縣域金融支持新型城鎮(zhèn)化應(yīng)把握四個關(guān)鍵點

趙加祥

（中國人民銀行嵩明縣支行，云南 昆明 651700）

目前，國家新型城鎮(zhèn)化的具體政策方案還在“待定”之中，因此任何關(guān)于城鎮(zhèn)化的信息披露，都會引起市場的關(guān)注。2012年末召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議將新型城鎮(zhèn)化放在了相當(dāng)重要的位置，列為今年經(jīng)濟(jì)工作的六大主要任務(wù)之一。會議提出，要積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，要走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。十八大之后，中央領(lǐng)導(dǎo)多次強(qiáng)調(diào)新型城鎮(zhèn)化必須是“有質(zhì)量”的城鎮(zhèn)化，摒棄過去那種單純依靠房地產(chǎn)開發(fā)、大挖大建、不顧城市資源和環(huán)境承受力的粗放式特征，而要體現(xiàn)科技含量高、資源消耗低、環(huán)境污染少、就業(yè)機(jī)會多等內(nèi)涵。對如何推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，中央有明確的要求，各級地方政府有自己的表述，各個方面專家各有各的說辭?？h域是中小城鎮(zhèn)建設(shè)的一個重點，縣域金融機(jī)構(gòu)要善抓機(jī)遇早謀劃，不懼挑戰(zhàn)有作為。我們從基層人民銀行的角度和縣域金融的視覺來看新型城鎮(zhèn)化，覺得金融業(yè)在支持新型城鎮(zhèn)化的過程中應(yīng)切實把握好四個關(guān)鍵點。

一、對新型城鎮(zhèn)化要有正確認(rèn)識

（一）城鎮(zhèn)化將成為未來幾年推動我國經(jīng)濟(jì)增長的一個重要抓手

城鎮(zhèn)化是內(nèi)需最大的潛力所在，是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要依托。很明顯，城鎮(zhèn)化將成為未來幾年推動中國經(jīng)濟(jì)增長的一個重要抓手。中央經(jīng)濟(jì)工作會議也將城鎮(zhèn)化作為經(jīng)濟(jì)工作的一個重點。會議肯定了城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在。不過，仔細(xì)觀察中央經(jīng)濟(jì)工作會議對城鎮(zhèn)化的表態(tài)，更多強(qiáng)調(diào)了穩(wěn)妥、強(qiáng)調(diào)了質(zhì)量。要圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，因勢利導(dǎo)、趨利避害，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。要構(gòu)建科學(xué)合理的城市格局，大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市群要科學(xué)布局，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接，與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。要把有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為重要任務(wù)抓實抓好。要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。

（二）新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該是以人為核心的城鎮(zhèn)化

如果說過去三十年的工業(yè)化極大地提高了中國的生產(chǎn)能力，那么未來城鎮(zhèn)化的一大作用就是創(chuàng)造需求。不過，未來的城鎮(zhèn)化應(yīng)該汲取過去城鎮(zhèn)化過程中的教訓(xùn)，不能只追求“快”，更要追求“好”。“好”的城鎮(zhèn)化應(yīng)該是以人為核心，體現(xiàn)集約、智能、綠色、低碳等特點。未來的城鎮(zhèn)化要發(fā)揮拉動作用，重點應(yīng)該集中在中小型城鎮(zhèn)，這是未來增長的主要潛力所在。咨詢公司麥肯錫曾研究認(rèn)為，到2030年，中小型城市將成為中國經(jīng)濟(jì)增長的最大推動力，其對城鎮(zhèn)總GDP增長的貢獻(xiàn)將達(dá)到40%。未來城鎮(zhèn)化的政策還應(yīng)該針對區(qū)域不同而因地制宜。我國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異極大，資源稟賦也很不相同，在經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)上都存在不小的梯度差異。東部沿海地區(qū)所面臨的城鎮(zhèn)化問題，與西部內(nèi)地的城鎮(zhèn)化問題往往很不相同。因此，科學(xué)的做法是因地制宜，允許不同的差異存在。在政策上，可以根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平和資源環(huán)境承載能力的不同，制訂出差異化的政策目標(biāo)。在金融支持城鎮(zhèn)化方面也是如此。一地一策，因地制宜。

（三）充分認(rèn)識縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點

城鎮(zhèn)化的一個重點應(yīng)該集中在中小型城鎮(zhèn)，也就是在縣域。承認(rèn)區(qū)域差異的現(xiàn)實性，不僅僅反映在新型城鎮(zhèn)化上，還體現(xiàn)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)設(shè)定、產(chǎn)業(yè)政策、投資政策、能耗政策等多個方面，都應(yīng)該考慮到區(qū)域差異。一個基本的判斷是，在短期內(nèi)，東部地區(qū)與中西部地區(qū)未來的增長潛力是不同的，東部地區(qū)的增長潛力可能更多來自產(chǎn)業(yè)升級、技術(shù)創(chuàng)新及商業(yè)模式創(chuàng)新、服務(wù)升級等，但這些創(chuàng)新并非短期內(nèi)就能完成；落后的中西部地區(qū)啟動經(jīng)濟(jì)步伐本來就晚，但正因為如此，作為西部地區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)其發(fā)展空間和潛力也大。十八大為中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提出了宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)，在此之下尋找中國經(jīng)濟(jì)增長的現(xiàn)實動力，應(yīng)該更多顧及區(qū)域差異，尤其是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點。金融業(yè)就是要讓新型城鎮(zhèn)化和落后地區(qū)的追趕式發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)增長做更多的貢獻(xiàn)。新型城鎮(zhèn)化需要統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)規(guī)劃，更需要大量的資金投入，金融支持新型城鎮(zhèn)化責(zé)無旁貸。

二、金融支持新型城鎮(zhèn)化要善抓重點

（一）投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

打造中國經(jīng)濟(jì)升級版，新型城鎮(zhèn)化是重頭戲。無論新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃方案如何布局，基建投資無疑是重點中的重點。銀行仍然是城鎮(zhèn)化浪潮最大的資金來源。比如說，發(fā)改委之前提到的，涉及到20個左右城市群、180多個地級以上城市和1萬多個城鎮(zhèn)的建設(shè)，初步估計，將在未來10年拉動40萬億元的投資；而在地方層面，好多地方政府的城鎮(zhèn)化規(guī)劃也多以基建項目為載體，期望通過投資拉動，推進(jìn)落實各項新型城鎮(zhèn)化措施。與城鎮(zhèn)化相關(guān)的基建信貸投放備受關(guān)注?？梢源_定的是，與城鎮(zhèn)化相關(guān)的建設(shè)投資將再次成為各家銀行信貸的“必爭之地”?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中必不可少的部分，且資金需求必然巨大。投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要謹(jǐn)慎，需要關(guān)注風(fēng)險。商業(yè)銀行在項目審核、信貸投放時仍應(yīng)十分謹(jǐn)慎。

（二）投向配套建設(shè)，投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)

面對新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)浪潮，國家開發(fā)銀行的董事長曾在一次國開行年度工作會上表示，今年國開行將以支持城鎮(zhèn)化為重點，加大對基礎(chǔ)設(shè)施、社會民生、“走出去”等重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度。值得關(guān)注的是，這位董事長明確表示，會把一半以上的新增貸款投向城鎮(zhèn)化及配套建設(shè)，為實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有效的融資支持。此番講話也體現(xiàn)了政策性銀行對城鎮(zhèn)化的關(guān)注。是一種探索，也是一個風(fēng)向標(biāo)。實際上，這也是幾乎所有國有銀行都關(guān)注的內(nèi)容：如何在城鎮(zhèn)化大潮中找到機(jī)會？能抓住哪些機(jī)會？不論新型城鎮(zhèn)化怎樣推進(jìn)，大規(guī)模的投資建設(shè)不會少，這意味著，金融資源將在新型城鎮(zhèn)化過程中扮演重要角色。不論那類銀行，那級銀行，都應(yīng)審時度勢，瞄準(zhǔn)實體經(jīng)濟(jì)，找到自己的切入點。

（三）投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)、投向三農(nóng)和中小微企業(yè)

7月5日，國務(wù)院辦公廳對外發(fā)布了《關(guān)于金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》，《意見》強(qiáng)調(diào)了對實體經(jīng)濟(jì)、“三農(nóng)”和中小微企業(yè)的金融支持。城鎮(zhèn)化的資金來源應(yīng)該是多元化的，但在目前情況下，銀行貸款仍將是城鎮(zhèn)化最為重要的資金來源。多種跡象顯示，資金雄厚的國有大型銀行仍將是城鎮(zhèn)化貸款的主力。據(jù)公開信息，國開行、建行、交行等大型銀行都紛紛表示，今年將加大對城鎮(zhèn)化貸款的支持力度。如工行江蘇分行，今年以來就與政府簽訂了金額超過200億元的城鎮(zhèn)化貸款意向協(xié)議。除了東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，中西部地區(qū)貸款規(guī)模甚至遠(yuǎn)大于東部地區(qū)。如新疆喀什、霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，2月20日，這兩個開發(fā)區(qū)獲得多家銀行總額達(dá)600億元的意向授信，重點支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)等領(lǐng)域。而湖北省更是獲得農(nóng)行千億意向授信，用于支持其城鎮(zhèn)化建設(shè)。銀行支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的方向肯定是對的，但在這個過程中一定要把具體的信貸目標(biāo)落在實體經(jīng)濟(jì)、“三農(nóng)”和中小微企業(yè)上，這是銀行業(yè)機(jī)構(gòu)經(jīng)考驗、擔(dān)大責(zé)、求發(fā)展的必然要求。

三、金融支持新型城鎮(zhèn)化要有創(chuàng)新突破

(一)金融服務(wù)創(chuàng)新

央行已明確提出要支持國開行、農(nóng)發(fā)行在風(fēng)險可控的條件下，積極探索加大適合城鎮(zhèn)化發(fā)展的金融服務(wù)模式。在縣域，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，解決好“三農(nóng)”問題十分重要。加快農(nóng)村金融服務(wù)創(chuàng)新，可以將新型城鎮(zhèn)化的阻力降到最低，應(yīng)以農(nóng)村金融改革引領(lǐng)農(nóng)村改革。因此，農(nóng)村金融改革不應(yīng)該僅僅立足于農(nóng)村金融組織創(chuàng)新，而應(yīng)該以農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)為重要平臺，把農(nóng)戶信用、信貸額度、利率等關(guān)鍵性要素結(jié)合在“公司加農(nóng)戶”的利益共同體框架內(nèi)加以綜合考量。比如，主要由資金實力雄厚的全國性金融企業(yè)為主要農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)提供低成本批發(fā)性融資，以支農(nóng)為主的金融機(jī)構(gòu)，尤其是地方法人機(jī)構(gòu)容易獲得低利率支農(nóng)再貸款以支持該融資；獲得低成本融資支持的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，為參與公司產(chǎn)品生產(chǎn)和經(jīng)營的農(nóng)戶提供較低利率的短期生產(chǎn)經(jīng)營性貸款，乃至中長期消費類和土地用益權(quán)抵押建房融資。有條件的金融機(jī)構(gòu)，還應(yīng)建立服務(wù)城鎮(zhèn)化的貸款專門機(jī)制。在服務(wù)城鎮(zhèn)化的過程中，增強(qiáng)金融服務(wù)功能，創(chuàng)新金融服務(wù)方式，完善金融服務(wù)體系。

（二）金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新

要求金融機(jī)構(gòu)積極探索金融支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的新模式，采取積極措施，緊緊圍繞農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，探索開辦農(nóng)村建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地、農(nóng)村房屋抵押貸款和農(nóng)業(yè)大型機(jī)具設(shè)備金融租賃業(yè)務(wù)，努力滿足農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的資金需求。針對中小微企業(yè)經(jīng)營特征與金融需求，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)大力推動金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，積極完善融資擔(dān)保方式，進(jìn)一步拓展應(yīng)收賬款、倉單等新型抵質(zhì)押渠道，滿足中小微企業(yè)多元化、多層次融資需求。在城市建設(shè)方面，金融機(jī)構(gòu)對由政府主導(dǎo)的道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，要積極探索通過城鎮(zhèn)建設(shè)投融資平臺、發(fā)行城投債、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目墊付貸款等形式，加大配套信貸資金投入。在民生方面，金融機(jī)構(gòu)探索創(chuàng)新經(jīng)營收益權(quán)質(zhì)押、綠色信貸等模式，積極支持城鎮(zhèn)社會事業(yè)發(fā)展，提升城鎮(zhèn)文化設(shè)施、醫(yī)療條件、社區(qū)養(yǎng)老和中小學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)水平。在信貸投向上。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)以重點項目貸款、銀團(tuán)貸款、債券融資、租賃融資等為手段，支持支柱產(chǎn)業(yè)、重點項目，還有特色產(chǎn)業(yè)等。

（三）借鑒創(chuàng)新，深化金融改革

搞城鎮(zhèn)化建設(shè)，花錢是必然的。根據(jù)國家有關(guān)部門的初步測算，城鎮(zhèn)化將在未來10年拉動40萬億投資。倘若全部落實，這筆巨額資金該如何籌措，將考驗中國的財政金融體系。城鎮(zhèn)化的資金需求如果僅靠政府是不實際的，全靠市場也不是最好方案，金融支持應(yīng)全方位、多元化。銀行在城鎮(zhèn)化貸款方面應(yīng)積極進(jìn)行金融創(chuàng)新。央行周小川行長也曾稱，中國城鎮(zhèn)化融資問題可借鑒國際上的金融工具，比如資產(chǎn)證券化、市政債等。并強(qiáng)調(diào)，涉及任何金融工具，都應(yīng)該首先建立規(guī)則，“有些需要設(shè)立，有些需要調(diào)整，不是說某個金融工具看著不錯，馬上就能發(fā)揮作用”。在支持城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，促進(jìn)金融大改革將是難以回避的命題，尤其縣域金融、農(nóng)村金融的改革更應(yīng)該乘勢而為。

四、金融支持新型城鎮(zhèn)化要健全風(fēng)控機(jī)制

（一）新型城鎮(zhèn)化是機(jī)遇與風(fēng)險并存

新型城鎮(zhèn)化帶來的巨大資金需求，為銀行業(yè)機(jī)構(gòu)提供了良好的機(jī)遇，但同時，也應(yīng)清醒地看到，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中資源環(huán)境承載約束、農(nóng)村土地物權(quán)權(quán)屬模糊、地方政府融資風(fēng)險等隱憂。在金融服務(wù)新型城鎮(zhèn)化的過程中，一定要關(guān)注風(fēng)險，健全金融風(fēng)險防控機(jī)制。根據(jù)審計署公告，全國2000多個縣級市中，僅54個縣級政府沒有舉債，至2010年底，有99個縣級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于200%，20個縣級政府的借新還舊率超過20%，23個縣級政府逾期債務(wù)率超過10%。所以，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，在縣域，在經(jīng)濟(jì)困難或政府債務(wù)過高的地方搞新型城鎮(zhèn)化，靠銀行貸款就得慎而又慎。

（二）關(guān)注和管控好城投債風(fēng)險

日前，為應(yīng)對企業(yè)債井噴所帶來的風(fēng)險，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化企業(yè)債券風(fēng)險防范管理有關(guān)問題的通知》，從資產(chǎn)負(fù)債率、擔(dān)保、評級、募集資金用途、資產(chǎn)注入等8個方面對企業(yè)債的發(fā)行進(jìn)行了明確的規(guī)定。這種劃線可以為地方政府發(fā)行城投債提供參考，標(biāo)準(zhǔn)既定，也為地方政府騰挪城投平臺資產(chǎn)指明了方向。當(dāng)前圍繞新型城鎮(zhèn)化的金融保障，各方利益糾纏，尤其在是否推出市政債這一點上。從大的趨勢上說，市政債早該推出了，無論從推進(jìn)城鎮(zhèn)化角度，還是從防范金融風(fēng)險和財政風(fēng)險的角度，發(fā)行市政債都是現(xiàn)成與成熟的工具。但當(dāng)從大趨勢深入到具體的細(xì)節(jié)，市政債的推出仍面臨諸多微觀上的阻礙，需要撬動的改革十分龐雜。不過無論如何，只要堅持新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，這些改革必不可少。改革要推進(jìn)，風(fēng)險要防范。

（三）務(wù)實防風(fēng)險

切實抓好服務(wù)新型城鎮(zhèn)化融資可能出現(xiàn)的風(fēng)險。金融機(jī)構(gòu)要從實際出發(fā)，有針對性地采取風(fēng)險防控措施，并狠抓落實。要嚴(yán)格客戶準(zhǔn)入。支持產(chǎn)業(yè)信貸政策導(dǎo)向，落實信用評級和客戶名單制管理，優(yōu)先支持符合規(guī)劃、信用等級高、主體合法合規(guī)、主業(yè)突出、現(xiàn)金流充足、風(fēng)險可管控的項目和客戶；從嚴(yán)控制“兩高一?！钡刃袠I(yè)和環(huán)境風(fēng)險較高的項目和客戶，防止低水平擴(kuò)張下的信用風(fēng)險。要堅持做到貸前調(diào)查全覆蓋。到單位、到街道、到農(nóng)戶、到企業(yè)、到社區(qū)、到市場，對轄內(nèi)農(nóng)戶、小微企業(yè)等情況進(jìn)行摸底，開展全面授信。要切實加強(qiáng)資金監(jiān)管。做好貸款資金監(jiān)管工作，防止貸款資金被挪作他用。必須強(qiáng)化貸后管理。落實貸后管理責(zé)任人制度和巡防制度，加強(qiáng)現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)測，不折不扣地做好貸后管理工作，確保貸款本息按期收回。必須嚴(yán)格準(zhǔn)入管控和名單制管理，做到有保有壓，堅決退出現(xiàn)金流不足、抵押擔(dān)保無法落實的地方融資平臺。同時要綜合考慮項目建設(shè)周期、現(xiàn)金流情況、政府任期等因素，合理確定貸款期限。既要防止由于融資期限和現(xiàn)金流周期不匹配造成的期限風(fēng)險，又要防止項目貸款約期過長面臨的市場變動及政府換屆或規(guī)劃變動帶來的潛在風(fēng)險。有機(jī)遇，也有風(fēng)險，防控風(fēng)險一刻也不能放松。