水電開發(fā)征地移民工作的思考

吳世勇

(雅礱江流域水電開發(fā)有限公司，四川成都 610051)

1 引言

應(yīng)對氣候變化、實現(xiàn)節(jié)能減排，需要加快水電的開發(fā)。截至2012年底，中國水電裝機(jī)已達(dá)2.49億千瓦，年發(fā)電量8641億千瓦時，水電裝機(jī)容量和年發(fā)電量均居世界第一。按照規(guī)劃，到“十三五”末水電裝機(jī)將達(dá)到3.5億千瓦，中國水電正在經(jīng)歷一個快速發(fā)展的時期。隨著電站向高壩大庫和西部腹心地帶推進(jìn)，在技術(shù)難度不斷加大的同時，征地移民工作也日益復(fù)雜。征地移民是水電工程建設(shè)的重要組成部分，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會、人口、資源、環(huán)境、工程技術(shù)等諸多領(lǐng)域，是一項龐大的系統(tǒng)工程。據(jù)統(tǒng)計，新中國成立以來我國興建了各類型水庫8.7萬多座，共搬遷移民約1900萬人，其中農(nóng)村移民占80%以上。我國征地移民工作從建國初期的重工程輕移民，到逐步規(guī)范和法制化，再到法律制度進(jìn)一步配套完善，2006年國務(wù)院出臺《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國務(wù)院第471號令)，印發(fā)《關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》(國發(fā)〔2006〕17號)文件，全面調(diào)整完善了移民政策法規(guī)。隨即修訂《水電工程建設(shè)征地移

民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》(DL/T5064—2007)，進(jìn)一步完善和規(guī)范了征地移民相關(guān)政策和規(guī)劃要求。2012年2月國家發(fā)展改革委以《關(guān)于做好水電工程先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知》(發(fā)改能源［2012］293號)明確水電開發(fā)新方針。盡管如此，由于征地移民工作的長期性、艱巨性、復(fù)雜性，水電開發(fā)中征地移民安置工作面臨新的形勢和挑戰(zhàn)，目前仍然存在一系列問題。國家“十二五”規(guī)劃中提出，要在做好生態(tài)保護(hù)和征地移民的基礎(chǔ)上積極發(fā)展水電，征地移民工作已成為水電工程建設(shè)的制約因素之一。

2 面臨的主要問題

在國家的土地管理和移民管理政策與實踐中存在與水電開發(fā)特點和形勢不相適應(yīng)的地方，帶來一系列問題，亟待完善。

2.1 移民“三原”原則在實際中執(zhí)行難度大，面臨政策挑戰(zhàn)

《移民條例》第二十四條規(guī)定“工礦企業(yè)和交通、電力、電信、廣播電視等專項設(shè)施以及中小學(xué)的遷建或者復(fù)建，應(yīng)當(dāng)按照其原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或者恢復(fù)原功能的原則補(bǔ)償”，這就是普遍采用的“三原”原則，但在移民安置規(guī)劃和移民實施過程中，部分地方政府認(rèn)為“三原”原則沒有考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，工作協(xié)調(diào)難度極大，并且地方政府的利益訴求與實際差距往往較大，如等外公路或四級單車道想提高到二級、三級公路，泥結(jié)碎石路面想提高到瀝青路面或混凝土路面等。項目業(yè)主在編制移民安置大綱和移民安置規(guī)劃時常常因為“三原”原則問題與地方政府達(dá)不成共識，規(guī)劃成果一推再推，最后一般采取各方互相讓步的方式進(jìn)行解決。實際上在《水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》(DL/T5064－2007)中已經(jīng)明確“原標(biāo)準(zhǔn)、原規(guī)模低于國家規(guī)定范圍的下限的，從國家規(guī)定范圍的下限建設(shè);原標(biāo)準(zhǔn)、原規(guī)模高于國家規(guī)定范圍的上限的，從國家規(guī)定范圍的上限建設(shè);原標(biāo)準(zhǔn)、原規(guī)模在國家規(guī)定范圍內(nèi)的，按照原標(biāo)準(zhǔn)、原規(guī)模建設(shè)”，原來不符合標(biāo)準(zhǔn)，等級較低的公路、集鎮(zhèn)、學(xué)校等都會按照新的國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計和實施，但部分地方政府想盡快更好地發(fā)展，總希望規(guī)劃得更美更好，一步到位，努力爭取更多的投資，這超出了國家移民政策的規(guī)定。

2.2 移民安置規(guī)劃執(zhí)行過程中設(shè)計變更頻繁

國家高度重視移民安置規(guī)劃大綱和移民安置規(guī)劃的編制工作?！兑泼駰l例》規(guī)定要充分論證安置環(huán)境容量，多次廣泛征求移民群眾的意見，要各級政府對規(guī)劃方案進(jìn)行行政認(rèn)可，以確保移民安置規(guī)劃的科學(xué)性、合理性和可操作性。但在實際實施過程中，經(jīng)過層層審查認(rèn)可的移民安置規(guī)劃方案時常得不到執(zhí)行，設(shè)計變更一再發(fā)生，從移民安置點的變化，到集鎮(zhèn)遷建規(guī)模，再到專業(yè)項目復(fù)建方案，許多項目要發(fā)生變更甚至是多次變更。因時間的推移發(fā)生物價水平的變化而增加部分投資是必要的，但個別移民安置點地點偏遠(yuǎn)、基礎(chǔ)條件差而強(qiáng)行建設(shè)則顯得不盡合理。不斷發(fā)生設(shè)計變更的結(jié)果使得移民安置進(jìn)度緩慢，移民規(guī)劃投資一超再超。

2.3 水電工程搶建搶種搶栽現(xiàn)象嚴(yán)重

許多水電開發(fā)項目在省政府下達(dá)“封庫令”前后出現(xiàn)較大規(guī)模的搶建搶種搶栽現(xiàn)象，給實物指標(biāo)調(diào)查工作帶來巨大困難，也對維護(hù)庫區(qū)“公正公平”制造了障礙。究其原因，一是“封庫令”下達(dá)時間太長，程序復(fù)雜，從水庫正常蓄水位審定到下達(dá)“封庫令”再到實物指標(biāo)調(diào)查往往需要一至三年時間，給部分不法分子提供了搶建的機(jī)會，有獲得信息和搶建搶種搶栽的充足時間。個別已獲得非法利益的案例，在移民群眾中產(chǎn)生了非常惡劣的影響;二是個別地方政府法律意識淡薄，把關(guān)不嚴(yán)，甚至放寬突擊建房、分戶的手續(xù)，使之合法化，個別地方政府的寬容或縱容使得搶建搶種搶栽得到擴(kuò)大和普及;三是少部分基層干部和工作人員陷入非法利益格局，借移民之機(jī)謀取不正當(dāng)?shù)美?，由于他們身陷其中，制止搶建搶種搶栽的力度大大降低，甚至誘使移民群眾跟隨他們進(jìn)行搶建搶種搶栽。

實際上部分地方政府忽視甚至縱容搶建搶種搶栽現(xiàn)象并不能解決移民搬遷安置難的問題，項目業(yè)主增加了投資也不能得到移民群眾的理解和支持，相反因為有了不公正不公平，會給移民工作帶來無窮的后患。一些移民群眾互相攀比，互相指責(zé)，拒絕調(diào)查和搬遷;一些移民群眾到處上訪要求平衡實物指標(biāo)和補(bǔ)償費用，使得移民工作產(chǎn)生更多的矛盾和問題，增大了處理難度，甚至?xí)蔀樯鐣€(wěn)定的隱患。

2.4 主體設(shè)計單位參與移民工程施工建設(shè)(代建)帶來投資失控風(fēng)險

目前征地移民工作中出現(xiàn)了個別主體設(shè)計單位到水電工程所在地總承包移民工程現(xiàn)象，如公路復(fù)建、防護(hù)工程、水庫灌溉工程等。《國家能源局關(guān)于加強(qiáng)水電建設(shè)管理的通知》(國能新能〔2011〕156號)文規(guī)定“積極探索和試點推廣移民工程項目由項目法人、主體設(shè)計單位等有社會責(zé)任的企業(yè)代建和總承包等多種形式”，是要求項目法人代建移民工程，主體設(shè)計單位負(fù)責(zé)全過程規(guī)劃和設(shè)計。出現(xiàn)主體設(shè)計單位承建移民工程現(xiàn)象可能會產(chǎn)生負(fù)面作用，個別地方政府出于經(jīng)濟(jì)利益追求可能會聯(lián)合主體設(shè)計單位夸大移民工程的作用，進(jìn)行超規(guī)模、超功能設(shè)計，待國家或省級部門審批后再調(diào)整規(guī)劃，達(dá)到地方政府、主體設(shè)計單位互利互惠的目的，其結(jié)果時導(dǎo)致無謂的投資增加。

2.5 移民投資大幅增長

受國家政策影響，建設(shè)征地及水庫淹沒處理補(bǔ)償投資風(fēng)險很大。自2006年以來，國家及地方出臺了系列相關(guān)政策，就征地移民補(bǔ)償倍數(shù)、產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)以及耕地占用稅繳納范圍和繳稅標(biāo)準(zhǔn)作了大幅調(diào)整，使移民投資成倍或數(shù)倍增加，特別是近年一些省份(云南、四川等)耕地占用稅征收標(biāo)準(zhǔn)一再提高，使部分工程稅費以十倍以上甚至幾十倍的倍率增加，造成土地使用稅費過重而未直接用于庫區(qū)移民民生;同時個別地方諸多不合理需求如巧立名目的工作經(jīng)費、協(xié)調(diào)經(jīng)費、配合費、贊助、援建、救濟(jì)費，以及以移民為借口搭順風(fēng)車的助學(xué)、修路、送電、引水等所謂社會公益項目等等，對移民投資也產(chǎn)生了一定影響。這些現(xiàn)象導(dǎo)致移民投資大幅增加，嚴(yán)重制約了水電工程的可持續(xù)發(fā)展，也損害了地方和庫區(qū)移民的長遠(yuǎn)利益。

2.6 現(xiàn)有土地管理制度難以適應(yīng)水電的發(fā)展

現(xiàn)有土地報批程序包括土地預(yù)審、報批和登記等。大型水電工程通常地處偏遠(yuǎn)，交通通訊等均較為困難，在主體開工前需要較長的籌建時間。國家能源局為了籌建的開展，采取了“路條”;環(huán)保部開展了三通一平工程的評估;但國土方面沒有提供相應(yīng)的政策，使項目籌建十分困難。另外，土地目前的預(yù)審文件有效期為兩年，由于大型水電項目核準(zhǔn)程序十分復(fù)雜，周期長，通常會遇到項目還未核準(zhǔn)，土地預(yù)審文件已過期的情況，帶來問題。同時水電在核準(zhǔn)前通常已完成籌建，核準(zhǔn)即具備開工條件。但按土地政策，核準(zhǔn)后再辦理土地報批，帶來水電開工的兩難境地。

2.7 庫區(qū)基金征收后不能主要用于水庫自身，帶來后扶困難

為了做好水庫移民后期扶持，按現(xiàn)有政策，每度電征收8厘錢用于后扶。一個大型水電站如一年發(fā)電100億度，則上交8000萬元后扶資金。但水庫庫區(qū)基金征收后，一般由省財政廳或移民局用于全省統(tǒng)籌，根據(jù)項目的輕重緩急，安排各年實施的項目和分配資金，很難主要用于繳費電站自身的庫區(qū)移民。大部分的水電工程都遇到了發(fā)電以后且上交巨額后扶基金后，還要不斷出資解決移民遺留問題的難題。

3 建議

為了促進(jìn)水電的健康發(fā)展，針對出現(xiàn)的問題，提出如下建議:

(1)建議國家層面強(qiáng)力協(xié)調(diào)，嚴(yán)格遵守移民政策規(guī)定的“三原”原則，有序開展水電工程移民安置規(guī)劃設(shè)計工作，堅決制止非移民項目搭車現(xiàn)象，對與移民安置相關(guān)但提高標(biāo)準(zhǔn)的項目投資進(jìn)行合理分?jǐn)偂?/p>

(2)建議國家和地方有關(guān)部門研究移民安置規(guī)劃設(shè)計變更問題，切實維護(hù)移民安置規(guī)劃報告的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，細(xì)化移民安置設(shè)計變更管理規(guī)定，規(guī)范設(shè)計變更。

(3)建議國家和各級地方政府采取嚴(yán)厲措施，強(qiáng)化法制執(zhí)行力度，制止搶建搶種搶栽現(xiàn)象。有關(guān)涉及的城建、國土、公安等部門應(yīng)在“封庫令”下達(dá)后停止辦理規(guī)劃、土地、工商登記和分戶等手續(xù);地方政府加強(qiáng)監(jiān)管和執(zhí)法力度，對違章、非法建筑和搶種搶栽的林木要及時進(jìn)行清理，甚至組織強(qiáng)行拆除;對擬征地移民范圍內(nèi)土地和房屋等現(xiàn)狀進(jìn)行拍照和錄像，作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的影像依據(jù)。

(4)主體設(shè)計單位只有保持獨立、公正，才能科學(xué)、規(guī)范地完成移民工程規(guī)劃設(shè)計任務(wù)。建議國家進(jìn)一步規(guī)范移民復(fù)建工程的“代建”制度，明確規(guī)定主體設(shè)計單位不得參與移民工程的施工建設(shè)，不得陷入移民工程的利益格局之中。

(5)建議適應(yīng)水電核準(zhǔn)特點，出臺籌建期土地管理政策。延長土地預(yù)審期限，避免在核準(zhǔn)前失效。同意水電核準(zhǔn)后即開工建設(shè)，過程中再辦理手續(xù)。

(6)2007年國家財政部制定《大中型水庫庫區(qū)基金征收使用管理暫行辦法》(財綜〔2007〕26號)中規(guī)定“地方政府在安排庫區(qū)基金時，應(yīng)將其中的75%用于支持實施庫區(qū)及移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，以及解決水庫移民的其他遺留問題，其余部分用于庫區(qū)防護(hù)工程及移民生產(chǎn)、生活設(shè)施維護(hù)”。建議進(jìn)一步規(guī)范庫區(qū)基金的使用，使繳費的項目庫區(qū)能主要受益。

(7)建議國家進(jìn)一步修改完善“先移民后建設(shè)”、長效補(bǔ)償機(jī)制、移民竣工驗收等實施細(xì)則和政策。

4 結(jié)論

水電是潔凈可再生能源，需要加快開發(fā)。但水電站特別是大型電站建設(shè)中將涉及征地移民。征地移民工作涉及各方利益協(xié)調(diào)，政策性強(qiáng)，矛盾多，在當(dāng)前水電快速發(fā)展的時期，出現(xiàn)了一些困難和問題。建議有關(guān)部門和單位，進(jìn)一步堅持以人為本、構(gòu)建和諧，在做好環(huán)保和移民的基礎(chǔ)上積極開發(fā)水電，切實加強(qiáng)水電建設(shè)中的移民工作和穩(wěn)定工作，不斷探索和創(chuàng)新移民后期扶持政策，使水電建設(shè)與移民利益更好結(jié)合，促進(jìn)水電健康發(fā)展。

［1］吳世勇，申滿斌.水電開發(fā)征地移民政策和管理環(huán)境分析，水力發(fā)電學(xué)報，201130(3)

［2］曾耀，試論移民安置工程的代建制，四川水力發(fā)電201332(4)