探析財政支出績效評價

□文/任 靜

（石家莊信息工程職業(yè)學(xué)院 河北·石家莊）

近年，我國財政收入連年大幅增長，2012年全國財政收入已逾11萬億元。但相對于更猛烈擴(kuò)張的財政支出而言財政收入還是一個相對有限的規(guī)模，財政收支的矛盾依然十分突出。如何有效地運(yùn)用財政資金，使之盡可能發(fā)揮更大效用，是我們急需解決的問題。西方國家的實踐證明，開展財政支出績效評價是實現(xiàn)財政資金最大效益的重要途徑。所以，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)提高財政支出有效性已成為現(xiàn)階段我國財政管理工作的重中之重。目前，我國財政支出績效評價工作還處于起步摸索階段，實踐工作缺少經(jīng)驗，很多問題有待進(jìn)一步的深入研究。本文通過梳理對財政支出績效評價的一些認(rèn)識，旨在為推進(jìn)財政支出績效評價的深入開展提供有益的借鑒。

一、財政支出績效評價的涵義

我們先來思考一個實例，隨著城市里的汽車越來越多，堵車已成為普遍現(xiàn)象，而馬路上安裝的紅綠燈太多往往就是堵車的主要原因。但是作為政府的交通管理部門，為了使通行順暢緩解擁堵，使用財政資金安裝了若干個紅綠燈，但結(jié)果卻是由于走走停停而帶來車流更堵的狀況。由此可以看出，忽視資金使用后的效果，不僅會使財政資金的使用產(chǎn)生巨大的浪費和效益低下現(xiàn)象，而且就結(jié)果而言可能會出現(xiàn)事與愿違。公共財政體制改革及發(fā)展趨勢在客觀上要求充分發(fā)揮財政資金的使用效益，對財政支出資金去向的合理性、資金使用效果進(jìn)行科學(xué)描述和評價，做到“花錢必問效”，以“績效”理念替代以往“節(jié)約”的理財理念，從而強(qiáng)化財政支出管理。這是財政支出績效評價工作存在的前提。

所謂財政支出績效評價就是依據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的績效評價方法及評價技術(shù)，對財政支出的過程及結(jié)果進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性等方面的綜合評價。

所謂經(jīng)濟(jì)性，是指以最低費用取得一定質(zhì)量的資源，即支出是否節(jié)約。在財政收入總量一定的情況下，財政支出結(jié)構(gòu)是否合理成為財政支出經(jīng)濟(jì)性的主要體現(xiàn)。即支出的各構(gòu)成要素在財政支出總量中所占比例合理，能夠滿足各部門履行社會職責(zé)的需要，達(dá)到基本滿足社會共同需要的目的。

所謂效率性，是指投入同產(chǎn)出之間的比率。財政支出是否講求效率性，可以用最少的投入取得一定的產(chǎn)出或者以一定的投入取得最多的產(chǎn)出來進(jìn)行衡量。

所謂有效性，是指財政支出的結(jié)果在多大程度上達(dá)到預(yù)期目標(biāo)（包括經(jīng)濟(jì)、社會、政治、環(huán)境等多重目標(biāo)）。有效性關(guān)注的是產(chǎn)出與效果間的關(guān)系，財政支出的效果可以表現(xiàn)為直接效益和間接效益，或者表現(xiàn)為近期效益和遠(yuǎn)期效益等。

二、開展財政支出績效評價的必要性

（一）可以提高政府決策水平，為建立廉潔高效的政府奠定基礎(chǔ)。通過對財政支出的過程和結(jié)果進(jìn)行績效評價，并把評價的結(jié)果作為預(yù)算安排的重要依據(jù)，能夠從源頭上規(guī)范財政資金的合理分配，為管理好財政支出建立了一道有效的閘門，使理財思想體現(xiàn)了以結(jié)果為中心。這將使國家的經(jīng)濟(jì)損失及浪費減少，各級政府財政資金使用中的腐敗、官僚主義將會得到一定程度的遏制。政府的各項經(jīng)濟(jì)決策更加準(zhǔn)確，公共資源配置效率不斷提高，整個社會效益不斷增大?？梢哉f，財政支出績效評價為建立廉潔高效的政府奠定了堅實的基礎(chǔ)。

（二）維護(hù)保障人民群眾根本利益的需要。

財政的本質(zhì)是“取之于民，用之于民”，政府為滿足社會的公共需求，憑借政治權(quán)利取得財政收入后，通過安排各種形式財政支出來為社會成員提供公共產(chǎn)品及服務(wù)，履行政府的職能，滿足全社會的公共需求。財政資金來源于納稅人的血汗錢，政府受人民的委托管理財政資金，任何暗箱操作行為都是違背人民意志的。長期以來，財政資金的分配和使用等支出信息一直處于不透明狀態(tài)，財政資金的使用方向、使用效果納稅人一無所知，信息不公開透明也是造成財政資金使用效益低下的重要原因。因此，通過實施貫穿于財政資金安排和使用全過程的財政支出績效評價，公開與財政資金有關(guān)的各類信息，讓納稅人擁有知情權(quán)，并參與財政資金的監(jiān)督，維護(hù)人民群眾的根本利益。

三、財政支出績效評價與績效預(yù)算、績效審計、財政監(jiān)督的關(guān)系

（一）財政支出績效評價與績效預(yù)算?？冃ьA(yù)算，又稱為預(yù)算績效管理，指以績效指標(biāo)和事業(yè)成本為核心，以績效目標(biāo)、績效撥款和績效評價為基本環(huán)節(jié)而建立的以績效目標(biāo)為主的公共支出管理模式。（馬國賢，2011）財政支出績效評價是績效預(yù)算得以實施的主要工具和載體，而績效預(yù)算又為考察政府職能履行情況提供了全新的視角。實施績效預(yù)算體制，削減赤字減輕財政支出壓力的有效途徑就是對大量的各類型財政支出項目開展績效評價。推動公共管理科學(xué)化、實現(xiàn)科學(xué)理財?shù)闹匾ナ质强冃ьA(yù)算，而財政支出績效評價則是科學(xué)理財?shù)钠瘘c。如果沒有財政支出績效評價，績效預(yù)算則與傳統(tǒng)預(yù)算無本質(zhì)區(qū)別。因此，兩者的關(guān)系是財政支出績效評價是實施績效預(yù)算的基礎(chǔ)和中心環(huán)節(jié)。

（二）財政支出績效評價與績效審計。從內(nèi)容上看，績效審計和財政支出評價一樣，都是將經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性檢查評價作為主要內(nèi)容，但績效審計的檢查內(nèi)容還要包括傳統(tǒng)的財政資金合規(guī)性審查。從主體上看，審計機(jī)關(guān)是績效審計的主體，而財政支出績效評價的主體則以財政部門為主。從時間順序看，績效預(yù)算和財政支出績效評價共同筑起了第一道有效性檢查防線，即財政資金初次分配使用有效性檢查防線。而績效審計則是一種事后進(jìn)行的綜合性檢查，即對財政資金及其使用部門進(jìn)行再檢查的第二道防線。二者相互補(bǔ)充但不能互相替代。科學(xué)扎實地開展財政支出績效評價工作，充分發(fā)揮“先鋒官”的作用，可為績效審計工作奠定堅實的基礎(chǔ)。

（三）財政支出績效評價與財政監(jiān)督。財政監(jiān)督就是指財政部門對國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、其他組織涉及財政收支事項及其他相關(guān)性事項，依照國家有關(guān)法規(guī)進(jìn)行的審核與監(jiān)督檢查的財政管理活動。財政監(jiān)督包括對預(yù)算、稅務(wù)、國有資產(chǎn)、財務(wù)會計及預(yù)算外資金等多方面的監(jiān)督。財政監(jiān)督與財政支出績效評價既有聯(lián)系也有區(qū)別。財政監(jiān)督包含財政支出績效評價，而且財政支出績效評價是目前我國財政監(jiān)督工作的重點環(huán)節(jié)。過去財政監(jiān)督重點在于對財政資金的合規(guī)性和安全性的監(jiān)督，而忽視了對財政資金使用效果的監(jiān)督。在借鑒西方國家實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，目前對于財政資金使用的監(jiān)督，我們不僅關(guān)注“用對”，更加強(qiáng)調(diào)“用足、用好”?？梢哉f，財政支出績效評價是對財政監(jiān)督的深化，樹立以財政績效為中心的科學(xué)發(fā)展觀將是今后財政監(jiān)督的重點。

四、推進(jìn)財政支出績效評價的幾點建議

（一）完善法律保障體系，使財政支出績效評價制度化、規(guī)范化、經(jīng)?；?。我國開展財政支出績效評價工作起步較晚，各項工作正處于摸索階段，國家尚未建立統(tǒng)一的法律規(guī)范作為全面指導(dǎo)。而西方國家的實踐證明，健全的法律保障是順利實施預(yù)算績效管理工作的奠基石。因此，建議在我國的預(yù)算法等相關(guān)法律規(guī)范中加入預(yù)算績效管理的相關(guān)要求及規(guī)定，明確各部門的預(yù)算績效管理職能。通過立法保障使我國財政支出績效評價制度化、規(guī)范化、經(jīng)?；?/p>

（二）建立以財政部門為主導(dǎo)的多層次績效評價體系。鑒于我國目前財政管理的實際情況，財政支出績效評價工作的主導(dǎo)部門應(yīng)是各級財政部門。但只依靠財政部門則力量較為單薄，因為財政支出績效評價工作涉及的環(huán)節(jié)多、范圍大、牽扯的利益極為廣泛，故需吸納各級人大、審計部門、中介機(jī)構(gòu)及社會民眾等多方力量加入其中，建立以財政部門為主導(dǎo)的多層次績效評價體系。各級人大有權(quán)審查監(jiān)督各部門向財政部門提交的財政支出績效評價報告。審計部門有權(quán)對各部門的支出配置效率和資金使用情況進(jìn)行年度績效審查。中介組織良好的獨立性可以保障其參與的評價客觀公正。而吸納社會民眾參與到財政支出的績效評價中，將有助于我國民主化進(jìn)程的深入開展。

（三）明確財政支出績效評價工作的主要階段。首先，各部門要制定部門戰(zhàn)略規(guī)劃和年度績效計劃。部門戰(zhàn)略規(guī)劃是指政府各職能部門依據(jù)法定職責(zé)、國家產(chǎn)業(yè)政策及政府戰(zhàn)略規(guī)劃，研究制定的包括部門工作計劃和重大項目在內(nèi)的中長期工作計劃。年度績效計劃，是指各部門在一個財政年度內(nèi)各項績效管理工作的具體說明，是戰(zhàn)略規(guī)劃的年度具體實施計劃；其次，要設(shè)立績效評價指標(biāo)體系和績效評價標(biāo)準(zhǔn)?？冃гu價指標(biāo)應(yīng)根據(jù)各部門各項支出的不同性質(zhì)，建立定量指標(biāo)與定性指標(biāo)結(jié)合、個性指標(biāo)與共性指標(biāo)項結(jié)合的綜合評價指標(biāo)體系?？冃гu價標(biāo)準(zhǔn)是衡量財政支出績效目標(biāo)完成程度的尺度，包括計劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn)；再次，各部門在財政年度結(jié)束后，要撰寫提交年度績效報告；最后，財政部門對各部門績效計劃的執(zhí)行情況、完成結(jié)果、提交的年度績效報告進(jìn)行綜合評價。針對評價結(jié)論及建議，提出改進(jìn)財政支出管理的措施。而且評價結(jié)果也是安排下一年度預(yù)算撥款的重要依據(jù)。另外，財政部門的績效評價報告應(yīng)提交各級人大對其進(jìn)行審查監(jiān)督。

（四）強(qiáng)化對財政支出績效評價結(jié)果的運(yùn)用。開展績效評價的目的不僅是關(guān)注財政支出取得的成效，以及為管理及決策提供的信息，更為關(guān)鍵的是能夠依據(jù)評價結(jié)論，通過采取適當(dāng)和必要的措施，提高財政支出管理水平，有效地控制財政投資風(fēng)險。而且評價結(jié)果也是合理安排下年度預(yù)算的重要依據(jù)。另外，通過將政府目標(biāo)管理考核與績效評價相結(jié)合，能夠逐步建立起財政支出績效激勵與約束機(jī)制。還要探索建立績效評價信息的公開制度，強(qiáng)化財政支出的透明度，提高依法行政水平。

（五）逐步建立完善財政支出績效評價信息系統(tǒng)。財政支出績效評價的順利實施，需要強(qiáng)大的信息系統(tǒng)支持。但我國目前尚未建立績效評價信息的共享平臺，數(shù)據(jù)的收集處理、比較分析缺乏可比性，一定程度上影響了績效評價的科學(xué)性和客觀性。因此，應(yīng)在全國建立績效評價信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，將各部門的管理制度、績效目標(biāo)、績效指標(biāo)和績效評價報告及其他相關(guān)資料等基礎(chǔ)信息錄入數(shù)據(jù)庫進(jìn)行管理，通過網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)信息共享。

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