建設(shè)“創(chuàng)新湖北”的地方法治環(huán)境研究

涂克明

（中共武漢市委黨校，湖北 武漢 430023）

湖北省第十次黨代會提出建設(shè)“創(chuàng)新湖北”，并將其作為“五個湖北”戰(zhàn)略部署的重要內(nèi)容之一。2013年2月，湖北省科技創(chuàng)新大會進一步明確提出在2020年建成“創(chuàng)新湖北”的發(fā)展目標。由此可見，“創(chuàng)新湖北”是將我省經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)入要素驅(qū)動與創(chuàng)新驅(qū)動并舉、走科學發(fā)展之路的必然選擇，也是實現(xiàn)我省由科教資源大省向創(chuàng)新型省份跨越的重大戰(zhàn)略。

一、良好的地方法治環(huán)境對建設(shè)“創(chuàng)新湖北”的作用

一個國家、一個地區(qū)和一個城市的創(chuàng)新，是指主要依靠科技、知識、人力、文化、體制等創(chuàng)新要素驅(qū)動發(fā)展的地區(qū)，對其它區(qū)域具有高端輻射與引領(lǐng)作用。具體來說，“創(chuàng)新湖北”主要包括以下內(nèi)容：一是創(chuàng)新活動的基礎(chǔ)是資源創(chuàng)新，包括人才、信息、知識、經(jīng)費；二是創(chuàng)新活動的行為主體是機構(gòu)創(chuàng)新，包括企業(yè)、大學、研究機構(gòu)、中介機構(gòu)、政府等；三是保證創(chuàng)新體系的運轉(zhuǎn)是機制創(chuàng)新，包括激勵、競爭、評價和監(jiān)督機制；四是維系和促進創(chuàng)新的支撐是保障環(huán)境創(chuàng)新，包括創(chuàng)新政策、法律法規(guī)、文化等軟環(huán)境，信息網(wǎng)絡(luò)、科研設(shè)施等硬環(huán)境，以及參與國際競爭與合作的外部環(huán)境。

法治環(huán)境，是指全社會依法而治所形成的特定意義上的社會環(huán)境，涵蓋立法、執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督、普法、守法等各個法治環(huán)節(jié)，是社會管理趨向文明過程中所形成的制度化特征和必不可少的客觀基礎(chǔ)，是生產(chǎn)力的重要組成部分。具體來說，法治環(huán)境對“創(chuàng)新湖北”主要有以下作用：

（一）良好的法治環(huán)境為“創(chuàng)新湖北”提供制度基礎(chǔ)

在經(jīng)濟全球化和區(qū)域一體化背景下，綜合實力的競爭越來越受制于和表現(xiàn)為制度的競爭力和支撐力，而法治對“創(chuàng)新湖北”起著“定位器”的重要作用。

（二）良好的法治環(huán)境為“創(chuàng)新湖北”整合共同價值

法律是法治整合、尋求價值一致性的重要手段。法治能夠把富強湖北、創(chuàng)新湖北、文明湖北、幸福湖北的諸多價值整合起來，形成有利于湖北科學發(fā)展、跨越式發(fā)展的共同價值追求。

（三）良好的法治環(huán)境為“創(chuàng)新湖北”催生發(fā)展動力

生產(chǎn)力是推動人類社會文明進步的最終力量，推動著物質(zhì)文明、精神文明和政治文明的協(xié)調(diào)發(fā)展。而良好的法治環(huán)境有利于促進湖北科學發(fā)展，其作用表現(xiàn)在：一是影響著改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者關(guān)系的協(xié)調(diào)，保障生產(chǎn)力的發(fā)展；二是有利于地方發(fā)展戰(zhàn)略的實施，維護生產(chǎn)力的發(fā)展；三是改善和優(yōu)化投資環(huán)境，促進生產(chǎn)力的發(fā)展；四是要求依法行政、公正司法，規(guī)范生產(chǎn)力的發(fā)展；五是有利于公民提高法律意識和法律素質(zhì)，鞏固生產(chǎn)力的發(fā)展。

二、湖北法治建設(shè)取得的成績與面臨的挑戰(zhàn)

（一）湖北法治建設(shè)取得的成績

近年來，湖北省法治政府建設(shè)和依法行政工作取得長足進步，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1.加強領(lǐng)導，健全制度。2012年8月8日，湖北省政府成立了加強法治政府建設(shè)領(lǐng)導小組，由王國生省長擔任組長，王曉東常務(wù)副省長擔任副組長，標志著湖北省進入全面建設(shè)法治政府的新時期。2004年以來，湖北省先后制定了《關(guān)于全面推進依法行政的若干意見》、《關(guān)于加強市縣政府依法行政的實施意見》、《湖北省法治政府建設(shè)指標體系(試行)》、《湖北省依法行政考核辦法 （試行）》、《湖北省行政復議工作規(guī)范化建設(shè)實施方案》等，對行政立法、行政決策、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督等行政行為進行了全方位規(guī)范。

2.完善立法，保障發(fā)展。為適應改革開放的新形勢，優(yōu)化經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境，提高行政管理的科學化水平，湖北省近些年來制定了大量的地方性法規(guī)，如：《湖北省專利保護條例》、《湖北省著名商標認定和促進條例》、《武漢城市圈資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗促進條例》、《湖北省構(gòu)建促進中部地區(qū)崛起重要戰(zhàn)略支點條例》、《湖北省優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境條例》、《湖北省湖泊保護條例》等，進一步完善了湖北省的立法；在審查修訂立法方面，近5年來，審查修訂立法項目草案148件，其中地方性法規(guī)草案65件、省政府規(guī)章草案83件，建立了較為完整的依法行政制度體系，有力地保障和促進了法治政府建設(shè)；在規(guī)范性文件清理方面，對1949年10月1日至2010年5月1日，60年間有效的約15萬件省政府規(guī)章、規(guī)范性文件進行了全面清理，使得湖北省地方性立法與規(guī)章更能適應湖北社會經(jīng)濟發(fā)展的要求。。

3.規(guī)范執(zhí)法，高效便民。在訴訟方面，湖北省部分法院積極開展知識產(chǎn)權(quán)案件“三審合一”的審判制度改革，近五年來全省共受理知識產(chǎn)權(quán)案件1962件，較好地保障了公民、企業(yè)的自主創(chuàng)新權(quán)；在行政執(zhí)法方面，深化行政執(zhí)法體制改革，在46個縣市和3個特定區(qū)域?qū)嵭邢鄬行姓幜P權(quán)，從省直38個部門往下按戰(zhàn)線推進細化量化行政自由裁量權(quán)；在高效便民服務(wù)方面，自2011年以來全面進行了行政權(quán)力清理，將省級15大類7021項行政權(quán)力審減為5213項，只保留行政審批312項，成為全國審批項目最少的省份；同時，積極推進行政服務(wù)中心建設(shè)，推廣“一站式”服務(wù)，探索網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審批，推行政務(wù)公開，提高政務(wù)效率，方便群眾辦事。

4.加強監(jiān)督，化解爭議。一是加強對抽象行政行為的監(jiān)督,規(guī)范性文件備案審查形成了四級政府、三級監(jiān)管的工作格局，省市縣年備案審查規(guī)范性文件數(shù)量達19000余件；二是加強對具體行政行為的監(jiān)督，以行政復議規(guī)范化建設(shè)和行政復議委員會試點為抓手，以暢通行政復議渠道為重點，充分發(fā)揮行政復議定紛止爭的重要作用。近5年來，全省各級行政復議機關(guān)共辦理行政復議案件約15000余件，化解了大量行政糾紛，促進了社會和諧。

5.宣傳、培訓，提高能力。近年來，湖北省通過政府法制信息網(wǎng)”為平臺，重點對法治政府建設(shè)工作進行宣傳，取得了良好的社會效果；2010年，湖北省政府法制辦對市縣兩級政府分管法制工作的領(lǐng)導進行了提高依法行政能力的專題培訓。2011年，結(jié)合全省行政執(zhí)法證換證工作，對全省約12萬行政執(zhí)法人員進行了通用法律知識的培訓考試。2012年湖北省政府法制辦與省檢察院一起對省直單位4000名處級以上干部，進行了預防瀆職侵權(quán)、促進依法行政的知識培訓和教育。

（二）湖北法治建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

創(chuàng)新的核心是科技創(chuàng)新，雖然湖北省的法治建設(shè)取得了很大的成績，但離創(chuàng)新湖北的要求還有一定的距離。僅以武漢市為例：（武漢的科技創(chuàng)新和科技法治環(huán)境處于湖北省領(lǐng)先地位）

1.地方立法不夠健全

一是自主創(chuàng)新的立法數(shù)量少，如武漢市現(xiàn)行有效的地方法規(guī)為83件，涉及自主創(chuàng)新的立法僅為7件；而深圳市現(xiàn)行有效的地方法規(guī)為167件，涉及自主創(chuàng)新的立法有16件；二是立法的操作性不強，如 《武漢東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)條例》（草案），其立法重點在于理順權(quán)屬關(guān)系，對創(chuàng)新主體、成果轉(zhuǎn)化、科技金融等具體問題僅作了原則性、鼓勵性和倡導性的表述；三是立法有空白，如武漢至今未出臺 《企業(yè)技術(shù)秘密保護條例》、《創(chuàng)業(yè)投資條例》和《政府采購條例》，也沒有專門針對互聯(lián)網(wǎng)軟件知識產(chǎn)權(quán)保護、重大展會活動的知識產(chǎn)權(quán)保護等特定領(lǐng)域作出立法規(guī)定；四是立法相對滯后，例如，《武漢市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)條例》制定于18年前，《武漢市科學技術(shù)進步條例》制定于16年前，《武漢市民營企業(yè)科技條例》制定于15年前，《武漢市促進科技成果轉(zhuǎn)化條例》制定于13年前，《武漢市專利管理條例》制定于11年前，期間較少修訂，導致部分科技企業(yè)尤其是中小民營科技企業(yè)的創(chuàng)新動力不足，金融激勵機制、股權(quán)激勵機制等創(chuàng)新機制的建立缺乏必要的法治保障。

2.行政執(zhí)法不夠到位

專利侵權(quán)、假冒他人的專利和商標、制假售假、侵犯商業(yè)秘密、技術(shù)壟斷等侵犯知識產(chǎn)權(quán)違法行為在武漢呈逐年遞增趨勢，但知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法普遍存在“管”、“罰”主體同一化、部門設(shè)置分散化、保護標準多樣化等弊端，執(zhí)法力量單薄，執(zhí)法手段單一，且缺乏長效機制，專項執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法未能實現(xiàn)常態(tài)化，難以對違法行為進行有效地打擊。

3.行政指導不夠有力

在自主創(chuàng)新領(lǐng)域，行政指導相比法律規(guī)范更具有靈活性和適時性，能夠積極引導企業(yè)開展技術(shù)改造、創(chuàng)新，降低成本，幫助企業(yè)明晰權(quán)利、義務(wù)和救濟途徑。雖然武漢已出臺了促進自主創(chuàng)新的立法和政策，然而，但由于宣傳不夠，指導不力，許多中小民營科技企業(yè)對此并不十分了解。特別是部分出口型企業(yè)，需要政府在申請國際注冊商標、加強專利的國際保護、如何實施商標品牌戰(zhàn)略等方面的行政指導，幫助企業(yè)“趨利避害”。

4.救濟渠道不夠通暢

一是部分企業(yè)負責人的知識產(chǎn)權(quán)法治觀念淡漠，專利、商標保護意識不強，常常出現(xiàn)被侵犯以后卻毫無察覺，事后查處時，調(diào)查取證和維權(quán)援助難。二是司法救濟途徑較為狹窄，當事人選擇打官司費時費力，執(zhí)行法院判決困難重重，造成“維權(quán)成本高，侵權(quán)成本低”，導致創(chuàng)新主體的合法權(quán)益得不到及時、充分的保護。

三、優(yōu)化法治環(huán)境，促進“創(chuàng)新湖北”建設(shè)

（一）明確目標，建設(shè)法治政府

建設(shè)法治政府是優(yōu)化法治環(huán)境的前提和基礎(chǔ)。貫徹落實“創(chuàng)新湖北”建設(shè)戰(zhàn)略部署，必然要求推進依法行政、建設(shè)法治政府。因此應著力做到：一是規(guī)范行政決策，實現(xiàn)科學決策、民主決策、依法決策；二是規(guī)范公共服務(wù)，確保公民、法人和其他組織能享受方便、快捷、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)；三是規(guī)范行政執(zhí)法，確保依法行政；四是規(guī)范化解爭議程序，暢通解決渠道，確保案件受理和處理的方式、程序、時限、責任明確；五是規(guī)范行政監(jiān)督，維護正常的行政秩序，提高行政工作效率；六是強化保障措施，建立完善依法行政考核評價機制，切實提高依法行政水平。

（二）把握重點，完善地方立法

“創(chuàng)新湖北”需要進一步消除一些制度上的障礙：一是進一步理順權(quán)屬關(guān)系，對創(chuàng)新主體、成果轉(zhuǎn)化、科技金融、創(chuàng)新激勵機制、法律責任和救濟制度等方面進行完善；二是在地方立法中進一步提升企業(yè)的自主創(chuàng)新核心主體地位，按照“研發(fā)自主化、科技產(chǎn)業(yè)化、管理規(guī)范化”的要求，積極培育和發(fā)展擁有自主知識產(chǎn)權(quán)、自主品牌和持續(xù)創(chuàng)新能力的創(chuàng)新型企業(yè)；三是借鑒《深圳特區(qū)政府采購條例》的立法經(jīng)驗，探索建立財政性資金采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品制度；四是借鑒北京、深圳等地的經(jīng)驗，通過完善地方立法，構(gòu)建多元化、多渠道、高效率的科技投入體系。

（三）抓住關(guān)鍵，嚴格執(zhí)法

在刑事司法方面，一是完善知識產(chǎn)權(quán)審判的訴訟指引制度，引導知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利人依法維護自身合法權(quán)益；二是開辟知識產(chǎn)權(quán)案件審理、執(zhí)行的“綠色通道”，防止訴累；三是充分發(fā)揮訴訟禁令和財產(chǎn)保全措施的作用，避免權(quán)利人損失擴大。四是加大對侵犯知識產(chǎn)權(quán)犯罪的懲處力度，增強刑罰懲治和預防犯罪的功效。五是拓寬司法救助渠道，對經(jīng)濟確有困難的科技人員和特困、瀕臨破產(chǎn)的科技企業(yè)，減免訴訟費。

在行政執(zhí)法方面，一是完善知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法長效機制，建立健全知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)預警機制和重大經(jīng)濟社會活動的知識產(chǎn)權(quán)特別審查機制，對重大自主創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)化項目提供全方位的知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)；二是深入開展保護知識產(chǎn)權(quán)專項行動和跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法行動，完善知識產(chǎn)權(quán)部門與海關(guān)、工商部門以及公安、檢察機關(guān)的工作協(xié)作機制和信息共享平臺，對侵犯知識產(chǎn)權(quán)的違法犯罪案件在證據(jù)收集、數(shù)額認定、法律適用等方面達成共識，保證行政執(zhí)法與刑事司法、民事司法的無縫銜接，形成保護知識產(chǎn)權(quán)的合力。

[1]www.hbzffz.gov.cn/fzdt/zxft/3846.htm，2012-11-06

[2]武漢市創(chuàng)新研究會.創(chuàng)新武漢報告2010[M].武漢:武漢出版社,2010.4.

[3]莫于川.法治視野中的行政指導[M].北京：中國人民大學出版社,2005.6.

[4]周昕.湖北省科技法學會期2010年年會.

[5]武漢市創(chuàng)新研究會.創(chuàng)新武漢報告2010[M].武漢:武漢出版社,2010.4-5.