“一元舉報獎”事件的法律思考——政府公信力的缺失與重建

王 迪 才瓔珠

（哈爾濱工程大學(xué)人文學(xué)院 黑龍江哈爾濱 150001）

2011年5月，因商家拒絕提供發(fā)票，河南洛陽男子任某向洛陽市西工區(qū)國稅局進(jìn)行了舉報。一個多月后，任某收到了該稅務(wù)機(jī)關(guān)寄來的特快專遞，里面是舉報案件涉及的200元發(fā)票和一張寫明獎金為“壹元整”的《領(lǐng)獎通知書》，通知他憑有效身份證件到稅務(wù)局領(lǐng)獎，“逾期不領(lǐng)取的，視為放棄權(quán)利”。任某認(rèn)為，他為這個舉報4次向領(lǐng)導(dǎo)請假，冒著30多攝氏度的高溫，3次往返稅務(wù)局，花費多少且不說，就是去領(lǐng)這個1元錢的獎，來回公交車費也得3元。他想不明白，這1元錢的獎金到底是獎勵還是侮辱？為討個說法，任某將該稅務(wù)機(jī)關(guān)起訴至法院，要求其重新做出獎勵決定。法院一審判決認(rèn)為，該稅務(wù)機(jī)關(guān)的獎勵決定不合理，但合法，駁回任某的訴訟請求，50元訴訟費用由任某承擔(dān)。“一元舉報獎”的事件，通過媒體的渲染，引起社會公眾的熱議。從有利于社會的和諧、穩(wěn)定及發(fā)展的角度出發(fā)，我們有必要對該事件進(jìn)行法律方面的延伸思考。

一、“一元舉報獎”事件的法律分析

（一）商家行為的法律分析

根據(jù)2010年12月20日修訂的《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》（以下簡稱《發(fā)票管理辦法》）第19條規(guī)定，銷售商品、提供服務(wù)以及從事其他經(jīng)營活動的單位和個人，對外發(fā)生經(jīng)營業(yè)務(wù)收取款項，收款方應(yīng)當(dāng)向付款方開具發(fā)票。因此，商家拒絕給消費者開具發(fā)票的行為，屬于違法行為。

（二）檢舉人行為的法律分析

1.舉報行為。任某依法舉報，值得鼓勵。根據(jù)《發(fā)票管理辦法》第6條規(guī)定:“對違反發(fā)票管理法規(guī)的行為，任何單位和個人可以舉報。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為檢舉人保密，并酌情給予獎勵?！备鶕?jù)2007年3月1日起施行的《檢舉納稅人稅收違法行為獎勵暫行辦法》（以下簡稱《獎勵暫行辦法》）第1條規(guī)定:“為了鼓勵檢舉稅收違法行為，根據(jù)《中華人民共和國稅收征收管理法》及其實施細(xì)則有關(guān)規(guī)定，制定該辦法?！盵1]從上述規(guī)定可以看出，《獎勵暫行辦法》在第1條開宗明義規(guī)定鼓勵檢舉稅收違法行為，檢舉人任某的舉報行為是值得鼓勵的。

2.起訴行為。任某起訴行為屬于行政相對人對于行政獎勵的具體行政行為不服即任某對政府所采取的救濟(jì)行為不滿。在法律上，救濟(jì)方式一般有兩種：一是行政復(fù)議，一是行政訴訟。任某可以通過申請行政復(fù)議的方式進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，那么，上級稅務(wù)機(jī)關(guān)不但可以審查該稅務(wù)機(jī)關(guān)具體行政行為的合法性，而且可以審查其行為的合理性，并可以改變原決定。但是由于本案中，任某選擇的是通過申請行政訴訟的方式進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，那么依照相關(guān)法律規(guī)定法院一般只能對行政機(jī)關(guān)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。

（三）某區(qū)國稅局行為的法律分析

1.對于其行政處罰行為中的處罰額度，根據(jù)《發(fā)票管理辦法》第35條規(guī)定：“違反本辦法的規(guī)定，有下列情形之一的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，可以處1萬元以下的罰款；有違法所得的予以沒收：（一）應(yīng)當(dāng)開具而未開具發(fā)票，或者未按照規(guī)定的時限、順序、欄目，全部聯(lián)次一次性開具發(fā)票，或者未加蓋發(fā)票專用章的……”

根據(jù)《中華人民共和國發(fā)票管理辦法實施細(xì)則》第34條規(guī)定:“稅務(wù)機(jī)關(guān)對違反發(fā)票管理法規(guī)的行為進(jìn)行處罰，應(yīng)當(dāng)將行政處罰決定書面通知當(dāng)事人；對違反發(fā)票管理法規(guī)的案件，應(yīng)當(dāng)立案查處。對違反發(fā)票管理法規(guī)的行政處罰，由縣以上稅務(wù)機(jī)關(guān)決定；罰款額在2000元以下的，可由稅務(wù)所決定?！?/p>

根據(jù)以上規(guī)定，商家拒絕開具發(fā)票，由某區(qū)國稅局給予商家罰款100元的處罰符合法律規(guī)定。

2.行政獎勵行為。根據(jù)《獎勵暫行辦法》第6條規(guī)定:“檢舉的稅收違法行為經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)立案查實處理并依法將稅款收繳入庫后，根據(jù)本案檢舉時效、檢舉材料中提供的線索和證據(jù)詳實程度、檢舉內(nèi)容與查實內(nèi)容相符程度以及收繳入庫的稅款數(shù)額，按照以下標(biāo)準(zhǔn)對本案檢舉人計發(fā)獎金：收繳入庫稅款數(shù)額在100萬元以下的，給予5000元以下的獎金?！?/p>

根據(jù)以上規(guī)定，檢舉人任某檢舉商家拒絕開具發(fā)票，可以獲得5000元以下的獎金，具體數(shù)額法律并未做出規(guī)定，屬于相關(guān)稅務(wù)部門的自由裁量權(quán)范圍。由某區(qū)國稅局給予檢舉人任某1元的行政獎勵符合法律規(guī)定。但是，該獎勵方式和額度具有明顯的不合理性，既不符合立法目的，也不符合常理。

（四）法院審判行為的法律分析

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第56條的規(guī)定：“有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請求：起訴被告不作為理由不能成立的；被訴具體行政行為合法但存在合理性問題的；被訴具體行政行為合法，但因法律、政策變化需要變更或者廢止的；其他應(yīng)當(dāng)判決駁回訴訟請求的情形。”[2]

法院一審判決認(rèn)為，對任某頒發(fā)檢舉獎金1元的決定，符合國家稅務(wù)總局、財政部頒布的《獎勵暫行辦法》的規(guī)定，但法官同時認(rèn)為，從情理上講，被告獎勵原告舉報獎金1元，雖然合法，但金額偏低，存在明顯的不合理性。該稅務(wù)機(jī)關(guān)在獎勵時應(yīng)當(dāng)酌情考慮檢舉人為實施舉報行為而產(chǎn)生的必要性支出，以鼓勵檢舉人依法護(hù)稅的積極性，法院根據(jù)《解釋》第56條第二項的規(guī)定駁回了任某的訴訟請求。一審法院的做法符合法律規(guī)定。

二、“一元舉報獎”事件的負(fù)面影響

（一）抑制檢舉人檢舉熱情，助長稅收違法行為的囂張氣焰

《獎勵暫行辦法》第1條明確規(guī)定：“為了鼓勵檢舉稅收違法行為，根據(jù)《中華人民共和國稅收征收管理法》及其實施細(xì)則有關(guān)規(guī)定，制定該辦法?！睆纳鲜鲆?guī)定可以看出，在《獎勵暫行辦法》第1條開宗明義規(guī)定鼓勵檢舉稅收違法行為。該稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)領(lǐng)會《獎勵暫行辦法》之立法目的，對檢舉人予以適當(dāng)獎勵，適當(dāng)獎勵既要符合法律規(guī)定，依據(jù)《獎勵暫行辦法》第6條規(guī)定，對于收繳入庫稅款數(shù)額在100萬元以下的，給予5000元以下的獎金。同時，該稅務(wù)機(jī)關(guān)的獎勵舉報人行為應(yīng)具有合理性，什么是合理性，在法律規(guī)定的幅度范圍內(nèi)，一般社會大眾都能認(rèn)可的額度，采取有利于鼓勵檢舉人積極性的獎勵方式。無論是“一元舉報獎”還是“五元舉報獎”（該稅務(wù)機(jī)關(guān)之前曾寄出過“伍元整”的《領(lǐng)獎通知書》，但是檢舉人沒來領(lǐng)取，視為棄獎），對公眾來說只能是笑談，這種獎勵的效果與法律精神、立法目的背道而馳。在客觀上，只能起到抑制檢舉人積極性的作用。另外，在該事件中，還有對行政成本及納稅人權(quán)利的思考。1元獎勵的《領(lǐng)獎通知書》用特快專遞送，成本是多少，是1元的多少倍？為此與檢舉人對簿公堂，律師費用又是多少，又是1元的多少倍？公眾參與的熱情被消減，損失更是難以衡量，如此下去的結(jié)果將是愿意檢舉稅收違法行為的人，打了退堂鼓，尤其是小額的稅收違法行為將少人或無人檢舉。

不管檢舉人舉報商家的逃稅目的何在，這也不是稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)關(guān)心的，僅以其舉報行為而言，舉報人就值得鼓勵。國家稅務(wù)機(jī)關(guān)專門出臺并大力宣傳檢舉納稅人稅收違法行為的相關(guān)獎勵辦法，而到具體執(zhí)行的稅務(wù)機(jī)關(guān)卻以“五元舉報獎”、“一元舉報獎”不斷地打擊檢舉人的積極性。稅收違法行為與舉報行為是此消彼長的，當(dāng)舉報行為獲得不了應(yīng)得的尊重與獎勵，檢舉人和公眾心寒之時，最痛快的只能是實施稅收違法行為人。

（二）削弱政府公信力，不利于政務(wù)誠信的推進(jìn)

《道德經(jīng)》中說：“信不足焉，有不信焉?！奔凑\信不足的人，自然得不到大家的信任。該獎勵的不獎勵，或表面獎勵，長此以往，結(jié)果就是公眾不再相信政府的規(guī)定及其他承諾?！墩撜Z·顏淵》記載有“子貢問政”。子曰：“足食，足兵，民信之矣?！弊迂曉唬骸氨夭坏靡讯ィ谒谷吆蜗?？”曰：“去兵?！弊迂曉唬骸氨夭坏靡讯ィ谒苟吆蜗?？”曰：“去食。自古皆有死，民無信不立?！惫湃艘呀?jīng)認(rèn)識到，“老百姓對政府不信任，國家無法存在”的道理，當(dāng)今的人更應(yīng)以此為信條，尤其是執(zhí)政者。

黨的十七屆六中全會提出，“把誠信建設(shè)擺在突出位置，大力推進(jìn)政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信建設(shè)，抓緊建立健全覆蓋全社會的誠信系統(tǒng)，加大對失信行為懲戒力度，在全社會廣泛形成守信光榮、失信可恥的氛圍”。政務(wù)誠信是其他行業(yè)誠信、個人誠信的基礎(chǔ)與前提。政府公信力被削弱，將引起社會不和諧現(xiàn)象增多，繼而不利于社會的發(fā)展。公眾在龐大矛盾信息的影響下，將無所適從，久而久之對負(fù)面消息的接受度容易提高，而鑒別真?zhèn)蔚哪芰t下降，因此，西方著名政治家塔西佗曾經(jīng)這樣論述其執(zhí)政的感受：“當(dāng)政府不受歡迎的時候，好的政策與壞的政策都會同樣得罪人民?！边@個卓越的見解后來成為西方政治學(xué)里的定律之一——“塔西佗陷阱”。換一句話講，當(dāng)某一個部門失去公信力的時候，無論它說的是真話還是假話，做的是好事還是壞事，都會被公眾認(rèn)為它是在說假話、做壞事。

三、“一元舉報獎”事件的法律啟示

（—）國家應(yīng)完善相關(guān)法律規(guī)定

1.提高獎勵規(guī)定的法律效力層次?，F(xiàn)有的《檢舉納稅人稅收違法行為獎勵暫行辦法》是國家稅務(wù)總局、財政部審議通過的，屬于行政規(guī)章，效力層次較低。建議由全國人大或者全國人大常委會頒布相關(guān)法律。

2.設(shè)置最低獎勵額度。該《獎勵暫行辦法》設(shè)置了最高獎勵額度，卻沒有規(guī)定最低獎勵額度，這才出現(xiàn)了“一元獎”，“五元獎”的情況。建議今后立法時，為鼓勵舉報行為，應(yīng)設(shè)置最低獎勵額度，明確公眾預(yù)期。同時獎勵額度應(yīng)具有前瞻性，要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。同時，檢舉人因檢舉所產(chǎn)生的必要費用，應(yīng)當(dāng)予以報銷。

3.保護(hù)檢舉人的人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利。在現(xiàn)實生活中檢舉人因檢舉行為遭到打擊報復(fù)的事件屢見不鮮，國家必須及早解決這個問題，制定相關(guān)法律，采取必要措施保護(hù)檢舉人的生命、健康、隱私以及其獲得人格尊重和相應(yīng)獎勵的權(quán)利。

4.還需加大對稅收違法行為的處罰力度。在本案中，商家僅僅是受到了100元罰款的處罰。在現(xiàn)實生活中，商家因未開具發(fā)票被人舉報是萬中無一的事情，因為像任某這樣較真執(zhí)著的人畢竟是極少數(shù)，于是，未來的偷漏稅現(xiàn)象還會大量地發(fā)生。不讓偷漏稅者痛到心坎上的處罰是沒有用的，建議對有再次違法行為者，處罰加重。

（二）行政行為應(yīng)兼具合法性與合理性

社會主義法制的要求是“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。有法必依，對于行政機(jī)關(guān)來說，其執(zhí)法時不但要依據(jù)具體的法律規(guī)定，即某法某條某款，還要符合法律的精神，兼具合法性和合理性。合理性原則是行政法治的重要原則之一，指行政行為要客觀、適度、合乎理性。具體說，第一就是行政行為要符合立法目的。第二是行政行為應(yīng)建立在正當(dāng)考慮的基礎(chǔ)上，不得考慮不相關(guān)因素。第三是平等適用法律，不得對相同事實給予不同對待。第四是符合自然規(guī)律。第五是符合社會道德。[3]

（三）政府應(yīng)當(dāng)積極推行信息公開

《中華人民共和國政府信息公開條例》第9條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)對符合下列基本要求之一的政府信息應(yīng)當(dāng)主動公開：涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；其他依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動公開的?！闭帕Ρ幌魅醯囊粋€重要原因是行政過程中存在嚴(yán)重的信息不對稱現(xiàn)象，因此必須全面推進(jìn)政務(wù)公開，加大政府工作的透明度，“陽光是最好的防腐劑”，應(yīng)擴(kuò)大公眾及媒體對政府的監(jiān)督范圍。公眾有權(quán)知道所納稅款的使用去向以及稅務(wù)機(jī)關(guān)的公務(wù)成本，以促進(jìn)有關(guān)部門合理、有效使用辦公經(jīng)費，不浪費納稅人的錢。

（四）法院處理案件應(yīng)考慮社會效應(yīng)

法院是被動的，因為它不能主動接受案件，只能等待相關(guān)權(quán)利人或者認(rèn)為自己權(quán)利被侵犯的人，到法院來起訴或上訴。但是，一旦案件經(jīng)由法院受理，法院還是可以有所為的。對于行政訴訟案件，法院依法一般只能審查行政機(jī)關(guān)具體行政行為的合法性。但是在本案中，法院除了在判決中指出該稅務(wù)機(jī)關(guān)獎勵行為的不合理性之外，還可以通過司法建議的方式，建議該稅務(wù)機(jī)關(guān)改變原獎勵，增加獎勵額度。同時，除了道義上的支持，在經(jīng)濟(jì)上，法院可以免除任某訴訟費用，這是法院可以有所做為的方面，這么做，會起到比較好的社會效應(yīng)。

[1]梁野稅.《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》與《實施細(xì)則》對照表[EB/OL].2011-09-04.http://blog.sina.com.cn/s/blog_843500b80100wpu9.html.

[2]馬懷德.行政法與行政訴訟法[M].北京：中國法制出版社，2010:340.

[3]羅豪才.行政法學(xué)[M].北京:北京大學(xué)出版社,1996:33-34.