸，不僅能夠大大改善兩地的產(chǎn)業(yè)與人居環(huán)境，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展，同時(shí)能夠加強(qiáng)南京對(duì)蘇皖南部區(qū)域的吸引力，加速區(qū)域城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

從空間發(fā)展角度，溧水、高淳的撤縣設(shè)區(qū)為南京都市圈和都市區(qū)未來(lái)空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，預(yù)留了廣闊的重構(gòu)空間。

溧水、高淳的撤縣設(shè)區(qū)將進(jìn)一步強(qiáng)化南京都市區(qū)的南拓趨勢(shì)，并隨著都市區(qū)層面基礎(chǔ)設(shè)施的完善和強(qiáng)化，形成直接對(duì)接安徽省“蕪馬都市圈”的戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)，這對(duì)于南京強(qiáng)化區(qū)域中心城市地位、主動(dòng)協(xié)調(diào)皖江城鎮(zhèn)帶具有非常重要的戰(zhàn)略價(jià)值。

隨著青奧會(huì)前南京祿口國(guó)際機(jī)場(chǎng)的擴(kuò)容升級(jí)，圍繞機(jī)場(chǎng)、石臼湖等戰(zhàn)略性資源的整合利用，南京的江寧、溧水、高淳三區(qū)與馬鞍山新設(shè)立的博望區(qū)將構(gòu)成一個(gè)連綿的、活躍的城鎮(zhèn)化空間單元，不僅進(jìn)一步強(qiáng)化南京與馬鞍山的緊密關(guān)系，而且將直接影響南京都市圈和都市區(qū)空間的重構(gòu)。隨著機(jī)場(chǎng)擴(kuò)容

與寧杭高鐵的開通，寧杭軸線的發(fā)展?jié)摿⒌玫綐O大釋放，溧水、高淳作為南京向?qū)幒驾S線輻射的戰(zhàn)略支點(diǎn)，撤縣設(shè)區(qū)調(diào)整將進(jìn)一步強(qiáng)化其對(duì)南京區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力提升的支撐作用。

基于上述三個(gè)方面可以看到，溧水、高淳撤縣設(shè)區(qū)的戰(zhàn)略意義必將是區(qū)域性的。作為重要的戰(zhàn)略支點(diǎn)和銜接空間，兩地的發(fā)展對(duì)于“寧-馬-蕪”沿江城鎮(zhèn)連綿帶的形成具有非常關(guān)鍵的作用。

為長(zhǎng)期戰(zhàn)略儲(chǔ)備空間

當(dāng)然，如果說中心城區(qū)的區(qū)劃合并是面向近期、著眼現(xiàn)實(shí)的戰(zhàn)略整合，那么溧水、高淳兩縣的撤縣設(shè)區(qū)基本可以視為面向未來(lái)的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略儲(chǔ)備或戰(zhàn)略預(yù)留，而南京都市區(qū)空間最為迫切的近中期戰(zhàn)略調(diào)整和重構(gòu)，卻并沒有出現(xiàn)在這一次的行政區(qū)劃調(diào)整中?？陀^的講，南京市上一輪行政區(qū)劃調(diào)整（2000年撤江寧縣設(shè)江寧區(qū)，2002年撤浦口區(qū)、江浦縣設(shè)浦口區(qū)，撤大廠區(qū)、六合縣設(shè)六合區(qū)）是一次不徹底的調(diào)整。雖然總體規(guī)劃對(duì)都市區(qū)空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行了重新組織，確立了“一城三區(qū)”的總體思路，但空間實(shí)施的實(shí)際體制機(jī)制使得發(fā)展績(jī)效遠(yuǎn)沒有達(dá)到區(qū)劃調(diào)整的初衷。外圍郊縣簡(jiǎn)單地全域撤銷設(shè)區(qū)，范圍太大“，區(qū)”只是“縣”的一個(gè)翻盤，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、空間規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)等方面都存在著比較大的問題。

實(shí)際上，隨著都市區(qū)功能性空間的拓展，外圍地區(qū)非常有必要根據(jù)實(shí)際發(fā)展需求和趨勢(shì)進(jìn)行區(qū)劃重組，而不是簡(jiǎn)單的翻牌子。無(wú)錫當(dāng)年將錫山市撤掉，就是按照城市發(fā)展的需求重組為三個(gè)區(qū)，使得區(qū)劃與城市發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)總體匹配，形成一種比較到位的調(diào)整。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度看，撤縣設(shè)區(qū)有利于增強(qiáng)南京市的整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，應(yīng)對(duì)來(lái)自蘇南和皖江兩個(gè)扇面的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)

相比于無(wú)錫，南京上一輪的區(qū)劃調(diào)整在外圍發(fā)展空間尤其在對(duì)南京具有非常重要戰(zhàn)略意義的江寧空間的處理上比較簡(jiǎn)單，然而在新一輪的區(qū)域調(diào)整中南京依然沒有重組到位，喪失了一次非常重要的釋放近10-20年戰(zhàn)略性空間潛能的機(jī)會(huì)。對(duì)于南京，江寧空間以及機(jī)場(chǎng)周邊空間不能得到戰(zhàn)略性整合，勢(shì)必影響都市區(qū)進(jìn)一步向南的結(jié)構(gòu)整合力，一定程度上也將影響溧水、高淳戰(zhàn)略價(jià)值的充分發(fā)揮，削弱南京參與區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的綜合能力。

行政區(qū)劃調(diào)整在中國(guó)雖然是相對(duì)比較容易的處理空間不協(xié)調(diào)的手段，但依然要付出巨大政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)成本的，因此行政區(qū)劃調(diào)整方案必須充分研究功能性空間發(fā)展的規(guī)律與趨勢(shì)。總體上，南京新一輪的行政區(qū)劃調(diào)整為提升城市品質(zhì)、壯大城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力形成了有效的支撐，為區(qū)域長(zhǎng)期性、戰(zhàn)略性重構(gòu)儲(chǔ)備了空間，然而對(duì)近中期迫切需要解決的都市區(qū)空間重組問題的回避，一定程度上降低了南京整合更大區(qū)域空間的能力。