貫徹生態(tài)文明理念 做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)與評(píng)估

梁學(xué)功，樊春燕

（環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心，北京 100012）

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)提升到與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)同等的地位。展現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨不斷學(xué)習(xí)、勇于創(chuàng)新的精神和順應(yīng)歷史、順應(yīng)世界潮流的理念，也彰顯出中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國(guó)人民實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的智慧和實(shí)力。環(huán)境影響評(píng)價(jià)和評(píng)估工作是生態(tài)文明的重要手段之一，在新形勢(shì)下需要將生態(tài)文明的理念融入環(huán)境影響評(píng)價(jià)與評(píng)估工作中。

一、環(huán)境影響評(píng)價(jià)與評(píng)估面臨新形勢(shì)

十八大報(bào)告首先提出，到2020年GDP在2010年基礎(chǔ)上翻一番。由此可見(jiàn)，今后10年中國(guó)最重要的目標(biāo)仍然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而與經(jīng)濟(jì)總量提升的強(qiáng)勁要求相比，發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的內(nèi)在動(dòng)力還相對(duì)不足，外在環(huán)境困難較多?？梢灶A(yù)期，新一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)仍很難避免走重復(fù)建設(shè)、低水平擴(kuò)張的老路。如果GDP翻番而能耗和排污總量?jī)H增長(zhǎng)50%已算是優(yōu)化了的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，那么增長(zhǎng)的50%的能耗和污染對(duì)本來(lái)已經(jīng)十分脆弱的環(huán)境而言也是難以承受的。

目前，中國(guó)自身發(fā)展面臨的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問(wèn)題依然突出，尤其是中西部許多地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境以及片面追求“跨越式”發(fā)展的模式，更將面臨環(huán)境污染和生態(tài)退化的雙重壓力，進(jìn)一步加劇環(huán)境與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的緊張程度。因?yàn)椤耙磺袨榱嗽鲩L(zhǎng)，增長(zhǎng)就是一切”的思想還根深蒂固，發(fā)展方式粗放和質(zhì)量低下引發(fā)的環(huán)境、資源和能源壓力必然會(huì)增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下壓力和產(chǎn)能相對(duì)過(guò)剩的矛盾仍會(huì)有所加劇，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重型化在相當(dāng)長(zhǎng)的一定時(shí)期還將合理存在。

十八大同時(shí)強(qiáng)調(diào)，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，建設(shè)美麗中國(guó)。形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)。但在翻番背景下要想完成好生態(tài)文明建設(shè)，需要抵御較大的困難。作為建設(shè)生態(tài)文明主戰(zhàn)場(chǎng)的環(huán)境保護(hù)，將承擔(dān)重大的責(zé)任；作為環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式重要抓手的環(huán)境影響評(píng)價(jià)和評(píng)估，也將面臨強(qiáng)大的壓力。

二、環(huán)境影響評(píng)價(jià)與評(píng)估中遇到的難題

（一）缺乏生態(tài)現(xiàn)狀本底值

作為實(shí)施生態(tài)文明建設(shè)主陣地的環(huán)保部門，對(duì)全國(guó)生態(tài)現(xiàn)狀本底值的掌握并不全面。幾年前的污染源普查使環(huán)保部掌握了全國(guó)污染源的狀況，但量化的生態(tài)現(xiàn)狀本底值資料卻一直匱乏。如在2004年前后關(guān)于怒江水電開發(fā)的大討論中，盡管環(huán)保部門在理念上占了上風(fēng)，但具體在開發(fā)規(guī)劃和項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)階段，面對(duì)水電行業(yè)出示的陸生動(dòng)植物、水文、水生生物等具體調(diào)查數(shù)據(jù)，卻拿不出實(shí)測(cè)數(shù)據(jù)，造成被動(dòng)的評(píng)審，在技術(shù)層面不占上風(fēng)。更為遺憾的是，8年之后的今天，當(dāng)水電行業(yè)又在綠色水電的旗幟下，重提怒江水電開發(fā)之際，環(huán)保部門依然缺乏關(guān)于怒江生態(tài)本底的實(shí)測(cè)數(shù)據(jù)。

（二）生態(tài)補(bǔ)償操作困難

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧為目的，調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公告制度。自20世紀(jì)末期以來(lái)，我國(guó)在森林、流域、草原、濕地、區(qū)域、海洋、礦區(qū)等七大領(lǐng)域開展了生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，雖然取得了一些進(jìn)展，但在實(shí)際工作中困難和問(wèn)題也逐漸凸顯，如補(bǔ)償領(lǐng)域和主體、客體不明確，生態(tài)受益者和生態(tài)保護(hù)者之間的權(quán)責(zé)利不統(tǒng)一，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算方法不明確等。而在環(huán)境影響評(píng)價(jià)與評(píng)估工作中，我國(guó)重大建設(shè)項(xiàng)目生態(tài)補(bǔ)償更顯薄弱和無(wú)據(jù)可依。

（三）公眾參與不夠充分

據(jù)報(bào)道，自1996年以來(lái)，環(huán)境群體性事件一直保持年均29%的增長(zhǎng)速度，且重特大環(huán)境事件頻發(fā)，2005年以來(lái)，環(huán)保部直接接報(bào)處置的事件共927起，重特大事件72起，其中2011年重大事件比上年同期增長(zhǎng)120%。環(huán)境群體事件的頻發(fā)，使環(huán)評(píng)公眾參與的作用更加突出。眾多環(huán)境事件中，公眾普遍反映的一個(gè)問(wèn)題就是公眾調(diào)查環(huán)節(jié)沒(méi)有他們的參與，而實(shí)際情況是環(huán)評(píng)單位的公眾調(diào)查程序、范圍和人數(shù)并不違規(guī)。相比美國(guó)、日本和臺(tái)灣地區(qū)，我國(guó)現(xiàn)行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》參與范圍小，信息公開時(shí)間短，造成環(huán)評(píng)單位在實(shí)際工作中不能就項(xiàng)目充分征求公眾意見(jiàn)。

三、將生態(tài)文明理念融入環(huán)評(píng)與評(píng)估中

（一）加強(qiáng)生態(tài)現(xiàn)狀普查，掌握生態(tài)文明建設(shè)的“本底值”

不能全面掌握生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，生態(tài)文明建設(shè)就無(wú)從談起，生態(tài)文明建設(shè)成果也無(wú)法計(jì)量。作為生態(tài)文明建設(shè)主陣地的環(huán)保部門，如果沒(méi)有一套屬于自己的實(shí)時(shí)、準(zhǔn)確的生態(tài)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，而需借用別人的數(shù)據(jù)進(jìn)行工作成績(jī)?cè)u(píng)判，那不可避免地將處于被動(dòng)的局面。

在這方面我們可以先期開展一些工作：根據(jù)環(huán)保部擬審批的對(duì)當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境可能產(chǎn)生顯著影響的重大規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目，在相應(yīng)的環(huán)評(píng)開展（最晚審批）前，提前介入。通過(guò)3S技術(shù)配合現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查手段，掌握規(guī)劃（建設(shè)項(xiàng)目）影響尺度上的重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)、植物的種類、數(shù)量、分布及與規(guī)劃相關(guān)的習(xí)性，為環(huán)境保護(hù)主管部門審批這些重大規(guī)劃提供適用的、定量化的、真實(shí)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

（二）將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制引入規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)中

關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制和方法研究已有很多，但主要集中在區(qū)域、流域等大尺度層面，補(bǔ)償?shù)穆鋵?shí)需要在區(qū)域、流域間協(xié)調(diào)解決，操作起來(lái)有相當(dāng)大的難度。

在規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目層面，以前由于某些關(guān)鍵生態(tài)因子難以貨幣化，造成目前生態(tài)影響評(píng)價(jià)中對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊蟛⒉痪唧w。但是，上述思想囿于很多可以貨幣化的生態(tài)影響，如森林、草地、荒漠等不同生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)價(jià)值，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)與評(píng)估中也做得不夠。

當(dāng)前，可以針對(duì)我國(guó)重大建設(shè)項(xiàng)目生態(tài)補(bǔ)償薄弱且無(wú)據(jù)可依的現(xiàn)狀，以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)理論為基礎(chǔ)，研究重大建設(shè)項(xiàng)目生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w與客體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定方法、補(bǔ)償途徑及保障措施等，建立我國(guó)重大建設(shè)項(xiàng)目的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，為生態(tài)補(bǔ)償納入重大建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)提供科學(xué)依據(jù)。

（三）增加公眾參與范圍和參與時(shí)間，促進(jìn)社會(huì)公平

作為社會(huì)進(jìn)步和民主化進(jìn)程重要標(biāo)志的公眾參與，近年來(lái)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中已越來(lái)越受到重視。伴隨著環(huán)發(fā)〔2012〕98號(hào)文、環(huán)境保護(hù)部2012年第51號(hào)公告的相繼出臺(tái)，公眾參與的力度逐年加大。

在建設(shè)美麗中國(guó)的感召下，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)大公眾參與的范圍，適當(dāng)延長(zhǎng)公眾參與的時(shí)間，讓更多的人從正式渠道了解建設(shè)項(xiàng)目的工程和環(huán)境概況，環(huán)境影響和擬采取的環(huán)保措施及其效果，這將對(duì)充分暴露問(wèn)題、及時(shí)了解民情、答疑解惑、避免矛盾激化，將起到十分積極的作用。

讓環(huán)境影響評(píng)價(jià)走向大眾，讓少數(shù)人（建設(shè)單位、環(huán)評(píng)單位、專家、審批人員）的環(huán)評(píng)逐漸變成大家（所有利益相關(guān)人及關(guān)心者）的環(huán)評(píng)，讓建設(shè)項(xiàng)目在受理前即充分接受公眾的檢驗(yàn)，必將極大地促進(jìn)社會(huì)公平（特別是環(huán)境公平），避免審批失誤，提高審批質(zhì)量。

（四）在環(huán)評(píng)中更多地引入社會(huì)評(píng)價(jià)要素

美麗中國(guó)必然是和諧中國(guó)。環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為為數(shù)不多的允許公眾表達(dá)呼聲的決策過(guò)程，已經(jīng)不可避免地成為公眾意見(jiàn)的“出氣筒”。從近年來(lái)發(fā)生的廈門PX事件，成渝客專藍(lán)谷地事件，四川什邡事件，江蘇啟東事件等可以看出，環(huán)境影響評(píng)價(jià)承載了土地拆遷、城市規(guī)劃、區(qū)域（行業(yè)）間利益矛盾等多重訴求，使環(huán)境影響評(píng)價(jià)已經(jīng)不可避免地成為了諸多社會(huì)問(wèn)題的表現(xiàn)“舞臺(tái)”，既然如此，我們不妨換個(gè)思路，將那些幕后演員也請(qǐng)到前臺(tái)。

具體地講，可以嘗試在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中引入就業(yè)、規(guī)劃、男女平等、少數(shù)民族文化保護(hù)等諸多社會(huì)評(píng)價(jià)要素，讓他們通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)這一平臺(tái)展現(xiàn)其要求和力量，以促進(jìn)不同部門和利益集團(tuán)的溝通協(xié)調(diào)。這必將會(huì)對(duì)化解社會(huì)矛盾起到積極的作用，為生態(tài)文明建設(shè)和踐行美麗中國(guó)做出貢獻(xiàn)。