我國的稅收分割現(xiàn)狀與財(cái)政分權(quán)問題淺析——從財(cái)政分權(quán)角度評價(jià)我國目前的稅收分割

劉 歡

（西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院，四川 成都 611130）

一、引言

行政機(jī)關(guān)事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分對于公共部門的高效運(yùn)行有賴于各意義重大，稅收分割是國家財(cái)政分權(quán)體系的重要組成部分，與政府事權(quán)的履行及職能的承擔(dān)聯(lián)系密切。財(cái)政分權(quán)與地域分權(quán)和政府決策分權(quán)不同，地域分權(quán)主要是鼓勵城市以外地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大量補(bǔ)助和稅收手段用于降低經(jīng)營成本，實(shí)施較高的稅收，提高城市的服務(wù)成本。

財(cái)政分權(quán)方法的實(shí)施，能夠使得公眾獲得滿意的政府社會服務(wù)，這就要求地方政府的財(cái)政自主權(quán)需要加強(qiáng)，以獨(dú)立地進(jìn)行決策。鑒于此，本文將首先分析財(cái)政職能，總結(jié)財(cái)政職能適當(dāng)歸屬與稅收分割的關(guān)系，在此基礎(chǔ)上，本文對稅收分割的限制性因素進(jìn)行了探討，對我國分稅制改革的演進(jìn)路徑進(jìn)行了總結(jié)與評價(jià)。

二、財(cái)政稅收的職能問題分析

馬斯格雷夫?qū)⒇?cái)政職能分為三部分，即宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、進(jìn)行收入再分配和資源的配置，三職能的劃分使得各級政府之間的稅收分割需要經(jīng)過適當(dāng)分配。

首先，從穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的職能來看，這一職能主要表現(xiàn)為保障物價(jià)穩(wěn)定和充分就業(yè)，也往往是由中央政府承擔(dān)的職能。這是因?yàn)?，非中央政府的宏觀經(jīng)濟(jì)政策不能對宏觀經(jīng)濟(jì)施以重大影響，往往面臨失敗。同時(shí)，非中央政府的借款能力有限，如果為了刺激需求而進(jìn)行擴(kuò)張性財(cái)政政策，財(cái)政赤字就會出現(xiàn)，這又會加劇宏觀經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定。從稅收看，公司所得稅和累進(jìn)個(gè)人所得稅的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定效應(yīng)較強(qiáng)，這兩種稅收應(yīng)該劃歸中央管理。相對而言，非中央政府更依賴于對宏觀經(jīng)濟(jì)條件不敏感的稅收來源，涵蓋了一般銷售稅、消費(fèi)稅和財(cái)產(chǎn)稅。

其次，從收入再分配職能看，稅收能夠?qū)崿F(xiàn)收入的公平分配。非中央政府執(zhí)行收入再分配職能往往面臨失敗，也會打亂經(jīng)濟(jì)資源的合理配置。比如，累進(jìn)個(gè)人所得稅傾向于向家庭征收重稅，一些地區(qū)存在流失和高收入者逃避的問題，累進(jìn)稅收變?yōu)閷?shí)質(zhì)的累退稅收。而在支出方面，地方政府的轉(zhuǎn)移支付會吸引窮人，其積極性就會受影響。而公司所得稅屬于減少收入差別的稅收工具，地方政府使用則不能達(dá)到既定的收入分配目標(biāo)，而會導(dǎo)致地域上的不當(dāng)配置，這兩種稅收應(yīng)由中央政府使用。

再次，從資源配置來看，財(cái)政稅收職能要求保證資源的有效利用。公共財(cái)政的資源配置職能要使自身提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)與受益區(qū)域居民的消費(fèi)偏好一致。即通過投票進(jìn)行公共選擇，使得受益范圍為地方的由地方提供，區(qū)域性的公共產(chǎn)品由國家提供。而考慮到公共支出收具有非排他性，與受益財(cái)政的要求嚴(yán)格一致，稅收的繳納應(yīng)盡可能地反映公共服務(wù)的成本和收益。因此，有限規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征的產(chǎn)品和服務(wù)可由地方政府提供。

三、稅收分割及管理上的限制性因素

稅收分割可能導(dǎo)致強(qiáng)烈的政治反應(yīng)，稅收劃分給地方政府也存在不易管理的問題。而且，片面理解稅收分割會導(dǎo)致中央與地方政府縱向收入的失衡。從概念上看，稅收分割的限制性因素一是稅收轉(zhuǎn)嫁問題，即商品流通過程中納稅人將稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁到商品消費(fèi)者或生產(chǎn)者身上。稅負(fù)可能轉(zhuǎn)嫁的稅收要由中央政府征收，否則地方政府主導(dǎo)的稅收轉(zhuǎn)嫁是不公平的，往往會犧牲非居民利益。二是經(jīng)濟(jì)行為在不同區(qū)域中的錯誤定位問題。某些稅收由中央征收是可以接受的，地方征收則較為不當(dāng)，比如，國際貿(mào)易和國內(nèi)市場的某些稅收。

從管理上的限制性因素看，幾個(gè)重要的稅種比如個(gè)人所得稅，通常由地方政府課征稅比較方便，并為公共服務(wù)項(xiàng)目提供資金。但對大多數(shù)家庭而言，其享受的公共服務(wù)是在生活地而非工作地，地方征收方式難以滿足不同轄區(qū)的需要。就一般銷售稅而言，比如增值稅，其是否適合地方征收存在爭論。當(dāng)前，增值稅與零售稅的雙重征收面臨著跨地區(qū)的貿(mào)易征稅問題。對小規(guī)模納稅人而言，同時(shí)運(yùn)行這兩種稅收系統(tǒng)會有著更大的困難。

四、從財(cái)政分權(quán)角度評價(jià)我國目前的稅收分割

1994 以來，我國實(shí)行了稅制改革，增值稅成為中央地方分享稅，個(gè)人所得稅、營業(yè)稅和財(cái)產(chǎn)稅劃則歸了地方政府。從結(jié)構(gòu)來看，這一分稅制應(yīng)該是比較成功的。一方面，稅收收入基礎(chǔ)更為合理，另一方面，中央與地方的財(cái)力對比趨于合理，也增強(qiáng)了中央與地方的征稅積極性，減少了地方政府同中央之間的談判協(xié)商。不過，從財(cái)政分權(quán)的觀點(diǎn)來看，分稅制改革沒有增大地方的財(cái)政自主權(quán)，以下進(jìn)行簡短的評價(jià)。

一是增值稅。稅制改革后，增值稅成為共享稅。以前，增值稅由地方政府征收管理，存在地方保護(hù)措施，破壞了國家統(tǒng)一的政策目標(biāo)。中央統(tǒng)一征收避免了中央財(cái)政收入的流失，也降低了稅收成本，提高了征管效率。不過，地方保護(hù)的產(chǎn)業(yè)政策仍然存在，特殊稅收優(yōu)惠仍然存在。

二是個(gè)人所得稅。個(gè)人所得稅劃歸地方政府，符合稅收最佳原則。地方政府管理個(gè)人所得稅會提高征收效率，但從宏觀角度講，我國當(dāng)前的個(gè)人所得稅劃分并不合適。從長遠(yuǎn)來看，有兩種所得稅制可供選擇。一是保持現(xiàn)有模式，采取超額累進(jìn)級次。二是實(shí)行稅基由中央確定、具體征收由中央政府負(fù)責(zé)的模式，以滿足了地方稅的效率標(biāo)準(zhǔn)。

三是企業(yè)所得稅。目前企業(yè)所得稅是省級政府的主要財(cái)政來源，企業(yè)所得稅劃歸地方存在的問題是稅基周期性的不穩(wěn)定，極易受到產(chǎn)業(yè)政策變化的影響。且從長遠(yuǎn)看，地方企業(yè)所得稅與地方產(chǎn)業(yè)政策密切相關(guān)，這與地方政府穩(wěn)定的收入來源原則不相一致。

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