地方政府性債務(wù)現(xiàn)狀、風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策

邵瑞銀

（河南經(jīng)貿(mào)職業(yè)學(xué)院工商管理系，河南 鄭州450000）

地方政府性債務(wù)，指地方政府因直接舉債融資、負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)，或?yàn)槠渌鑲黧w提供擔(dān)保、負(fù)有間接償還義務(wù)的債務(wù)。合理的債務(wù)規(guī)模為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了可觀的急需資金，緩解了地方政府財(cái)政入不敷出的狀態(tài)，但地方政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹，管理不規(guī)范，給財(cái)政和金融系統(tǒng)的平穩(wěn)運(yùn)行帶來(lái)了巨大的隱患，如果失去控制還會(huì)嚴(yán)重危害到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

一、地方政府性債務(wù)基本現(xiàn)狀

2008 年國(guó)際金融危機(jī)的爆發(fā)，地方政府性債務(wù)已引起政府部門和經(jīng)濟(jì)學(xué)界的高度重視。2010 年國(guó)家審計(jì)署對(duì)此開(kāi)展了專題審計(jì)，首次公布了當(dāng)前地方政府性債務(wù)的基本現(xiàn)狀，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是地方政府性債務(wù)增長(zhǎng)迅速且總額驚人；二是作為主要融資形式的地方政府平臺(tái)公司數(shù)量龐大；三是債務(wù)規(guī)?？傮w雖在警戒線以下，但局部地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)較大。

截止2010 年年底，除54 個(gè)縣級(jí)政府沒(méi)有政府性債務(wù)外，全國(guó)省、市、縣三級(jí)地府性債務(wù)余額高達(dá)10.72 萬(wàn)億元，相當(dāng)于同期國(guó)民生產(chǎn)總值的27%。在10.72 萬(wàn)億元的地方政府性債務(wù)中，政府負(fù)有償還責(zé)任的為6.7 萬(wàn)億元，占總債務(wù)的62.62%；2010 年地方政府綜合財(cái)力為9.74 萬(wàn)億元，政府富有償還債務(wù)的債務(wù)率為68.9%，若加上地方負(fù)有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)，債務(wù)率已高達(dá)92.9%，雖未超出國(guó)際上通行的債務(wù)率警戒線（世界通行債務(wù)率指標(biāo)為80%～120%之間），但是局部地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)很大，如湖南、陜西、吉林、云南等省份，其債務(wù)率已超過(guò)120%，顯然對(duì)該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)承受能力是一巨大的挑戰(zhàn)。按照2011 年6 月央行《2010 中國(guó)區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告》數(shù)據(jù)，截止2010年，全國(guó)地方政府融資平臺(tái)共計(jì)一萬(wàn)余家，同期銀監(jiān)會(huì)調(diào)查顯示地方政府融資平臺(tái)的貸款規(guī)模大約為9.1 萬(wàn)億元，但是一些學(xué)者認(rèn)為地方政府投融資平臺(tái)貸款規(guī)模的上限可能已高達(dá)14.4 萬(wàn)億。雖然不同機(jī)構(gòu)研究數(shù)據(jù)存在一些的差異，但很顯然的是，我國(guó)地方政府債務(wù)的規(guī)模及其帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)已經(jīng)達(dá)到了危害地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)安全的程度。

二、地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）地方融資平臺(tái)助推地方政府性債務(wù)潛藏風(fēng)險(xiǎn)

常見(jiàn)的地方政府舉債方式主要有：金融機(jī)構(gòu)拆借、重點(diǎn)企業(yè)貸款擔(dān)保、工資補(bǔ)貼、社保資金缺口、糧食企業(yè)虧損掛賬等，既有顯性債務(wù)又有隱性債務(wù)，但是，從實(shí)際情況來(lái)看，地方政府在舉債過(guò)程中，由于地方政府直接舉債權(quán)利的限制性，目前主要通過(guò)地方融資平臺(tái)向銀行貸款融資，致使地方融資平臺(tái)的負(fù)債率普遍高達(dá)80%，融資平臺(tái)表面上是獨(dú)立企業(yè)，背后卻是政府的隱形支持，即財(cái)政的變相擔(dān)保。由于地方融資平臺(tái)的融資狀況的不透明，即便是上級(jí)政府也無(wú)法清晰的確定下級(jí)政府融資平臺(tái)的負(fù)債和擔(dān)保情況，其舉債實(shí)際上構(gòu)成了地方政府的隱形債務(wù)，因此，一旦融資公司債務(wù)出現(xiàn)償還危機(jī)，實(shí)際上最后埋單的還是地方政府，加大了地方政府的隱藏風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，由于信息的不對(duì)稱性，銀行也無(wú)法準(zhǔn)確獲得作為管理者的政府的貸款總規(guī)模和信用等級(jí)，因此這種隱藏風(fēng)險(xiǎn)很有可能傳導(dǎo)給銀行，導(dǎo)致不良貸款率攀升，引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。

（二）降低財(cái)政資金使用效率和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量

基于政府信用的地方債務(wù)融資的便利性直接導(dǎo)致地方政府對(duì)債務(wù)資金使用效率降低。引發(fā)地方政府重借輕還，忽視償債能力，在投資項(xiàng)目選擇上，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱，出現(xiàn)“面子工程”、“重復(fù)建設(shè)”、“低效投資”等現(xiàn)象，造成資源低效使用，影響經(jīng)濟(jì)良性增長(zhǎng)。一些地方出現(xiàn)了過(guò)于超前的基礎(chǔ)設(shè)施投資，投資規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了實(shí)際需要，使本為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，演變成為政府的面子工程。其次許多地方政府主要依賴土地財(cái)政等來(lái)償還地方融資平臺(tái)負(fù)債，因此主觀上有推高土地價(jià)格的強(qiáng)烈沖動(dòng)，從而助推了房地產(chǎn)泡沫的形成。

（三）債務(wù)關(guān)系復(fù)雜，借新還舊現(xiàn)象嚴(yán)重

地方政府性債務(wù)的舉債主體復(fù)雜，既有本級(jí)政府、政府某些部門、事業(yè)單位，又有各類平臺(tái)公司。不透明、多主體的局面給明確地方政府債務(wù)規(guī)模、明晰權(quán)責(zé)關(guān)系、確認(rèn)債務(wù)責(zé)任帶來(lái)了困難。目前政府多將融資平臺(tái)借入債務(wù)投入到建設(shè)周期長(zhǎng)、資金規(guī)模大、收益低的公共項(xiàng)目建設(shè)。有限的地方財(cái)政收入難以保證龐大資金的持續(xù)投入和償還，只能采用借新債還舊債的方式來(lái)救急。這樣的方式并不能從根本上解決債務(wù)問(wèn)題，長(zhǎng)期以來(lái)，反而形成一條上無(wú)源頭，下無(wú)盡頭的債務(wù)鏈條，一旦某個(gè)脆弱環(huán)節(jié)斷裂，將會(huì)帶來(lái)巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）損害地方政府信用

地方政府舉債在短期內(nèi)雖可推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、緩解財(cái)政壓力，但后期局額的還本付息，會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政狀況持續(xù)惡化，嚴(yán)重?fù)p害財(cái)政運(yùn)行的穩(wěn)定。如果地方政府長(zhǎng)期債務(wù)延期、甚至違約，將會(huì)嚴(yán)重?fù)p害地方政府的信用。一個(gè)誠(chéng)信的政府向全社會(huì)展示的是一種誠(chéng)實(shí)、信用的風(fēng)氣；相反，如果政府因債務(wù)包袱沉重，拖欠社保資金、公職人員工資、減少公共物品投入等現(xiàn)象，甚至借錢不還，信用鏈條破裂，不僅會(huì)降低政府的公信力，還會(huì)惡化社會(huì)信用環(huán)境。

三、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策分析

（一）建立體制完善的地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)

目前對(duì)于地方政府債務(wù)的法律法規(guī)還不完善,形成債務(wù)主體部門多頭管理的局面。世界上不同國(guó)家的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)各有不同，如美國(guó)、加拿大等市場(chǎng)約束型國(guó)家，全國(guó)和地方的金融監(jiān)管部門負(fù)有監(jiān)管地方證券市場(chǎng)、監(jiān)督地方政府借債行為的責(zé)任，而行政控制型國(guó)家大多是由財(cái)政部擔(dān)負(fù)地方政府債務(wù)管理職責(zé)。目前，我國(guó)已經(jīng)設(shè)立地方政府性債務(wù)管理處負(fù)責(zé)地方政府債務(wù)的管理，歸屬預(yù)算司管轄。同時(shí)應(yīng)強(qiáng)化財(cái)政部門在政府性債務(wù)管理中的主體地位，政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目資金的審核必須通過(guò)財(cái)政部門，各地方財(cái)政局、銀行等金融機(jī)構(gòu)應(yīng)發(fā)揮相應(yīng)的監(jiān)督責(zé)任。在監(jiān)管方式上,除了例行的監(jiān)督檢查以外，對(duì)于重點(diǎn)項(xiàng)目及舉債主體,可執(zhí)行委派會(huì)計(jì)管理制度,由相應(yīng)債務(wù)管理部門派駐會(huì)計(jì),監(jiān)督舉債資金的有效使用。

（二）化解地方政府歷史債務(wù)存量

各級(jí)政府部門必須清理清查現(xiàn)有債務(wù)，通過(guò)協(xié)調(diào)財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)等部門對(duì)現(xiàn)有債務(wù)認(rèn)真審查、逐筆清理，摸清底數(shù)，鎖定老賬。理清債權(quán)、債務(wù)關(guān)系，并建立類別明確、完整齊全的債務(wù)管理新臺(tái)賬。在此基礎(chǔ)上制訂柔性的分類處置政策。對(duì)于社會(huì)效益好、經(jīng)濟(jì)效益差必須由財(cái)政負(fù)責(zé)償還的債務(wù)，可采取預(yù)算內(nèi)安排、預(yù)算外統(tǒng)籌等多途徑籌集償債資金；對(duì)于部門舉債項(xiàng)目，以“誰(shuí)舉債、誰(shuí)償還”為原則，要求部門制訂償債計(jì)劃，必要時(shí)可進(jìn)行預(yù)算抵扣；對(duì)于可市場(chǎng)化運(yùn)作項(xiàng)目，通過(guò)資產(chǎn)重組、拍賣等方式交由各類市場(chǎng)主體運(yùn)作。綜合運(yùn)用行政、法律等手段，分類處置，逐步化解。對(duì)化解進(jìn)度快、清查徹底的地方政府，上一級(jí)政府可給予一定的資金獎(jiǎng)勵(lì)，以獎(jiǎng)代補(bǔ)，用于化解債務(wù)。

（三）嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)增量

首先，轉(zhuǎn)變地方政府職能，將政府職能的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到公共管理和服務(wù)上來(lái)，其資金投向一是能促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的良性投資項(xiàng)目，二是需要彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，因資源配置失調(diào)而造成的“失靈”的局面。促進(jìn)地方政府財(cái)政從“建設(shè)性財(cái)政”到“公共財(cái)政”轉(zhuǎn)化。并降低本地企業(yè)對(duì)地方政府的依賴程度，改變地方政府作為地方企業(yè)“債務(wù)買單者”的現(xiàn)狀，減輕地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，控制地方政府債務(wù)增量。

其次，推進(jìn)財(cái)政體制改革。依據(jù)政府提供公共產(chǎn)品的效率及公共產(chǎn)品受益范圍，調(diào)整中央與地方之間及地方各級(jí)政府之間的收支關(guān)系，合理劃分各級(jí)政府的事權(quán)，構(gòu)建與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制。我國(guó)分稅制財(cái)政體制采取的是“存量不動(dòng)”、“增量調(diào)節(jié)”的原則?！按媪俊北旧砗雎粤说赜蛞蛩卦斐傻牡胤截?cái)政不均衡的狀況，越是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府越是承債能力越弱，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越大?！霸隽俊庇謱⒋蟛糠质杖胂蛑醒胴?cái)政集中，造成越是下級(jí)政府財(cái)力越緊張，地方政府通過(guò)舉債來(lái)維持財(cái)政成為必然結(jié)果。大量的稅收返還，使中央財(cái)政和地方上級(jí)財(cái)政本就沒(méi)更多的財(cái)力進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，況且一部分的轉(zhuǎn)移支付資金分配上又處在失衡的狀態(tài)。加上各級(jí)政府事權(quán)劃分不清，越是下級(jí)政府其事權(quán)越細(xì)，其政府債務(wù)就越重，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也就越大。為此，完善分稅制體制，逐步取消稅收返還，合理規(guī)劃各級(jí)政府支出責(zé)任，將稅收返還納入合理的轉(zhuǎn)移支付范疇，協(xié)調(diào)各級(jí)政府的公共服務(wù)均衡，減輕地方政府因分稅制財(cái)政體制不完善、財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱而日益加劇的地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。

（四）加強(qiáng)地方財(cái)源建設(shè)、建立償債長(zhǎng)效機(jī)制

通過(guò)稅制改革，增加地方政府財(cái)源，使地方政府支出增長(zhǎng)與地方政府稅收收入增長(zhǎng)相適應(yīng)。既然地方政府承擔(dān)建設(shè)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的責(zé)任，理所應(yīng)當(dāng)應(yīng)從當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中獲益，給予地方政府一定的稅收比例，能夠相應(yīng)增加地方政府的常規(guī)收入。刺激經(jīng)濟(jì)是地方地方政府舉債的重要原因，要以項(xiàng)目投資開(kāi)發(fā)為依托，通過(guò)多種途徑促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，拓寬地方政府財(cái)政來(lái)源，增強(qiáng)地方財(cái)政實(shí)力，不僅利于地方政府后續(xù)融資，而且能夠?yàn)榈胤秸捌趥鶆?wù)的償還奠定較好的財(cái)政基礎(chǔ)。

在增加財(cái)源的同時(shí)，還應(yīng)建立償債的長(zhǎng)效機(jī)制。上級(jí)政府在監(jiān)督地方財(cái)政償還債務(wù)時(shí)，可將地方政府債務(wù)納入預(yù)算，在每次預(yù)算審批時(shí)，同時(shí)對(duì)地方政府的還款計(jì)劃進(jìn)行審批，督促地方政府及時(shí)償還舊債，減少債務(wù)累積。另外，建立地方政府償債資金制度，籌集資金設(shè)立地方政府償債準(zhǔn)備金，在遇到自然災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等突發(fā)事件造成地方政府債務(wù)計(jì)劃外增加或者償債困難時(shí)，可動(dòng)用償債準(zhǔn)備金緩沖地方政府償債壓力，同時(shí)避免地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向上級(jí)政府轉(zhuǎn)移。

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