能源監(jiān)管要套上長效“緊箍咒”

陳柳欽 教授，研究員，中國能源經(jīng)濟(jì)研究院戰(zhàn)略研究中心主任、石油研究中心主任，經(jīng)濟(jì)學(xué)家，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、能源經(jīng)濟(jì)問題專家。

隨著能源體制改革的不斷推進(jìn)、能源行業(yè)的不斷發(fā)展，能源監(jiān)管成為大勢所趨。

當(dāng)前，煤炭、電力、石油、天然氣等能源資源都非市場調(diào)控。以電力為例，發(fā)電量要計劃、結(jié)算要按照固定電價、大企業(yè)要有用電計劃，在這樣的背景下，沒有形成自由交易的市場，監(jiān)管就無從談起。因此，原國家電監(jiān)會的職能可謂有名無實(shí)，實(shí)際上是“無市可監(jiān)”，其職能作用難免就逐漸虛化。

如果能源領(lǐng)域不進(jìn)行市場化改革，能源監(jiān)管就形同虛設(shè)。特別是在具有濃厚行政管制色彩的監(jiān)管環(huán)境下，相當(dāng)一部分能源企業(yè)的運(yùn)行可能會以繞開行政法規(guī)、審批規(guī)定等為最初目的，其中必然也有不少能源企業(yè)是基于政策設(shè)計的缺陷，以尋求超額利潤為目的。面對這些能源企業(yè)，能源行政機(jī)關(guān)通常要么是采取嚴(yán)格禁止的方式來強(qiáng)化管制，要么是擺出“無為而治”的姿態(tài)。而隨著能源結(jié)構(gòu)調(diào)整不斷臨近，未來能源監(jiān)管任務(wù)將日漸繁重，能源監(jiān)管關(guān)系會日益復(fù)雜。因此，上述這種走向兩個極端的監(jiān)管方式已經(jīng)難以適用復(fù)雜的能源監(jiān)管形勢。

今年，國家能源機(jī)構(gòu)改革的一個很重要的變化，就是由“政監(jiān)分離”向“政監(jiān)合一”模式轉(zhuǎn)變，新時期的能源“大局”將是“政策規(guī)劃+行業(yè)監(jiān)管”。“政監(jiān)分離”固然是一種理想的狀態(tài)，但我國的能源行業(yè)尚未達(dá)到需要“政監(jiān)分離”的發(fā)展階段?？紤]我國能源領(lǐng)域權(quán)力分配格局，采用“政監(jiān)合一”有其合理性。新國家能源局將政策規(guī)劃和行業(yè)監(jiān)管融合在一起，有望形成統(tǒng)一的“大”能源監(jiān)管格局。這可以極大地提高監(jiān)管效率，也有利于推動能源體制改革。

但是，由于外部環(huán)境因素的局限和監(jiān)管中內(nèi)生的體制性矛盾，常常會影響能源監(jiān)管的傳導(dǎo)，帶來監(jiān)管的低效或無效。如果缺乏能源監(jiān)管的長效機(jī)制，不少能源企業(yè)依然會沿襲以前慣用的“敵進(jìn)我退，敵駐我擾，敵疲我追”的“游擊戰(zhàn)法”來規(guī)避監(jiān)管。這是非常有害的。也正是如此，時下能源監(jiān)管依然被有些人認(rèn)為是“無市、無權(quán)、無力、無為”。由于監(jiān)管職能不到位，存在一定的監(jiān)管真空，于是，合乎時代的呼喚理應(yīng)是能源監(jiān)管長效機(jī)制的構(gòu)建和完善。

因此，我國要提高能源監(jiān)督管理部門的行政級別，適時成立“國家能源部”，賦予能源監(jiān)管必要的權(quán)力后盾，把電力、石油、煤炭、天然氣等能源資源真正統(tǒng)一監(jiān)管起來。要加強(qiáng)對中央重大能源戰(zhàn)略政策措施執(zhí)行情況的跟蹤審計和監(jiān)管，促進(jìn)能源政策政令暢通，增強(qiáng)國家能源政策的令行禁止，并積極揭露和查處能源領(lǐng)域的重大違法違規(guī)案件線索，推進(jìn)能源領(lǐng)域的反腐倡廉建設(shè)。要規(guī)制行政性壟斷，加快能源資源市場化改革步伐，切實(shí)抓好市場機(jī)制的培育和建設(shè)，建設(shè)競爭性市場體系，完善能源監(jiān)管的市場化環(huán)境，探索電力、油氣、煤炭等行業(yè)監(jiān)管的有效方式。要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約，促進(jìn)責(zé)任追究和問責(zé)機(jī)制的健全。能源企業(yè)特別是能源央企要建立完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，建立真正規(guī)范的董事會和監(jiān)事會，切實(shí)實(shí)現(xiàn)決策權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，提高能源企業(yè)治理水平。要加強(qiáng)依法監(jiān)管，盡快構(gòu)建《能源法》為核心的能源監(jiān)管法規(guī)體系，賦予能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)足夠的法律地位，為能源監(jiān)管工作提供更高、更充分、更全面的法律支持，從而有效保障能源監(jiān)管的安全性和效率。加快推進(jìn)制度創(chuàng)新，創(chuàng)新能源監(jiān)管機(jī)制，以創(chuàng)新驅(qū)動能源體制機(jī)制改革，拓展能源監(jiān)管的廣度和深度，增強(qiáng)能源監(jiān)管的軟實(shí)力。

總之，國家要下大力氣構(gòu)建能源監(jiān)管長效機(jī)制，有效管控分歧，擴(kuò)大共識，保障共行，切實(shí)做到能源監(jiān)管有序進(jìn)行，從而達(dá)到多方共贏。