中國能源國際合作發(fā)展20年：成就與影響

文／中國人民大學國際關(guān)系學院執(zhí)行院長 陳岳

中國人民大學國際能源戰(zhàn)略研究中心學術(shù)委員會主任 許勤華／

一、中國能源國際合作發(fā)展的成就

回顧20年的努力探索和發(fā)展，中國能源國際合作取得了顯著成就，并進入了全面快速發(fā)展階段。這些成就包括：首先，能源外交取得了重大成效。通過政府高層互訪和各種首腦峰會等方式，中國與世界多個國家簽訂了政府間能源合作協(xié)議，并與多個國際組織簽署了能源合作框架協(xié)定，為中國開展對外能源雙邊與多邊國際合作奠定了扎實基礎(chǔ)。其次，建立了多個油氣國際合作區(qū)域，獲得了相當規(guī)模的權(quán)益油氣資源。中國在全球33個國家執(zhí)行著100多個國際油氣合作項目，建成了五大國際油氣合作區(qū)，主要包括以蘇丹項目為主的非洲地區(qū)，以阿曼、敘利亞項目為主的中東地區(qū)，以哈薩克斯坦項目為主的中亞俄羅斯地區(qū)，以委內(nèi)瑞拉、厄瓜多爾項目為主的美洲地區(qū)以及以印度尼西亞項目為主的亞太地區(qū)，形成了中國開展國際油氣資源合作的全球性區(qū)域格局。2011年，中國油氣企業(yè)海外油氣權(quán)益產(chǎn)量突破8500萬噸油當量。再次，建立了對外能源貿(mào)易體系。中國已初步建立了以石油、液化天然氣(LNG)、天然氣、煤炭、鈾礦為主的能源進出口貿(mào)易體系，運輸方式以油輪為主、管道為輔，含少量鐵路陸運，國際市場上以現(xiàn)貨、期貨及長期購買協(xié)議等多種方式結(jié)合。最后，中國能源公司極大地提高了其自身國際競爭力。經(jīng)過19年的發(fā)展，中國國有能源企業(yè)不但掌握了國際能源合作項目運作模式，積累了豐富的資本運作、合同談判等方面的經(jīng)驗，海外投資效益也不斷提高，實力不斷壯大，國際影響力顯著增強。2012年，中海油、中石油兩大公司齊頭并進加拿大，就是其實力增強的具體體現(xiàn)。

迄今為止，中國能源國際合作無論從合作途徑、內(nèi)容、機制、合作對象等都出現(xiàn)了很大的變化.這些變化總體呈現(xiàn)出以下三個特點：其一，合作的能源品種不斷多元化。中國能源國際合作已經(jīng)從最初的以石油和天然氣為主，逐步擴展到天然鈾、煤炭、電力、風能、生物燃料、節(jié)能和能源科技裝備等多個領(lǐng)域。其二，中國能源國際合作的對象不斷豐富，不僅有國家行為體，還有非國家行為體，如國際能源政府及非政府組織。目前，中國已與近40個國家建立了雙邊能源合作機制，如中美能源政策對話、中美油氣論壇、中俄能源談判機制、中哈能源合作分委會、中日能源部長對話、中國印度尼西亞能源論壇等。合作對象國從初期的周邊鄰國、中東地區(qū)逐步擴展到了中亞、非洲、美洲、大洋洲等廣大地區(qū)，覆蓋了世界主要能源生產(chǎn)國、消費國和途徑國。其三，合作方式不斷創(chuàng)新。這種創(chuàng)新既表現(xiàn)為“金融元素不斷介入”，即利用中國外匯儲備優(yōu)勢使能源國際合作中能源和金融實現(xiàn)一攬子合作，如近年來出現(xiàn)的各種“石油換貸款”；也表現(xiàn)為“非國有企業(yè)加盟，合作主體日益增多”，即形成了一個以資源國和投資國的國有公司為主，由資源國的非國有公司和投資國的非國有公司參與的多層次、多國、多種所有制組成的合作主體。

二、中國能源國際合作發(fā)展的背景

中國能源國際合作發(fā)展如此迅猛的主要原因在于中國能源安全觀發(fā)生了根本的改變，也就是說中國制定對外能源政策的政策基礎(chǔ)發(fā)生了根本的改變，已經(jīng)從現(xiàn)實主義視角轉(zhuǎn)變至自由主義視角。這種轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在政府官方發(fā)表的能源安全政策、能源企業(yè)的經(jīng)濟活動中，更體現(xiàn)在中國參與能源國際合作模式的變遷中。能源安全觀的轉(zhuǎn)變導致了一系列能源國際合作的多邊趨勢，也促使能源企業(yè)逐漸進入人們的視野，在能源國際合作中起了重要作用，打破了之前一貫“政府先行，為企業(yè)鋪路”的模式。

縱觀中國的能源發(fā)展史，雖然1959年大慶油田的發(fā)現(xiàn)使中國石油工業(yè)發(fā)生了轉(zhuǎn)折性變化，中國在較長一段時間實現(xiàn)了石油的自給自足和少量出口，但到了20世紀90年代，隨著經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，中國的石油需求量節(jié)節(jié)攀升，尤其是1993年成為石油凈進口國后，石油對外依存度逐年增加，使得中國石油行業(yè)與國際石油市場密不可分。同時，以煤炭為主的能源消費結(jié)構(gòu)增加了碳排放量，中國在遭受巨大國際壓力時也積極開展各種減排措施。在發(fā)展過程中，中國的能源安全觀從最初的能源獨立觀轉(zhuǎn)向能源相互依賴觀，從對能源供給安全的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)δ茉葱枨蟀踩年P(guān)注，進而使中國參與能源國際合作的模式產(chǎn)生相應變化，體現(xiàn)了現(xiàn)實主義的能源安全觀向自由主義的能源安全觀的轉(zhuǎn)變。

改革開放以來中國能源安全觀演變過程共分為兩個階段。第一個階段是改革開放（1978年起）初期，從能源自給自足走向能源國際合作；第二個階段是“十一五”規(guī)劃（2005-2010年）時期，以石油天然氣為主的能源供給安全觀向多種能源均衡發(fā)展的能源使用安全觀發(fā)展。2006年，胡錦濤同志在俄羅斯圣彼得堡提出了新能源安全觀。至此，中國能源安全觀從孤立的以自我為主的純供應安全，逐漸從4A①4A是指availability,accessibility,affordability,acceptability,即來源保障性、運輸暢通性，價格承受性、環(huán)境可容性。型能源安全觀向3E+S②3E+S是指energy，economy，environment，safety，即能源性，經(jīng)濟性，環(huán)境性，社會安全性。。型能源安全觀過渡，更加注重多種能源的共同發(fā)展。十八大以后，能源安全觀也日益與整體社會生態(tài)文明結(jié)合在一起，注重永續(xù)的發(fā)展。

三、中國能源國際合作發(fā)展的影響

從20世紀90年代初期開始，經(jīng)過探索學習、積極參與和主動創(chuàng)造，中國的能源國際合作取得了巨大的成就，同時也產(chǎn)生了許多影響 這些影響絕大多數(shù)包含著正面的意義，但也存在一些問題。

(一)中國能源國際合作發(fā)展產(chǎn)生了巨大的正面效應

首先，中國能源國際合作發(fā)展幫助中國樹立了負責任的大國形象。從最初的學習考察、交流對話到主辦多次會議、提出多項倡議，從信息缺乏溝通到與主要全球性國際能源機構(gòu)建立暢通的能源數(shù)據(jù)信息互通機制，從國際能源制度的追隨者到影響并參與國際規(guī)則制定，中國能源國際合作已經(jīng)不僅僅是中國企業(yè)“走出去”，在油氣上中下游的不斷并購和拓展，更包含了中國在能源發(fā)展理念上的創(chuàng)新、協(xié)商機制上的融合、國際能源問題的解決等各項能源事務(wù)上的逐漸壯大的影響力。如中國在已加入的各種區(qū)域多邊合作機制中提出了一系列新倡議，實踐了一系列新舉措，在全球產(chǎn)生了廣泛積極的影響，如新能源安全觀和低碳城鎮(zhèn)建設(shè)等新理念，已獲得國際社會廣泛的認同和支持。另外，中國企業(yè)在“走出去”的同時，積極幫助能源基礎(chǔ)落后的國家開展了各種能源配套和輔助設(shè)施的建設(shè)，如在非洲的乍得建立煉化廠等，改善了當?shù)厝嗣竦纳詈徒?jīng)濟條件，表現(xiàn)出中國企業(yè)的社會責任感。

其次，中國國際能源合作發(fā)展一定程度上改變了地緣政治。中國能源國際合作以能源關(guān)系為紐帶，加強了與全球主要國家和地區(qū)合作組織政府間和非政府間的聯(lián)系，促進了相互理解，緩解或不斷化解著不少的地緣政治的危機。以APEC為例，在2012年局勢最為緊張的亞太地區(qū)，多邊和雙邊能源合作進展迅猛，減弱了該地區(qū)上空不斷堆積的沖突的陰霾，增添了合作的亮色。

最后，中國能源國際合作發(fā)展重塑了國際關(guān)系。由于國際能源合作所依托的產(chǎn)品是能源，能源的第一屬性為商品，是一個能夠迅速產(chǎn)生共同商業(yè)利益的產(chǎn)品，因此，圍繞著能源這種特殊商品開展的合作，較不易被意識形態(tài)和后冷戰(zhàn)思維所干擾和誘導。建立在能源國際合作基礎(chǔ)上的國際關(guān)系，超越了制度、經(jīng)濟發(fā)展水平以及國家間文化差異，以能源資源國、能源消費國和能源途徑國為網(wǎng)軸全面展開。中國20年的能源國際合作發(fā)展帶來的最大成果就是世界國際關(guān)系秩序在有了中國的能源勘探、生產(chǎn)、運輸、消費的參與后，變得更為豐富和穩(wěn)固。

（二）中國能源國際合作存在潛在的負面效應

毋庸置疑，20年的發(fā)展成果是有目共睹的，道路是正確的，產(chǎn)生的影響是正面的，但是也存在問題，而如何化解問題是能源國際合作戰(zhàn)略家們應該研究和提前設(shè)計預險方案的重點。合作面臨的最關(guān)鍵點是中國企業(yè)“走出去”隱含潛在的政治風險，具體表現(xiàn)為“走出去”會受到全球和地區(qū)乃至國家內(nèi)部地緣政治經(jīng)濟的影響，因為越多“走出去”就意味著相互依賴的加大，也就意味著中國受到風險影響的幾率也日益加大。在這種背景下，中國能源國際合作必定會給中國對外關(guān)系帶來一種負附加值的外部效應，會給正常的雙邊關(guān)系貼上“能源”的標簽，加大合作對象國對中國的“資源掠奪”猜疑。近年來，無論在緬甸、哈薩克斯坦、俄羅斯還是拉美資源國，對中國企業(yè)的反對聲音從民間到政府不絕于耳。在全球合作平臺上，中國是個新到者，從一開始的受歡迎、受期待到現(xiàn)在的貿(mào)易“雙反”只能說明，巨大的經(jīng)濟總量和人口總量如果加上能源的訴求，則會使世界傳統(tǒng)政治經(jīng)濟體系主動接受中國的融入和改造變得更加困難。

四、相關(guān)建議

由負面效應到正面效應的轉(zhuǎn)變，需要在20年成就的基礎(chǔ)上進行更高層次的制度設(shè)計，具體講來有以下四點建議：

一是增信釋疑，以便各方正確認識中國能源安全政策。作為世界第二大能源消費國，中國滿足自身能源需求的正常能源外交行為常常受到詬病，這不利于中國在全球和國際區(qū)域能源合作中發(fā)揮應有的作用。二是慎重對待敏感性，協(xié)調(diào)各個國家之間的關(guān)系。能源的重要戰(zhàn)略屬性使全球主要國家無論是資源國、消費國還是途徑國對能源安全問題都極為敏感，為了保障自身能源安全，它們相互之問時常會展開激烈競爭。三是鼓勵本國工商業(yè)企業(yè)和民間力量參與全球及區(qū)域多邊、雙邊能源合作。工商業(yè)企業(yè)和民間力量的參與，在一定程度上可以淡化合作的政治敏感性，發(fā)揮獨特作用。四是恰當選擇多邊合作模式，克服中國能源多邊國際合作的短板。中國應該結(jié)合自身優(yōu)勢，恰當?shù)剡x擇一個最適合中國的能源國際合作模式，以實現(xiàn)自身的利益最大化。

結(jié)論

從繼往開來的2013年起，中國能源國際合作面臨著更大的機遇與挑戰(zhàn)。從機遇面來看，隨著氣候變化問題在全球展開日益激烈的討論，一場新的工業(yè)革命已初現(xiàn)端倪，它將徹底改變世界經(jīng)濟和人們的生活方式。工業(yè)革命的核心為能源革命，這次能源革命使得人類生產(chǎn)與利用的能源品種發(fā)生變革，如2009年開始的頁巖氣革命促使常規(guī)油氣向非常規(guī)油氣發(fā)展；人類生產(chǎn)與利用能源的方式發(fā)生變革，如分布式能源的使用。這次能源革命將使國際能源問題與國際環(huán)境問題獲得一個問題解決的重合點，即為一種低碳的、永續(xù)的發(fā)展方式。國際能源合作因此將獲得巨大的發(fā)展空間，合作領(lǐng)域?qū)⒋蟠笸貙挕Ｍ瑫r，在中央政府建沒生態(tài)文明的綱領(lǐng)指引下，中國的能源發(fā)展將日益體現(xiàn)這種精神。因此，無論是國際環(huán)境還是國內(nèi)環(huán)境，都給中國能源國際合作提供了再一次勃發(fā)的偉大機遇。

從挑戰(zhàn)面看，隨著氣候和能源政治的博弈日益深入，一場新的圍繞著世界政治體系治理權(quán)和話語權(quán)的競爭正在展開，能源安全概念從舊有的需求側(cè)向消費側(cè)、從能源本身向更高經(jīng)濟性以及強調(diào)環(huán)境性與社會安全性發(fā)展，即所謂的3E+S，中國能源國際合作不僅擔負著保障中國傳統(tǒng)能源安全的重責，更承擔著傳統(tǒng)能源安全外溢的其他安全需求。而中國能源國際合作也存在一些問題，如行政審批程序較煩瑣，合作協(xié)調(diào)機制尚待完善；國際能源合作資金有待國家財稅金融政策的更多支持；需建立應對合作風險保障和應急機制；需建立并完善對外能源貿(mào)易體系以規(guī)避能源價格劇烈波動；高端復合型能源國際化人才嚴重缺乏；等等。這些問題使得中國能源國際合作在不斷成功的同時，風險性也日益加大。這也是2013年開始的中國能源國際合作需要應對的更深層次的挑戰(zhàn)。