*人民調(diào)解制度發(fā)展研究

■周 琰 (司法部司法研究所副研究員)

人民調(diào)解制度是一項(xiàng)具有中國特色的、具有深厚中華民族傳統(tǒng)文化內(nèi)涵的法律制度，是我國人民獨(dú)創(chuàng)的化解矛盾、消除紛爭的非訴訟糾紛解決方式，被譽(yù)為“東方一枝花”，是曾經(jīng)的“東方經(jīng)驗(yàn)”。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化，人民調(diào)解制度也經(jīng)歷了勃興、發(fā)展壯大、日益勢微再到改革創(chuàng)新的歷史過程。

一、傳統(tǒng)人民調(diào)解制度解決糾紛功能的逐步弱化

人民調(diào)解在解決民事糾紛中一直起著重要的作用，但是，改革開放以來至本世紀(jì)初，人民調(diào)解的職能活動存在三個趨勢:一是人民調(diào)解組織和調(diào)解民間糾紛數(shù)量呈下降趨勢，1990-2004年間，調(diào)解民間糾紛數(shù)量呈逐年下降的趨勢，平均每年遞減3.6%;二是人民調(diào)解在糾紛解決中比例下降，尤其相比訴訟而言，下降趨勢十分顯著，人民調(diào)解委員會受理的糾紛總數(shù)與人民法院受理的一審民事案件的總數(shù)，已由上世紀(jì)80年代初的17∶1下降為本世紀(jì)初的1∶1，第一道防線的人民調(diào)解已經(jīng)動搖，大量的案件涌入法院，司法機(jī)關(guān)需要更多地直接面對矛盾的沖擊;三是人民調(diào)解糾紛化解的效果也有下降趨勢，很多糾紛無法通過人民調(diào)解達(dá)成和解。

圖1 1981-2011年人民調(diào)解員數(shù)量變化 (人)

人民調(diào)解制度解決糾紛功能逐步弱化的原因是什么?在改革開放以來的歷史時期，調(diào)解員人均辦理案件量呈下降趨勢，甚至在一些年份中，有一半的調(diào)解員無案可辦。這說明，人民調(diào)解解紛功能的弱化，原因不在于糾紛解決的“供給”方面，而在于社會需求方面。換言之，是由于人們更不愿意將糾紛提交調(diào)解員調(diào)解的緣故，結(jié)合民事訴訟案件的增長趨勢來看，是更多的案件選擇了訴訟解決。而之所以出現(xiàn)這種變化，主要原因在于改革開放以來社會各個領(lǐng)域廣泛而深刻的變革。歸結(jié)起來，這種深刻的社會變革主要有三個方面:

首先，社會的基本秩序發(fā)生了深刻的變化。在改革開放以前，我國社會的基本秩序具有兩個特點(diǎn)，一是人們基本上是分屬于不同的單位或者集體的——非農(nóng)業(yè)人口屬于一個單位，農(nóng)業(yè)人口屬于一個集體。人們和單位或集體的關(guān)系，不是簡單的具有契約性質(zhì)的勞資關(guān)系，而是混有行政、勞動、身份歸屬等多種性質(zhì)關(guān)系，單位或者集體擁有多方面資源可以用來對個人進(jìn)行控制。二是社會缺少流動性，包括職業(yè)的流動性和地域的流動性。缺乏流動性導(dǎo)致兩個后果，一是加強(qiáng)了單位或集體對個人的控制能力，二是強(qiáng)化了單位或者集體成員之間的橫向聯(lián)系，增進(jìn)了單位或者集體成員對共同體的文化和紀(jì)律的認(rèn)同感①參見李漢林:《中國單位社會——議論、思考與研究》，上海人民出版社2004年版。。然而，改革開放的方向，是對這種秩序的全面反動:(1)在農(nóng)村，家庭通過承包成了獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)體，集體組織對個人的控制能力減弱;(2)在城市，個人和單位之間的逐步演變成單純雇傭性質(zhì)的契約關(guān)系，單位的身份色彩逐步淡化，甚至出現(xiàn)沒有單位的個體戶;(3)整個社會流動起來了，大量的農(nóng)民離土又離鄉(xiāng)，流動到一個陌生的社區(qū)成為“農(nóng)民工”，城市職員從一個單位到另一個單位的“跳槽”十分容易，因?yàn)榻?jīng)商、務(wù)工、上學(xué)、旅游等原因，人們頻繁而快速地在地區(qū)之間流動;(4)快速的流動形成了陌生人社會，相互交往的人們之間缺乏信任，缺乏感情，缺乏共同理解和接受的文化和紀(jì)律。

這種變化對解紛方式產(chǎn)生了最為深刻的、最為根本的影響。在改革開放以前的社會秩序中，調(diào)解有很多資源可以利用，比如單位和集體的壓力，人與人之間的復(fù)雜關(guān)系的制約，對集體紀(jì)律和利益的認(rèn)同，等等，因此，調(diào)解很容易成功，很容易取得效果。但是，當(dāng)社會秩序發(fā)生了上述轉(zhuǎn)變以后，調(diào)解實(shí)際上成了一個艱難的任務(wù)。一方面，集體的權(quán)威、單位的控制力衰落了，集體的紀(jì)律、共同體的歸屬感淡化了，因此，促使當(dāng)事人妥協(xié)、讓步、顧全大局的壓力降低了;另一方面，人和人之間陌生了，關(guān)系簡單了，人們既不信任對方，也不顧及雙方關(guān)系的長久維持，都在糾紛中追求單一維度的利益的最大化，于是合意的達(dá)成越來越困難。總之，這種社會秩序類型的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致人們或者不愿把糾紛提交給調(diào)解人員，或者提交后也很難達(dá)成和解。

其次，人民調(diào)解制度自身存在的問題。(1)調(diào)解范圍縮小。1989年《人民調(diào)解委員會組織條例》在人民調(diào)解范圍中去除了1954年《人民調(diào)解委員會暫行組織通則》中的輕微刑事案件，并限制其調(diào)解法人間的經(jīng)濟(jì)糾紛，這實(shí)際上也是導(dǎo)致人民調(diào)解作用弱化的一種制度性安排。(2)新型的糾紛大量出現(xiàn)，使得人民調(diào)解員在知識、權(quán)威等方面均無力勝任。無力勝任的原因在于兩個方面，一是社會關(guān)系急劇變化，許多糾紛的處理需要以新的、不斷變化的觀念和規(guī)則為依據(jù);二是社會出現(xiàn)所謂“法律化”(Legalization)的趨勢或者后果，越來越多的社會關(guān)系將置于法律的調(diào)整之下，使得糾紛的解決需要更多的法律知識和技術(shù)。由于人民調(diào)解員的主體是業(yè)余性質(zhì)的、志愿性質(zhì)的，他們幾乎不可能保證知識和觀念的及時更新，不可能投入大量的人力和財力學(xué)習(xí)法律的知識和技術(shù)，所以也就不能勝任這些新型的糾紛。相反，訴訟由法官、律師這些專業(yè)技術(shù)人員來運(yùn)作，顯然他們的優(yōu)勢和能力得到凸現(xiàn)。(3)人民調(diào)解協(xié)議缺乏法律效力。(4)人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)保障困難。

第三，訴訟渠道和其他非訴訟糾紛解決方式更加通暢。我國當(dāng)前的司法改革在性質(zhì)上類似于西方國家“接近司法”運(yùn)動，改革的結(jié)果是無論在案件的受理范圍上，在案件的處理手續(xù)上，還是在審判的效率上，都使得訴訟方式更為方便快捷。加上訴訟在糾紛解決的知識和權(quán)威方面的固有優(yōu)勢，使得訴訟的糾紛解決功能日益強(qiáng)大。與此同時，訴前調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁等其他非訴訟糾紛解決機(jī)制也不斷發(fā)展，相應(yīng)地，人民調(diào)解的解紛功能受到了擠壓和挑戰(zhàn)。

二、新形勢下人民調(diào)解制度的改革發(fā)展

面對傳統(tǒng)人民調(diào)解解紛功能的逐步對弱化，人們在尋找癥結(jié)所在的同時也在積極探索改革的路徑。進(jìn)入21世紀(jì)以后，尤其是在黨的十六大提出建設(shè)社會主義和諧社會的歷史大背景下，人民調(diào)解制度在司法和政治層面的特殊性和重要性再次受到政府的高度重視，加大了改革的支持和推動力度，出臺了一系列法律文件和政策。

表1 人民調(diào)解制度的逐步完善

這種政府主導(dǎo)的推動，一是為人民調(diào)解制度的發(fā)展創(chuàng)造較好的外部環(huán)境和政策保障，二是實(shí)現(xiàn)了人民調(diào)解自身的完善和革新，一定程度上消除了長期制約人民調(diào)解發(fā)展的制度瓶頸。人民調(diào)解制度無論在立法上，還是在實(shí)務(wù)運(yùn)行中都發(fā)生了重大的變化，主要表現(xiàn)為:

(一)拓展人民調(diào)解的范圍，逐漸從傳統(tǒng)的婚姻家庭、鄰里關(guān)系、小額債務(wù)、輕微侵權(quán)等常見、多發(fā)的民間糾紛，向土地承包、拆遷安置、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)患糾紛等社會熱點(diǎn)、難點(diǎn)糾紛拓展，2004-2011年間，調(diào)解民間糾紛數(shù)量實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)步提高，2011年增幅為5.8%。

(二)完善人民調(diào)解組織形式，加強(qiáng)基層組織建設(shè)。除了村民委員會、居民委員會設(shè)立人民調(diào)解委員會，企業(yè)事業(yè)單位根據(jù)需要設(shè)立人民調(diào)解委員會之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及社會團(tuán)體或者其他組織根據(jù)需要也可以設(shè)立人民調(diào)解委員會。在實(shí)踐中，人民調(diào)解委員會形式多樣。規(guī)范村居企事業(yè)單位調(diào)委會的設(shè)立和組成;擴(kuò)大人民調(diào)解組織范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及社會團(tuán)體或者其他組織根據(jù)需要也可以設(shè)立調(diào)委會，為多元化發(fā)展提供了制度空間。目前全國共有人民調(diào)解組織81.1萬個，基本實(shí)現(xiàn)了多層次、寬領(lǐng)域、全覆蓋。

(三)完善人民調(diào)解員結(jié)構(gòu)，提高調(diào)解人員素質(zhì)。人民調(diào)解員不再局限于村民委員會成員、居民委員會成員及選舉產(chǎn)生的公民。人民調(diào)解員由人民調(diào)解委員會委員和人民調(diào)解委員會聘任的人員擔(dān)任。實(shí)務(wù)中，不少退休法官、退休檢察官、某領(lǐng)域的專家、志愿者被聘為人民調(diào)解員，有的地方還出現(xiàn)了人民調(diào)解員職業(yè)化的現(xiàn)象。不斷拓寬調(diào)解員選任渠道，豐富選任方式，許多地方還通過政府出資聘請專職人民調(diào)解員、建立人民調(diào)解志愿者隊(duì)伍等方式，優(yōu)化調(diào)解員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，加大培訓(xùn)力度，提高了人民調(diào)解員隊(duì)伍的專業(yè)化、社會化程度。

(四)規(guī)范人民調(diào)解活動，保留傳統(tǒng)特色。 《人民調(diào)解法》在規(guī)范了人民調(diào)解的申請程序、調(diào)解員的選擇和調(diào)解方法步驟、當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)的同時，也采納了調(diào)解的靈活、適宜原則，保留了人民調(diào)解獨(dú)特性。

(五)明確人民調(diào)解協(xié)議效力。在傳統(tǒng)的人民調(diào)解制度中，人民調(diào)解協(xié)議只具有自治性。現(xiàn)在，人民調(diào)解協(xié)議具有了合同效力。2002年，最高法出臺《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》，賦予人民調(diào)解協(xié)議以民事合同性質(zhì)。2009年，最高法出臺了《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》司法解釋，附條件的賦予人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)和法律強(qiáng)制執(zhí)行力。2011年，《中華人民共和國人民調(diào)解法》進(jìn)一步明確了人民調(diào)解協(xié)議在法律上的效力。

(六)確立人民調(diào)解與法院訴訟之間的銜接機(jī)制?！度嗣裾{(diào)解法》確立了調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)制度。2011年，最高人民法院又出臺《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》，對人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)工作作出了具體規(guī)定，人民調(diào)解協(xié)議的效力得到了進(jìn)一步加強(qiáng)。此外，通過人民調(diào)解委員會的訴前調(diào)解、法院委托人民調(diào)解委員會調(diào)解，實(shí)現(xiàn)了人民調(diào)解與訴訟的對接即“訴調(diào)對接”。

(七)加強(qiáng)對人民調(diào)解工作的保障。強(qiáng)調(diào)了國家和地方政府對人民調(diào)解的責(zé)任，目前，全國絕大多數(shù)省份已將人民調(diào)解工作指導(dǎo)經(jīng)費(fèi)列入財政預(yù)算，很多地區(qū)實(shí)行人民調(diào)解工作“以案定補(bǔ)”、“以獎代補(bǔ)”，根據(jù)矛盾糾紛的難易程度、調(diào)解效果給予調(diào)解員適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，極大地激發(fā)和調(diào)動了廣大人民調(diào)解員的工作積極性。

三、關(guān)于人民調(diào)解制度的一些思考

人民調(diào)解制度經(jīng)歷了否定之否定的歷程，如何立足于當(dāng)前的立法規(guī)定和司法實(shí)踐來進(jìn)一步完善，使其既能充分發(fā)揮便民利民、自治靈活、自主平等的獨(dú)特優(yōu)勢，又能真實(shí)體現(xiàn)公平正義、高效和諧的價值取向。筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個方面來推進(jìn):

第一，找準(zhǔn)人民調(diào)解制度在多元糾紛解決機(jī)制中的地位和作用定位。多元化的糾紛解決機(jī)制中所追求的是多種解決機(jī)制的相互配合，通過多種制度的不同功能和定位應(yīng)對不同種類的社會糾紛，以使糾紛在合理社會成本范圍內(nèi)得以有效的解決。那么在一個多元化的糾紛解決體系中人民調(diào)解制度如何正確的定位，如何充分發(fā)揮人民調(diào)解在化解社會矛盾糾紛中的基礎(chǔ)作用是根本性問題。人民調(diào)解制度的民間性特征使其成為了糾紛解決的“第一道防線”，使其滲透到百姓生活的各個層面，能通過靈活的方式，實(shí)現(xiàn)糾紛的化解。在數(shù)量上，其應(yīng)當(dāng)成為最大的糾紛“化解戶”，在糾紛種類方面，應(yīng)當(dāng)以日常糾紛為主。我們需要貫徹人民調(diào)解優(yōu)先原則，充分發(fā)揮人民調(diào)解在化解社會矛盾糾紛中的基礎(chǔ)作用，應(yīng)當(dāng)在這個基礎(chǔ)上，處理好人民調(diào)解與其他糾紛解決方式之間的銜接關(guān)系。

第二，推進(jìn)人民調(diào)解與其他糾紛解決方式的銜接，進(jìn)一步完善銜接工作機(jī)制。這涉及到人民調(diào)解與其他糾紛解決機(jī)制的關(guān)系問題。各種糾紛解決機(jī)制的主體和功能定位都是不同的，做好銜接和配合，可以優(yōu)化糾紛解決體制。諸如調(diào)解前置、司法確認(rèn)制度、行政調(diào)解及法院訴前告知制度、委托人民調(diào)解制度、三大調(diào)解聯(lián)動等銜接機(jī)制都需要在實(shí)踐中進(jìn)一步檢驗(yàn)和完善。

第三，明確人民調(diào)解制度的政府責(zé)任與社會自治屬性。有學(xué)者擔(dān)心，政府推動改革人民調(diào)解制度會導(dǎo)致人民調(diào)解更加依賴正式的國家權(quán)力，而其蘊(yùn)含的社會自治功能卻逐漸被邊緣化。這種擔(dān)心不無道理，但是，國家權(quán)力和社會自治不是絕對二元對立的，人民調(diào)解制度正是政府和社會共同參與其中的糾紛解決機(jī)制，而且政府負(fù)有法定責(zé)任。那么如何協(xié)調(diào)人民調(diào)解制度改革完善過程中的政府管理與社會自治的關(guān)系就至關(guān)重要。需要進(jìn)一步厘清司法行政機(jī)關(guān)與人民調(diào)解組織的指導(dǎo)關(guān)系的內(nèi)涵，理順不同級別的人民調(diào)解組織之間的關(guān)系，探索我們在實(shí)踐中出現(xiàn)的行業(yè)調(diào)委會、跨區(qū)域聯(lián)合調(diào)委會的管理和案件管轄關(guān)系等問題?？紤]是否可以參照其他行業(yè)建立行業(yè)協(xié)會，防止人民調(diào)解的行政化傾向，另一方面也在突破人民調(diào)解委員會地域限制的同時最大限度地保留人民調(diào)解的自治性。