論民族地區(qū)政府社會(huì)管理創(chuàng)新的法治路徑

吳 艷

（云南交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院社科部 云 南 昆 明 6 50101）

社會(huì)管理創(chuàng)新，是指在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，從本地區(qū)、本部門管理職能的現(xiàn)實(shí)條件和社會(huì)需要出發(fā)，依據(jù)社會(huì)自身運(yùn)行規(guī)律乃至社會(huì)管理的相關(guān)理念和規(guī)范，創(chuàng)新社會(huì)管理理念、知識(shí)、技術(shù)、方法，建構(gòu)新的社會(huì)管理機(jī)制和制度，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理新目標(biāo)的活動(dòng)。社會(huì)管理創(chuàng)新可以從不同的視角來觀察和研究，例如，行政的視角、經(jīng)濟(jì)的視角、法治的視角等。從法治的視角來看，我國現(xiàn)在進(jìn)行的社會(huì)管理創(chuàng)新是在建設(shè)法治社會(huì)的背景下進(jìn)行的社會(huì)治理方式改革，因此應(yīng)當(dāng)按照法治社會(huì)的要求來思考和實(shí)施社會(huì)管理創(chuàng)新的工作，探索社會(huì)管理創(chuàng)新的法治路徑。正如胡錦濤同志指出的：“要把依法治國基本方略落實(shí)到社會(huì)管理各領(lǐng)域和全過程，善于用法律手段解決矛盾，依法保護(hù)群眾權(quán)益。”[1]在民族地區(qū)，由于社會(huì)發(fā)展、民族結(jié)構(gòu)等社情民情與內(nèi)地有差異，所以，社會(huì)管理創(chuàng)新的法治路徑又有特殊之處，只有從實(shí)際出發(fā)，講求法理情的統(tǒng)一，才能使社會(huì)管理創(chuàng)新既符合民族地區(qū)的特點(diǎn)和少數(shù)民族的需求，又能實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的新目標(biāo)。本文試圖以民族地區(qū)政府的社會(huì)管理創(chuàng)新為研究對(duì)象，針對(duì)民族地區(qū)社會(huì)管理中存在的普遍問題，從法治建設(shè)的視角提出社會(huì)管理創(chuàng)新的法治對(duì)策。

一、社會(huì)管理的理念創(chuàng)新：法治理念

在社會(huì)管理創(chuàng)新理念方面，中央政法委書記周永康根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢新要求提出：“以人為本、服務(wù)為先”、“多方參與、共同治理”、“關(guān)口前移、源頭治理”、“統(tǒng)籌兼顧、協(xié)商協(xié)調(diào)”、“依法管理、綜合施策”社會(huì)管理創(chuàng)新五大理念[2]。這說明政府在實(shí)施和推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新過程中，必須堅(jiān)持法治理念。

法治理念要求政府在社會(huì)管理中應(yīng)遵循依法行政、公民本位、社會(huì)本位和權(quán)利本位原則。然而，在我國民族地區(qū)以宗法制、血緣、地緣為紐帶的熟人社會(huì)中，存在民族習(xí)慣法、宗教教義、封建法律思想等多種傳統(tǒng)文化的沖擊，加上法治的缺失，造成民族地區(qū)許多政府領(lǐng)導(dǎo)干部和少數(shù)民族群眾的潛意識(shí)中還存在著濃厚的“官本位”、“政府本位”、和“權(quán)力本位”思想，導(dǎo)致民族地區(qū)政府社會(huì)管理過程“管”字當(dāng)頭、政府權(quán)力凌駕于社會(huì)之上和政府侵犯公民權(quán)利頻繁上演，因此，針對(duì)民族地區(qū)政府社會(huì)管理過程中上述特殊情況。首先，樹立依法行政理念。法治社會(huì)要求政府必須在法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)行使行政職權(quán)，不能越雷池一步，否則，就是違法行政。因而，應(yīng)培育民族地區(qū)政府公務(wù)人員的依法行政理念。其次，樹立公民本位理念。意味著民族地區(qū)政府在社會(huì)管理過程中必須按照“以人為本”、“執(zhí)政為民”的要求，為少數(shù)民族群眾提供其所需公共服務(wù)。再次，樹立社會(huì)本位理念。就是政府將其權(quán)力讓渡給社會(huì)和市場，實(shí)行社會(huì)職能社會(huì)化、社會(huì)事務(wù)社會(huì)辦的管理格局。作為民族地區(qū)政府應(yīng)按照“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”的原則，將社會(huì)性的公共服務(wù)讓給企事業(yè)單位、村民自治組織、社會(huì)組織、群眾等社會(huì)力量提供公共服務(wù)，政府對(duì)社會(huì)力量提供的公共服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理。最后，樹立權(quán)利本位理念。這意味著政府必須是對(duì)公民和社會(huì)負(fù)責(zé)的法治政府。針對(duì)民族地區(qū)“權(quán)利意識(shí)”較差的現(xiàn)實(shí)情況，政府應(yīng)培育公務(wù)人員和少數(shù)民族群眾的權(quán)利神圣意識(shí)。

二、社會(huì)管理的方式創(chuàng)新：依法管理

社會(huì)在變、人們的思想觀念在變、社會(huì)需求日益多元化，由此給政府社會(huì)管理帶來許多新問題、新挑戰(zhàn)。面對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)管理環(huán)境，原先一些行之有效的管理方式難以應(yīng)對(duì)。因此，必須對(duì)社會(huì)管理方式進(jìn)行創(chuàng)新，要求綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政、教育等方式，然而，在諸多方式中法律是最基本的方式，所以，社會(huì)管理創(chuàng)新需要依法推進(jìn)。雖然法治作為治國方略在我國已經(jīng)確立，但是，由于民族地區(qū)法治文化的缺失，“權(quán)大于法”思想根深蒂固，政府依然習(xí)慣于依靠政策、命令而不是法律進(jìn)行社會(huì)管理，暴力執(zhí)法、違法拆遷等違法執(zhí)法形式頻繁被媒體曝光。針對(duì)民族地區(qū)社會(huì)管理的現(xiàn)實(shí)情況，政府應(yīng)該：

（一）必須堅(jiān)持依法行政

依法行政就是要求政府必須根據(jù)法律規(guī)定的權(quán)限和程序行使行政職權(quán)，不得違反法律的規(guī)定，否則政府及其公務(wù)人員就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。政府作為社會(huì)管理的最重要主體，其在社會(huì)管理創(chuàng)新過程中是否依法行政，直接關(guān)系到社會(huì)管理創(chuàng)新目標(biāo)能否真正實(shí)現(xiàn)。因此，民族地區(qū)政府在社會(huì)管理創(chuàng)新過程中，必須堅(jiān)持依法行政。其一，有法必依。因民族地區(qū)政府“權(quán)力至上”思想較為嚴(yán)重，無視法律的存在，致使民族地區(qū)政府官員紛紛落馬，同時(shí)，也給民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)造成很大損失，例如：云南“吸毒州長”楊紅衛(wèi)。因此，民族地區(qū)政府及其公務(wù)人員必須根據(jù)法律規(guī)定的權(quán)限和程序進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新，杜絕靠政策和命令行使行政職權(quán)。其二，執(zhí)法必嚴(yán)。由于長期以來民族地區(qū)政府主要靠“禮治”來治理社會(huì)，出于人情、面子和關(guān)系等的原因，造成了執(zhí)法不嚴(yán)和執(zhí)行太軟，導(dǎo)致民族地區(qū)腐敗現(xiàn)象頻頻發(fā)生，所以，民族地區(qū)政府在社會(huì)管理創(chuàng)新過程中必須要嚴(yán)格執(zhí)法。其三，違法必究。法治社會(huì)之下的政府必須是責(zé)任政府，在社會(huì)管理創(chuàng)新中，民族地區(qū)政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部必須對(duì)自己的違法行政行為承擔(dān)法律責(zé)任，而對(duì)行政相對(duì)人造成的損失給予賠償。

（二）引導(dǎo)公眾依法參與社會(huì)管理

2011年的政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“廣泛動(dòng)員和組織群眾依法參與社會(huì)管理，發(fā)揮社會(huì)組織的積極作用，完善社會(huì)管理格局”。這表明在社會(huì)管理創(chuàng)新過程中，政府不僅起主導(dǎo)作用，而且還要學(xué)會(huì)引導(dǎo)公眾依法參與社會(huì)管理。然而，在我國民族地區(qū)，由于傳統(tǒng)民族文化的影響，少數(shù)民族群眾參與公共事務(wù)管理的意識(shí)還比較淡薄，順從型意識(shí)主導(dǎo)著他們的參與行為，從而導(dǎo)致多數(shù)群眾不關(guān)心政治。針對(duì)民族地區(qū)公眾參與社會(huì)管理的現(xiàn)狀，首先，培育公眾參與社會(huì)管理意識(shí)。民族地區(qū)政府應(yīng)開拓多種渠道，提供多種條件強(qiáng)化公民意識(shí)，培訓(xùn)公眾參與的技巧，不斷提高少數(shù)民族群眾參政議政的能力。其次，依法確定公眾參與的方式、環(huán)節(jié)、途徑和程序，為公眾參與社會(huì)管理提供制度性的法律保障，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公眾參與社會(huì)管理的權(quán)利。

（三）通過國家法和少數(shù)民族習(xí)慣法化解社會(huì)矛盾

當(dāng)前我國正處于急劇的“社會(huì)轉(zhuǎn)型”期，各種社會(huì)矛盾不斷增多且復(fù)雜，因?yàn)樨毟徊罹鄧?yán)重、民生問題突出和利益沖突日益復(fù)雜尖銳等方面的原因，導(dǎo)致群體性事件頻繁爆發(fā)，尤其在民族地區(qū)的社會(huì)矛盾更是嚴(yán)重。因?yàn)槊褡宓貐^(qū)利益主體的多元化，加上大部分少數(shù)民族在生產(chǎn)、生活和交往中仍習(xí)慣于依賴傳統(tǒng)的思想觀念來支配其活動(dòng)，少數(shù)民族習(xí)慣法在民族地區(qū)仍有市場，不同民族、不同區(qū)域民族都有各自不同的習(xí)慣法，這就導(dǎo)致其社會(huì)矛盾呈現(xiàn)多元且復(fù)雜化趨勢，民族地區(qū)的社會(huì)矛盾主要集中在土地糾紛、占地補(bǔ)償、林地產(chǎn)權(quán)糾紛、環(huán)境污染、司法不公、行政不當(dāng)?shù)确矫娴募m紛，這些矛盾使少數(shù)民族群眾與當(dāng)?shù)卣e怨加深，由此引發(fā)了很多群體性事件，例如：云南綏江“3·25”事件。這些社會(huì)矛盾若得不到及時(shí)解決的話，將會(huì)演變?yōu)槊褡鍐栴}，從而影響社會(huì)穩(wěn)定。政府在解決民族地區(qū)社會(huì)矛盾糾紛時(shí)，既要遵守國家法，也要尊重少數(shù)民族習(xí)慣法（如：村規(guī)民約、社會(huì)的善良風(fēng)俗、傳統(tǒng)道德、習(xí)慣和宗教教義），學(xué)會(huì)運(yùn)用國家法和少數(shù)民族習(xí)慣法化解社會(huì)糾紛，實(shí)現(xiàn)國家法與少數(shù)民族習(xí)慣法互補(bǔ)和融合的良好狀態(tài)，從而更好地化解民族地區(qū)的社會(huì)矛盾。

三、社會(huì)管理的機(jī)制創(chuàng)新：維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制

胡錦濤強(qiáng)調(diào)：“社會(huì)管理，說到底是對(duì)人的管理和服務(wù)，涉及廣大人民群眾切身利益，必須始終堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，切實(shí)貫徹黨的全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，不斷實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益?！盵3]這句話意味著政府在社會(huì)管理創(chuàng)新過程中要以人民群眾利益為重、以人民群眾期盼為念、以解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題為責(zé)，進(jìn)而保護(hù)好人民群眾的合法權(quán)益。然而，因?yàn)槊褡宓貐^(qū)較強(qiáng)的封閉性和落后性，政府領(lǐng)導(dǎo)干部的“權(quán)力本位”思想根深蒂固，導(dǎo)致政府在履行社會(huì)管理職能的過程中，侵犯少數(shù)民族群眾權(quán)利的現(xiàn)象頻繁上演，這可從謝治菊等學(xué)者對(duì)西部民族地區(qū)的調(diào)查得以證實(shí)，即“在調(diào)查的223位村民中，越級(jí)上訪的主要誘因是拆遷占地補(bǔ)償不合理、林地水事糾紛、扶貧救災(zāi)物資分配不均，合計(jì)占59.5%；暴力對(duì)抗的主要誘因是鄉(xiāng)村干部在計(jì)劃生育中的野蠻行徑、強(qiáng)制拆遷占地與暴力執(zhí)法，合計(jì)占75%”[4]。從上述調(diào)查可以看出，在“官本位”和“權(quán)大于法”思想之下的民族地區(qū)政府官員，不惜以犧牲少數(shù)民族群眾利益為代價(jià)而履行社會(huì)管理職能，這與法治社會(huì)中的政府所為是不相容的。那么，面對(duì)民族地區(qū)實(shí)際，應(yīng)如何保障民族地區(qū)群眾的權(quán)益呢？筆者認(rèn)為，民族地區(qū)政府要做好三項(xiàng)工作：其一，建立和完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制。民族地區(qū)群眾權(quán)益實(shí)質(zhì)上就是利益問題，協(xié)調(diào)好利益矛盾是政府的一項(xiàng)重要職能。在社會(huì)管理過程中要兼顧不同方面群體的利益，尤其是弱勢群體的利益。此外，政府要提高協(xié)調(diào)不同利益群體的能力，學(xué)會(huì)運(yùn)用政策、法律、經(jīng)濟(jì)等多種手段協(xié)調(diào)各個(gè)不同群體的利益，把矛盾解決在萌芽之中。其二，建立和完善訴求表達(dá)機(jī)制。學(xué)者胡鞍鋼說過“在國家被擄掠”的困局之下，以社會(huì)主流輿論和知識(shí)精英階層為社會(huì)強(qiáng)勢的群體占據(jù)著絕對(duì)話語權(quán)，社會(huì)弱勢群體的利益訴求只能通過體制之外的渠道微弱地得以表達(dá)，有時(shí)甚至只能越軌才能得到滿足[5]。于是就出現(xiàn)了民族地區(qū)弱勢群體通過暴力抗法、進(jìn)京上訪、圍攻政府等方式表達(dá)自己的利益，“云南孟連事件”就是膠農(nóng)與企業(yè)之間的經(jīng)濟(jì)利益訴求長期得不到解決而引發(fā)的一起較為嚴(yán)重的群體性事件。因此，作為民族地區(qū)政府應(yīng)引以為鑒，針對(duì)不同利益群體的訴求實(shí)際情況，為各利益主體提供充分表達(dá)利益訴求的制度性平臺(tái)，例如：民意調(diào)查制度、信息公開制度、聽證會(huì)制度、協(xié)商談判制度、公民投票制度等等。其三，建立和完善少數(shù)民族群眾權(quán)益保障機(jī)制。維護(hù)好少數(shù)民族群眾權(quán)益，就是要保護(hù)憲法和法律賦予少數(shù)民族群眾的基本權(quán)益，讓他們在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等方面的權(quán)利得以保障，進(jìn)而確保少數(shù)民族群眾學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。然而，根據(jù)筆者對(duì)云南省農(nóng)村的田野調(diào)查看到，當(dāng)前民族地區(qū)多數(shù)村民處于“有飯吃，缺錢花”，“吃飽了飯，看不起病，讀不起書”的現(xiàn)狀，而少數(shù)村民處于孤、寡、獨(dú)、殘、無勞動(dòng)能力、無收入來源、五保戶等需要社會(huì)救助，針對(duì)民族地區(qū)的上述狀況，政府應(yīng)進(jìn)一步完善民族地區(qū)社會(huì)保障和社會(huì)救助制度，以保障少數(shù)民族群眾的權(quán)益，從而實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)的和諧發(fā)展。

結(jié)語

當(dāng)代中國正處于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的矛盾凸顯期和戰(zhàn)略機(jī)遇期，民族地區(qū)政府在社會(huì)管理創(chuàng)新過程中，一方面受國家歷史新時(shí)期大環(huán)境的沖擊，另一方面受民族地區(qū)傳統(tǒng)“地方性知識(shí)”的干擾，因此，政府只有遵循現(xiàn)代法治理念，依法進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新并尊重少數(shù)民族習(xí)慣法，才能實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)和諧發(fā)展。

［1］胡錦濤.扎實(shí)做好正確處理人民內(nèi)部矛盾工作 為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好社會(huì)環(huán)境［N］.人民日?qǐng)?bào)，2010-09-30.

［2］周永康.加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理 樹立服務(wù)為先理念［J］.［EB/OL］.新華網(wǎng)，2011-02-20.

［3］胡錦濤.扎扎實(shí)實(shí)提高社會(huì)管理科學(xué)化水平［EB/OL］.中央政府門戶網(wǎng)站，2011-02-19.

［4］謝治菊.農(nóng)民非制度化政治參與的現(xiàn)實(shí)審視與路徑優(yōu)化——基于西部民族地區(qū)的實(shí)證研究［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（3）.

［5］吳忠民.從平均到公正：中國社會(huì)政策的演進(jìn)［J］.新華文摘，2004（8）.