國外城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗以及對中國的啟示

王 龍

（海南師范大學 經(jīng)濟與管理學院，海南 ?？?571158）

黨的十八大把加快推進城鎮(zhèn)化提高到 “四化同步”的高度，并且把新型城鎮(zhèn)化看作是經(jīng)濟發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和全面建成小康社會的重要載體。中國是一個13多億人口的發(fā)展中大國，面臨著嚴峻的現(xiàn)代化的任務(wù)，而人類歷史上還沒有先例可循，但西方發(fā)達國家在推進城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中積累了一些經(jīng)驗，這對于中國加快推進城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要啟示。

1 國外城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗

從世界經(jīng)濟發(fā)展史來看，城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的重要標志。早在2001年召開的中國市長協(xié)會第三次代表大會上，與會的500多個中國城市的市長就達成一個共識：21世紀將是城市的世紀。而根據(jù)國際上的通行劃分方法，一般把城市化率低于30%稱為城市化的起步階段，城市化率在30%與70%之間是城市化快速推進的時期，當城市化率超過70%后就基本完成了城市化的任務(wù)。一般來說，城市化率超過50%就可以看做整體上進入了城市社會，如果按照這一標準，根據(jù)聯(lián)合國經(jīng)社理事會的估計，2008年全球首次城市化率超過50%而進入了城市化社會。盡管嚴格來說，城市化和城鎮(zhèn)化還存在一定的差異，但從廣義的角度來看，城鎮(zhèn)化實際上也是一種城市化，因而，國外城市化的經(jīng)驗值得我們在推進城鎮(zhèn)化的過程中學習和借鑒?？v觀國外城市化發(fā)展的歷史，城鎮(zhèn)化的發(fā)展具有以下規(guī)律。

1.1 城鎮(zhèn)化與工業(yè)化具有緊密的相關(guān)性

從理論上來看，城市化的實質(zhì)是各種經(jīng)濟要素的聚集，這種聚集效應(yīng)一方面會擴大社會分工和市場規(guī)模，另外也會促進技術(shù)和制度創(chuàng)新。從實踐來看，根據(jù)美國經(jīng)濟學家錢納里（1957）的研究，世界各國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值與城市化水平之間存在正相關(guān)關(guān)系。如，1841-1931年間英國的工業(yè)化與城市化的相關(guān)系數(shù)高達0.985，而1866-1946年間，法國工業(yè)化與城市化的相關(guān)系數(shù)也高達0.970，而整個發(fā)達國家為0.997。從當前世界發(fā)達國家來看，美、日、英、法、德等主要發(fā)達國家的城市化率都超過了70%，其經(jīng)濟發(fā)展水平，特別是是工業(yè)化水平也處于世界領(lǐng)先的地位。這就說明，從世界經(jīng)濟發(fā)展方式歷程來看，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化之間具有緊密的關(guān)系。

1.2 城鎮(zhèn)化發(fā)展模式具有多樣性

由于各國的具體國情、發(fā)展階段、社會經(jīng)濟模式等的差異，各國的城鎮(zhèn)化表現(xiàn)出不同的模式，主要包括，以西歐為代表的政府調(diào)控下的市場主導型城鎮(zhèn)化、以美國為代表的自由放任型的城鎮(zhèn)化、以前蘇聯(lián)為代表的政府主導型的城鎮(zhèn)化和拉美缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化。

以西歐為代表的政府調(diào)控下的市場主導型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，政府主要通過法律、行政和經(jīng)濟等手段，引導城鎮(zhèn)化的發(fā)展，而城鎮(zhèn)化的空間布局、產(chǎn)業(yè)支撐、區(qū)域規(guī)模等則是市場自然演進的結(jié)果，是市場機制發(fā)揮主導作用的背景下形成的。由于美國的歷史文化和深受歐洲自由主義思想的影響，自由放任主義思想成為社會的主流價值取向，因此，在美國城鎮(zhèn)化的過程中，市場也發(fā)揮著更為重要的作用。其具體表現(xiàn)為美國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，由于缺乏政府的引導，使美國的城鎮(zhèn)主要表現(xiàn)為城市沿公路發(fā)展，并不斷的出現(xiàn)“郊區(qū)化”現(xiàn)象。蘇聯(lián)在快速工業(yè)化的過程中，城鎮(zhèn)化也實現(xiàn)了快速發(fā)展。由于蘇聯(lián)逐步建立了高度集中的計劃經(jīng)濟體制，政府掌控著社會的主要資源，為了實現(xiàn)工業(yè)化，蘇聯(lián)建立了許多大型工業(yè)項目，依托這些工業(yè)項目，蘇聯(lián)所在區(qū)域的城鎮(zhèn)化水平不斷提高，這一方面推動了工業(yè)項目所在城市建設(shè)的發(fā)展，另一方面也吸引了大量的農(nóng)村勞動力和人口在這類區(qū)域聚集，從而推動了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。拉美地區(qū)由于受歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實條件的制約，經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，由于二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的存在，城市吸引了大量人口的流入，但經(jīng)濟水平卻沒有相應(yīng)的提高，產(chǎn)業(yè)缺乏競爭力，技術(shù)水平比較落后，主導產(chǎn)業(yè)缺乏，因此，這導致拉美地區(qū)的城鎮(zhèn)化僅僅表現(xiàn)為城市規(guī)模和人口的擴大，在缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的條件下，使這些地區(qū)表現(xiàn)為“過度城鎮(zhèn)化”的特征。如巴西、墨西哥、委內(nèi)瑞拉、哥倫比亞和秘魯?shù)葒诙?zhàn)前夕，其工業(yè)化和城鎮(zhèn)化率大體相當，都為10%-15%左右，而到1960年，工業(yè)化率仍然維持在10%-15%的水平上，而2萬人以上的城鎮(zhèn)人口的比例卻上升到30%-50%，這種缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化后勁乏力，相應(yīng)的配套設(shè)施缺乏，城鎮(zhèn)化不僅沒有讓民眾過上現(xiàn)代城市的生活，反而變成了“貧民窟”。

1.3 城鎮(zhèn)化的過程需要處理好政府與市場的關(guān)系

縱觀國外城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程，無論哪一種模式的城鎮(zhèn)化，實質(zhì)上都是資源，特別是生產(chǎn)要素的聚集和再配置，而資源配置的過程必然涉及到政府與市場這種資源配置方式。那些成功實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的國家，政府與市場的邊界都是清晰的，政府主要提供公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、法律法規(guī)等制度保障、城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)等具有外部性、公共性的產(chǎn)品和服務(wù)。而市場則依靠利益驅(qū)動的邏輯來引導社會資源和人口的聚集，通過這種市場調(diào)節(jié)，使經(jīng)濟機會不斷出現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，為人員聚集和城鎮(zhèn)化推進提供了良好的經(jīng)濟保障。而那些沒有順利完成城鎮(zhèn)化的國家或地區(qū)，則都表現(xiàn)為政府與市場邊界的混亂和模糊。政府要么存在“缺位”而對公共產(chǎn)品和服務(wù)提供不足，使市場缺乏足夠的動力和環(huán)境保障，而使城鎮(zhèn)化發(fā)展緩慢；要么存在“越位”而與市場爭利，盲目的行政干預(yù)，從而導致城鎮(zhèn)化過程中各種矛盾和問題的出現(xiàn)。

2 中國城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的問題

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，中國的城鎮(zhèn)化取得了不少的成就，表現(xiàn)為城市化率在不斷提高，城鎮(zhèn)化建設(shè)水平不斷進步。如1978年我國的城鎮(zhèn)化率只有17.92%，而2012年則上升到52.57%，整體上進入了城鎮(zhèn)化社會。特別是六大以來，城鎮(zhèn)化率以每年1.35個百分點的速度遞增，城鎮(zhèn)人口年均增長2000多萬人。

但客觀來說，中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展還面臨著一些問題，具體表現(xiàn)為：城鎮(zhèn)化發(fā)展水平比較低，質(zhì)量不高，城鎮(zhèn)化任務(wù)艱巨。我國的城鎮(zhèn)化水平總體水平比較低，按照常住人口的計算口徑，我國的城鎮(zhèn)化率剛超過50%的水平，而如果按照戶籍人口，我國的城鎮(zhèn)化率僅為35%，這與發(fā)達國家近80%的城鎮(zhèn)化水平相比還存在很大的差距。即使按照學界的估計，到2030年中國的城鎮(zhèn)化率達到66%的預(yù)期值，也與發(fā)達國家的水平相比還有較大的差距。即使與世界平均水平來看，根據(jù)估計，2008年世界城鎮(zhèn)化率就超過了50%，而我國達到這一比例要晚于世界平均水平。同時，我國的城鎮(zhèn)化還存在大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不能平等的享有城市居民的基本公共服務(wù)、難以融入城市社會；城鎮(zhèn)用地規(guī)模擴張過快，功能地位模糊；城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)和資源承載能力不匹配；部分地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)依靠強制推動，缺少民意支持；城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)性不足等問題。

3 對中國的啟示

當前，中國城鎮(zhèn)化面臨的問題有些是其他國家城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的問題相似的，有些則是中國所特有的，因此，我們不能照搬國外的模式，搬字過紙，但我們對于一些共性的問題，我們可以借鑒國外的經(jīng)驗，有一些中國所特有的問題，國外城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗也給我們以啟示。

3.1 堅持經(jīng)濟發(fā)展與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)推進的戰(zhàn)略

城鎮(zhèn)化的過程有其內(nèi)在的規(guī)律性，城鎮(zhèn)化的發(fā)展必須與經(jīng)濟發(fā)展水平相協(xié)調(diào)。城鎮(zhèn)化的發(fā)展實際上是更多的資源聚集到一個相對固定的區(qū)域，而這一區(qū)域必須有相適應(yīng)的經(jīng)濟發(fā)展水平來容納這些要素，為這些要素提供適當?shù)陌l(fā)展空間。換句話說，必須有足夠的剩余產(chǎn)品來滿足城市人口的生存和發(fā)展需要，而這必然以經(jīng)濟發(fā)展為基礎(chǔ)。如果沒有經(jīng)濟發(fā)展作為基礎(chǔ)，片面的盲目的追求城鎮(zhèn)化，往往會導致貧民窟的出現(xiàn)，并會限制城鎮(zhèn)化的發(fā)展，而這是我們今后在推進城鎮(zhèn)化的過程中必須要堅持的，否則就可能重走拉美國家的老路。

3.2 城鎮(zhèn)化模式具有多樣性，避免一刀切

從世界城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程來看，城鎮(zhèn)化的模式具有多樣性，每一種模式都具有各自的優(yōu)點和缺陷，都具有自身適合的環(huán)境和條件，因此，要堅持一切從實際出發(fā)，實事求是，結(jié)合各地的實際情況來選擇城鎮(zhèn)化的模式和路徑，絕不能搞“一刀切”，也不能搞運動式的城鎮(zhèn)化道路。要堅持農(nóng)民自愿與動員發(fā)動相結(jié)合，鼓勵和尊重群眾的首創(chuàng)精神，不能依靠行政，甚至暴力的手段來迫使農(nóng)民“被上樓”。

3.3 城鎮(zhèn)化過程中要堅持政府引導與市場主體相結(jié)合

城鎮(zhèn)化的過程本身也是一種資源配置狀態(tài)和模式的改變，在這一過程中，政府應(yīng)該發(fā)揮積極的引導和制度設(shè)計功能，通過基礎(chǔ)設(shè)施完善、公共服務(wù)水平提升、生態(tài)環(huán)境改善、生活水平提高等途徑來吸引各種要素和人員實現(xiàn)在城鎮(zhèn)聚集，要圍繞發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、土地節(jié)約集約利用、戶籍和社會管理、資源環(huán)境保護等問題，加大政府的干預(yù)和公共政策供給，完善相關(guān)的制度法規(guī)，以推動城鎮(zhèn)化的開展。同時，要堅持以市場主體原則，逐步放松對制約資源流動的各種障礙和約束，調(diào)動各個市場主體的積極性，依靠市場的活力和強大的生命力來為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供保障。

[1]文輝.用市場化來解城鎮(zhèn)化制度之困[N]，經(jīng)濟觀察報，2013-1-14，第 16 版

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[3]華曄迪、徐海波.專家稱2020年中國城鎮(zhèn)化水平將達60%左右[N]，中國青年報，2013-07-07

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