清末立憲評論

王革峰

（陜西警官職業(yè)學院 陜西 西安 710043）

一、清末立憲的社會背景

中國的憲政運動發(fā)端于1898年戊戌變法運動。當時，以康有為、梁啟超為首的資產(chǎn)階級改良派提出了“變法”“、維新”的要求，在政治上主張開議院、定憲法，積極推動君主立憲運動，但很快被以那拉氏為首的保守勢力所鎮(zhèn)壓。隨之而來的八國聯(lián)軍侵華戰(zhàn)爭和義和團運動，不僅使國家損失慘重，也使?jié)M清王朝險遭滅頂之災。在內(nèi)外交困的情況下，逃至西安的清政府于1901年1月29日發(fā)出“變法”“、革新”的上諭。實行新政就必須變法修律，為1905年開始的憲制改革奠定了基礎(chǔ)。

1904年至1905年，在我國東北領(lǐng)土上爆發(fā)了日俄戰(zhàn)爭，龐大的沙皇帝國敗于區(qū)區(qū)島國日本，對中國立憲思潮的發(fā)展起到了巨大的刺激作用。當時的知識界普遍將這場戰(zhàn)爭看成是憲政與專制之戰(zhàn)，認為“日本以立憲而勝，俄國以專制而敗”，不數(shù)月間，立憲主義遍于全國。1905年6月4日，袁世凱等人聯(lián)名上奏要求立憲。7日，慈禧太后在召見大臣時表示“：立憲一事，可使我滿洲朝基永久確固，而在外革命黨亦可因此禍滅，候調(diào)查結(jié)束后，若果無妨礙，則必決意實行”。并決定派載澤等五大臣出使日、英、美、德、法、奧、意、俄、比等九國考察憲政。

二、兩次出洋考察憲政

第一次從1905年12月到1906年8月先后分兩批考察了十幾個國家，第二次從1907年9月至1909年秋更加深入地考察憲政之施行。兩次出洋考察憲政是我國歷史上最早由政府組織并系統(tǒng)研習憲政的活動，當時形成的文件資料體現(xiàn)了國人對憲政的最初認識，對立憲活動起到了積極的推動作用，對我們研究憲政問題亦有借鑒作用。

1905年7月16日，清政府發(fā)布《派載澤等分赴東西洋考察政治諭》，清楚地反映了清政府派員出洋考察的背景、目的、內(nèi)容和要求，諭稱：“內(nèi)閣奉上諭：方今時局艱難，百端待理，朝廷屢下明詔，力圖變法，銳意振興，數(shù)年以來，規(guī)模雖具而實效未彰，總由承辦人員向無請求，未能洞達原委，似此因循敷衍，何由起衰弱而救顛危。茲特簡載澤，載鴻慈、徐世昌、端方等，隨帶人員，分赴東西洋各國考求一切政治、以期擇善而從。嗣后再行選派分班前往，其各隨事諏詢，悉心體察，用備甄采，毋負委任。所有各員經(jīng)費如何撥給，著外務(wù)部，戶部議奏。欽此?！盵1]以上可見，第一次出洋考察的內(nèi)容是“考求一切政治”，但考察大臣卻只要痛陳中國不立憲之害，及立憲后之利。載澤在1906年8月《奏請宣布立憲密折》中稱：“旬日以來，夙夜籌慮，以為憲法之利，利于國，利于民，而最不利于官”?！耙越袢罩畷r勢言之，立憲之利有最重要者三端：一曰，皇位永固。立憲之國，君主神圣不可侵犯，故于行政不負責任，由大臣代負之，既偶有行政矢宜，或議會之反對，或經(jīng)議院彈劾，不過政府各大臣辭職，別立一新政府而已。故相位旦夕可遷，君位萬世不改，大利一。一曰，外患漸輕。今日外人之侮我，雖由我國勢之弱，亦由我政體之殊，故謂為專制，謂為半開化，而不以同等之國相待，一旦改行憲政，則鄙我者轉(zhuǎn)而敬我，將變其侵略之政策，為平和之邦交，大利二。一曰，內(nèi)亂可弭。誨濱洋界，會黨縱橫，甚者倡為革命之說。顧其所以煽惑人心者，則日政體專務(wù)壓制，官皆民賊，吏盡貪人，民為魚肉，無以聊生，故從之者眾。今改行憲政，則世界所稱公平之正理，文明之極軌，彼雖欲造言而無詞可借，欲倡亂而人不可從，無事緝捕搜拿，自然冰消瓦解。大利三?！盵2]同時，載澤對于立憲之時機也有明確表述：“立憲之利如此，及時行之，何嫌何疑？而或有謂程度不足者，不知今日宣布立憲，不過明示宗旨為立憲之預備。至于實行之期，原可寬立年期。日本于明治十四年（光緒七年，1881年）宣布憲政，二十二年（光緒十五年，1889年）始開國令，已然之效，可仿而行也，且中國必待有完全之程度，而后頒布立憲明詔，竊恐于預備期內(nèi)，其知識未完者固待陶鎔，其知識已啟者先生觖望，至激成異端邪說，紊亂法紀。蓋人民之進于高尚，其漲率不能同時一致，惟先宣布立憲明文，樹之風聲，庶心思可以定一，耳目無或他歧，既有以維系望治之人心，即使以養(yǎng)成受治之人格，是今日宣布立憲明詔，不可以程度不到為之阻撓也。”[3]第二次出洋考察大臣于式枚的憲政主張則集中體現(xiàn)在其上奏的《立憲不可躁進不必預定年限折》和《言立憲必先正名不須求之外國折》中，他指出：“以本國所有者為根據(jù)，采取他國所有者以輔益之”；“其名至為公平，其勢最為危險，行之而善，則為日本之維新，行之不善，則為法國之革命”[3]。

考察憲政大臣從維護滿清朝的利益出發(fā)，對憲政的認識或拘于中國傳統(tǒng)民本思想，但對在動蕩社會下立憲之風險均有清醒的認識，于是主張君主立憲模式和漸進之路線，對《欽定憲法大綱》的出臺有重要作用。

三、立憲主要內(nèi)容與進程

清末立憲主要內(nèi)容有三：一是官制改革；二是地方自治；三是兩個憲法性文件的頒布。

1906年9月1日，清政府頒《宣示預備立憲諭》。1906年9月2日，清政府下諭宣布改革官制，擬訂以三權(quán)分立為改革方向的方案?！肮食嫉壤宥ü僦啤追謾?quán)以定限。立法、行政、司法三者，除立法分屬議院，今日尚難實行。擬暫設(shè)資政院以為預備外，行政之事則專屬之內(nèi)閣各部大臣?！痉ㄖ畽?quán)則專屬之法部，以大理院任審判，而法部監(jiān)督之，均與行政官相對峙，而不為節(jié)制。此三權(quán)分立之梗概也”[3]。

同時，主張實行地方自治。“考歐美各國所以成治化致富強之故，實以地方自治發(fā)達為本。近百年來，科學實業(yè)發(fā)達之盛，進步之速，無一不得諸地方自治之力”[3]。“非立憲無以自存，非地方自治無比植立憲之基本”[3]。

最為重要的是，清末立憲推出了我國最早的兩個憲法性文件，即1908年8月27日頒發(fā)的《欽定憲法大綱》和1911年11月3日公布的《重大信條十九條》。

《欽定憲法大綱》分“正文”——“君上大權(quán)”和“附錄”——“臣民權(quán)利義務(wù)”兩部分，共23條，其中有關(guān)君上大權(quán)14條，有關(guān)臣民權(quán)利義務(wù)9條。有關(guān)議院的8條中都是限制議院權(quán)力的，議院實際上只有法律制訂的參與權(quán)，這顯然與憲政之精神相悖。君上大權(quán)中唯一值得肯定的是有關(guān)司法權(quán)的兩個條款：其一是君上總攬司法權(quán)，委任審判衙門，遵欽定法律行之，不發(fā)詔令隨時更改；其二是發(fā)命令及使發(fā)令之權(quán)，惟已定之法律，非交議院協(xié)贊，奏經(jīng)欽定時，不以命令更改廢止（法律為君上實行司法之用，命令為君上實行行政之用，兩權(quán)分立，故不以命令改廢法律）?；旧洗_定了司法獨立的原則，實為立憲之本原。

《欽定憲法大綱》顯然未能確立人民主權(quán)原則，并且以憲法形式肯定了君主集權(quán)，體現(xiàn)了法律工具主義之色彩，并為后世所仿效，可謂流毒甚深。但三權(quán)分立的雛形已現(xiàn)，公民基本權(quán)利義務(wù)的梗概已備，因此仍不失其憲法性文件的地位。

《重大信條十九條》是1911年10月10日武昌起義爆發(fā)后，于1911年11月3日公布的，基本上選擇了英國協(xié)定立憲制模式，其用意自是明顯，內(nèi)容主要是對君權(quán)的限制，但未規(guī)定臣民權(quán)利義務(wù)?！吨卮笮艞l十九條》確立了議會主權(quán)原則，體現(xiàn)了近代憲政的基本精神，但已無法挽救清王朝之滅亡。

四、立憲派的作用

立憲派以康有為等人的維新運動為其開端，并在朝野兩方發(fā)展。在朝代表主要是憲政考察大臣和修律中的法理派，民間代表是有立憲思想的士紳，后多入地方諮議局。在立憲運動中，朝野立憲派的作用是互動的，但一般立憲派一詞指民間立憲派，以與革命派相對應(yīng)。

1905年后，梁啟超指出君主立憲的要義在建立國會及設(shè)置責任內(nèi)閣，君憲觀念趨于具體。民間立憲運動團體不斷涌現(xiàn)，1906年預備立憲公會在上海成立，1907年湖南憲政公會，湖北憲政籌備會，廣東自治會相繼出現(xiàn)，梁啟超的政聞社亦在海外成立。1909年各省諮議局成立，立憲派人士經(jīng)選舉成為地方議會的代表，有了合法地位。1910年資政院成立，若干諮議局議員進身為中央臨時議會代表，議員們結(jié)合為合法的黨派，即“立憲派”。

立憲派以《申報》、《時報》、《中外日報》、《國民公報》及《東方雜志》為言論機關(guān)，鼓吹立憲。梁啟超在《新民叢報》“日本預備立憲時代之人民”一文中呼吁“故立憲事業(yè)，未有不由人民之要求而得之者，茍人民未有要求，微論其不能得也，即得矣，而必不能完全，而實行必不能有效?！盵4]

除輿論鼓吹外，立憲派在促進立憲運動方面最有影響的是請愿國會與彈劾軍機。

請愿國會運動共計三次，第一次在1910年1月20日，第二次在1910年6月16日，第三次在1910年8月。

第一次請愿書稱：“國會者，憲政機關(guān)之要部，有國會然后政府乃有催促之機，庶政始有更張之本”。

第二次請愿書稱：“夫有國會，然后可以舉行憲政，無國會則所謂籌備者皆空言。此論驟聞之，似近于激，及證以近兩年來之參驗，實毫不誣。內(nèi)而各部，外而各省，其籌備憲政，大率真誠之意少，敷衍之意多。觀其奏報，燦若春葩，按其實際，渺如風影。兩年之情形如此，推之九年可知。此時之籌備如此，他日之實行可知?！?/p>

第三次請愿書說：“庶政孔多，而財政奇絀，官僚充斥，而責任無人”?！巴跽\觀兩年以來，憲政籌備之際，實行不可謂不密矣，督促進行之詣旨，不可謂不勤矣，以言財政，而財政之紊亂如故；以言教育，而教育之腐敗如故，以言警察，而警察之廢玩如故。其他軍事、實業(yè)，凡關(guān)于國家大計者，更無一足饜人心焉。外人之覘吾國者，以為吾國之政治如滅燭夜行，無一線光明，幾不足與國家之數(shù)”。

在各方迫促下，清政府減預備立憲年限為六年，預定宣統(tǒng)五年召集國會，勒令解散請愿團體，因請愿國會之失望，立憲派人士轉(zhuǎn)而同情革命。

彈劾軍機案起因于1910年湖南舉辦地方公債，軍機大臣對資政院決議上奏之案不負責任，議員們認為“以本院決議上奏之案乃交行政衙門核議，是以民政機關(guān)蹂躪立法機關(guān)，實屬侵奪資政院權(quán)限”，決議彈劾軍機大臣，彈劾奏折呈進，清廷批示：“朝廷自有權(quán)衡，非該院總裁等所得擅預所請，著毋庸議?！敝苯映怦g了資政院彈劾權(quán)限，立憲基礎(chǔ)由之破壞。

軍機大臣權(quán)力至高，而資政院一再要求到會聽候質(zhì)詢，終而至于彈劾，雖未能發(fā)揮多少作用，但進一步?jīng)_擊了清政府的威信，揭穿了清廷的腐敗無能，掃蕩了政府的虛偽。彈劾軍機案說明當時立憲派人士對憲政精神和制度安排有清楚認識，并表現(xiàn)出了獨立負責的政治品德，就中國議會開創(chuàng)史而言，當之無愧。

五、清末立憲評價

縱觀清末立憲的歷史，可以認為有如下幾點進步：

一、得出了憲政體制優(yōu)于專制體制的結(jié)論，揭開了中國百年憲政史的序幕，開創(chuàng)了中國法制近代化的先河。

二、首次在提出權(quán)利義務(wù)概念，敲響了以“三綱”為核心的封建專制法律思想的喪鐘。

三、初步確立了法律至上觀念和分權(quán)制度，構(gòu)造了三權(quán)分立的憲政維形，在《重大信條十九條》中，甚至確定了議會主權(quán)原則，首次向人民展示了憲政基本藍圖。

四、在向西方學習過程中，如何處理“法律移值”與“本土化”問題上，給我們提供了有益的歷史借鑒。

另一方面，基于歷史和階級地位等方面的局限，清末立憲大概有如下不足：

一、憲政工具主義的價值取向。滿清政府從其“皇位永固”出發(fā)，幾乎原封不動地把皇權(quán)寫進了《欽定憲法大綱》，完全背離了憲法保障公民權(quán)利的基本精神，暴露了清王朝封建落后的真面目。

二、立憲萬能論的幻想。清政府把立憲當成了挽救危亡的金鑰匙，把憲政制度當成可以人為設(shè)計的東西，割裂了與經(jīng)濟基礎(chǔ)、歷史文化、傳統(tǒng)習俗、宗教信仰等因素的聯(lián)系。立憲非但沒有達到收拾人心的目的，反而因為提高了人們的期望值而強化了心理上的失落感。換句話說：社會已經(jīng)動員起來，而封建專制體制的運行依然故我，從而加劇了社會的動蕩。

然而，清末立憲的失敗并不能僅僅歸咎于立憲舉措之失當，而是有著廣泛而深刻的社會原因。太平天國運動動搖了清王朝的統(tǒng)治基礎(chǔ)，戊戌變法的失敗催生了革命團體的誕生。同時，國際矛盾、階級矛盾和民族矛盾的不斷深化等，都使?jié)M清王朝的統(tǒng)治處于風雨飄搖之中。這一切，最終又歸結(jié)于清政府統(tǒng)治集團的貪腐無能。孫越生先生在《中國官僚政治研究》再版序言中指出：“官僚政治下的各級官僚，如本書所述，是既不代表封建主貴族的利益，又不代表資產(chǎn)階級的利益，而是有其特殊利益的封建剝削者。它的各級成員只對君主負責或下級只層層對上級負責，而不對人民負責；所以，官僚政治基本上沒有多少法治可言，主要依靠人治和形形色色的宗法和思想統(tǒng)治來維持。人治是官僚政治固有的基本特征或規(guī)律。在官僚政治下吏治好壞全系于官吏一身，甚至國家安危、民族興亡、人民榮枯，最后要看帝國及一小撮大臣的忠奸智愚而定，人民則對之無可奈何。這就是官僚政治從官的方面來看的規(guī)律”[5]。這一點，只要和日本明治維新作一比較就很清楚。

梁治平先生在“憲政譯叢”總序中指出：“中國自有憲法已將近百年，然中國之憲政建設(shè)尚待完成。蓋憲政之于憲法，就如法治之于法制，其盛衰興廢，不獨受制于法律之制度，更取決于政制之安排、社會之結(jié)構(gòu)、公民之質(zhì)素與民眾之信仰。故修憲法雖易，行憲政實難”[6]。改革開放三十年以來，中國的經(jīng)濟建設(shè)取得了舉世矚目的成就，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大的變化，國民教育水平亦有普遍的提高。隨著“法治”、“人權(quán)”入憲，中國憲政之路重現(xiàn)曙光，先進的法政人正滿懷期許，渴望中國憲政時代的來臨。然而，誠如百年憲政史所昭示，憲政之道艱難曲折，推動中國憲政進步仍需今日之法政人付出艱苦的努力。

［1］夏新華等整理.近代中國憲政歷程：史料薈萃［C］.中國政法大學出版社，2004：37-38.轉(zhuǎn)引自：夏新華等著.近代中國憲法與憲政研究［C］.中國法制出版社，2007：89.

［2］西北政法學院法制史教研室編印.中國近代法制史資料選輯（第一輯）［Z］.第3頁.

［3］故宮博物院明清檔案部編.清末籌備立憲檔案史料［Z］.中華書局，1979.

［4］張明園.立憲派與辛亥革命［M］.吉林出版集團有限責任公司，2007：39.

［5］王亞南.中國官僚政治研究［M］.中國社會科學出版社，1981（6）：2-3.

［6］［美］肯尼思·W·湯普森編.張志銘譯.憲法的政治理論［C］.三聯(lián)書店，1997：1.