社區(qū)管理和服務(wù)體制的創(chuàng)新探索——以泉州市為例

謝利文

（中共泉州市委黨校 福建 泉州 362000）

社區(qū)管理和服務(wù)體制是指社區(qū)管理和服務(wù)主體各方的組織結(jié)構(gòu)、職權(quán)劃分、運(yùn)行方式、協(xié)調(diào)機(jī)制、管理制度的總和。社區(qū)管理和服務(wù)體制的研究是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制轉(zhuǎn)型背景下提出的一項(xiàng)重大課題。選擇一個(gè)好的社區(qū)管理和服務(wù)模式將直接影響到整個(gè)社區(qū)管理的效率、直接影響到整個(gè)社區(qū)管理的運(yùn)作成本，科學(xué)合理的管理模式有利于建設(shè)良好的社區(qū)環(huán)境，增進(jìn)社區(qū)居民的身心健康，形成和諧的社區(qū)氛圍。

隨著基層民主政治的建設(shè)和社會(huì)的充分發(fā)育，泉州市原有的社區(qū)管理和服務(wù)體制逐步顯現(xiàn)出對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化的不適應(yīng)，主要表現(xiàn)在：1.社區(qū)建設(shè)的行政化特征與社區(qū)管理自治化、社會(huì)化要求不相適應(yīng)；2.政府面向社區(qū)的行政服務(wù)“條條”推進(jìn)與社區(qū)自然形成的“塊塊”管理不相適應(yīng)。建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的城鄉(xiāng)社區(qū)管理和服務(wù)體制，成為新形勢(shì)下推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的重要突破口。

本文主張退進(jìn)并重的改革：一方面，理順關(guān)系、明確職責(zé)，剝離社區(qū)居（村）委會(huì)行政事務(wù)、完善社區(qū)基本功能，推進(jìn)基層民主自治；另一方面，通過(guò)政府職能轉(zhuǎn)變、簡(jiǎn)政放權(quán)、重心下移，健全政府在社區(qū)的神經(jīng)末梢，推進(jìn)基層政權(quán)的建設(shè)。最終構(gòu)建一個(gè)以社區(qū)黨委為核心，以社區(qū)服務(wù)中心（站）為平臺(tái)，社區(qū)工作站負(fù)責(zé)行政事務(wù)，社區(qū)居（村）委會(huì)負(fù)責(zé)社區(qū)自治，“一委、一站、一居（村）、一中心”互相協(xié)作、共生共榮，社會(huì)各方廣泛參與的新型城鄉(xiāng)社區(qū)管理和服務(wù)體制。

一、突出自治，重心下移，實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理結(jié)構(gòu)扁平化

作為基層群眾性自治組織的社區(qū)居（村）委會(huì)，目前承擔(dān)著過(guò)重的行政事務(wù)，其中大部分工作屬于行政攤派，不少居（村）委會(huì)在人、財(cái)、物等資源供給捉襟見(jiàn)肘的狀態(tài)下疲于應(yīng)付，這一狀態(tài)不僅破壞了法律賦予居（村）委會(huì)的相對(duì)獨(dú)立性，同時(shí)，基層政府行政執(zhí)行力也面臨考驗(yàn)。建議通過(guò)推進(jìn)社區(qū)管理結(jié)構(gòu)扁平化改革，還原社區(qū)居（村）委會(huì)自治組織作用，促進(jìn)基礎(chǔ)民主自治。具體做法包括以下四個(gè)環(huán)節(jié)：

1.梳理各項(xiàng)事務(wù)，改變街道辦事處“全能”處境。所謂“下改上不改，改了也白改”。若要擺正社區(qū)居（村）委會(huì)位置，首先要擺正街道辦事處的位置。依據(jù)《街道辦事處組織條例》，街道辦被賦予三項(xiàng)任務(wù)：辦理市、市轄區(qū)的人民委員會(huì)有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)；指導(dǎo)居民委員會(huì)的工作；反映居民的意見(jiàn)和要求。應(yīng)該通過(guò)上解、下放、整合、轉(zhuǎn)移、取消等途徑，依法梳理街道辦各項(xiàng)事務(wù)，即上解屬于市區(qū)的工作事項(xiàng)；下放應(yīng)由社區(qū)自治的事項(xiàng)；整合來(lái)自不同職能部門(mén)的同類(lèi)事項(xiàng)；轉(zhuǎn)移可以通過(guò)委托合同、服務(wù)外包等方式完成的事項(xiàng)；取消不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各類(lèi)行政事項(xiàng)。

2.切實(shí)落實(shí)社區(qū)工作“準(zhǔn)入制”，擺正居（村）委會(huì)位置。2008年泉州市在全市范圍成立各級(jí)和諧社區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在此基礎(chǔ)上，全面推行行政事務(wù)進(jìn)入社區(qū)“準(zhǔn)入制”。但是，這一措施并沒(méi)有顯著改觀居（村）委會(huì)角色錯(cuò)位現(xiàn)象。建議大膽探索與創(chuàng)新社區(qū)工作“準(zhǔn)入制”的事中把關(guān)和事后問(wèn)責(zé)機(jī)制。一要從權(quán)責(zé)配置上理順指導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系，將居（村）委會(huì)的人事考核權(quán)、經(jīng)費(fèi)管理權(quán)從街道辦事處轉(zhuǎn)移出來(lái)，交由縣、市區(qū)級(jí)社區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組管理；二要落實(shí)信息公開(kāi)制度，必須及時(shí)公開(kāi)社區(qū)工作“準(zhǔn)入通知書(shū)”，及時(shí)公開(kāi)各行政職能部門(mén)與居（村）委會(huì)簽訂委托合同的執(zhí)行、經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移及使用情況，廣泛接受監(jiān)督。此外，居（村）委會(huì)在逐步退出“越位”領(lǐng)域的同時(shí)，應(yīng)該有計(jì)劃、分步驟地進(jìn)入“缺位”領(lǐng)域。積極推行居（村）委會(huì)服務(wù)承諾制，即根據(jù)社區(qū)群眾實(shí)際需求，明確社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、渠道和時(shí)限，并向全體居（村）民公開(kāi)承諾，切實(shí)滿(mǎn)足社區(qū)居（村）民多樣化、個(gè)性化的服務(wù)需求。

3.創(chuàng)新“居站分設(shè)”制，推動(dòng)街道辦事處行政重心下移?！熬诱痉衷O(shè)”就是指為了確保居（村）委會(huì)從行政事務(wù)逐步退出，確保被剝離的行政事務(wù)在社區(qū)得以順利執(zhí)行，政府在社區(qū)發(fā)展屬于自己的“腿”——社區(qū)工作站，并與居（村）委會(huì)各司其職，協(xié)作共榮。2005年民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司在《社區(qū)工作站設(shè)置模式研究報(bào)告》中，將社區(qū)工作站歸納成四種模式，即分設(shè)模式、下屬模式、條屬模式和專(zhuān)干模式。在此之后一些地方進(jìn)行了三位一體、街道改社區(qū)、撤銷(xiāo)街道等模式的創(chuàng)新。“社區(qū)工作站”這一環(huán)節(jié)是實(shí)現(xiàn)“政社分離”、實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理結(jié)構(gòu)扁平化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是社區(qū)居（村）委會(huì)行政事務(wù)剝離后的最終落腳處?；趯?duì)各地模式創(chuàng)新的優(yōu)劣分析，以及基于對(duì)泉州實(shí)際情況的深入調(diào)研，建議推行“虛化街道辦事處，充實(shí)社區(qū)工作站”的改革，即街道辦事處除保留必不可少的職能科室，所有成員分片下駐到社區(qū)，充實(shí)社區(qū)工作站，每個(gè)成員身兼街道辦與工作站的職責(zé)，保留街道辦編制和工資福利待遇。虛化街道充實(shí)社區(qū)的改革，不僅較易操作，而且實(shí)行成本低，近年來(lái)，在全市開(kāi)展的大學(xué)生村官、社區(qū)工作者隊(duì)伍的培育，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部駐村的實(shí)踐，為推進(jìn)改革提供了支持。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展分析，充實(shí)社區(qū)工作站力量，最終撤銷(xiāo)街道辦，是行政重心下移的必然趨勢(shì)。

4.構(gòu)筑服務(wù)平臺(tái)，推行政府行政服務(wù)一竿子到底?！度菔猩鐓^(qū)服務(wù)中心（站）設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》和《泉州市社區(qū)服務(wù)中心（站）管理制度》的出臺(tái)將有力推動(dòng)泉州市社區(qū)服務(wù)中心的建設(shè)。依托社區(qū)服務(wù)中心平臺(tái)，市、區(qū)政府面向社區(qū)的管理與服務(wù)可以一竿子到底、下沉到社區(qū)，傳統(tǒng)“市—區(qū)—街道—社區(qū)居委會(huì)”四級(jí)管理可以?xún)?yōu)化為“市—區(qū)—社區(qū)服務(wù)中心（站）”三級(jí)管理，有效精簡(jiǎn)管理層級(jí)，提高行政效率，也方便了社區(qū)群眾。社區(qū)服務(wù)中心（站）可以根據(jù)實(shí)際需要有彈性地設(shè)置民政、勞動(dòng)就業(yè)、城市管理、計(jì)生衛(wèi)生、社會(huì)治安等“一站式”服務(wù)窗口。社區(qū)服務(wù)中心（站）管理人員建議從社區(qū)工作站成員中產(chǎn)生。

二、拓寬領(lǐng)域，多元格局，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)體系立體化

社區(qū)服務(wù)體系立體化旨在適應(yīng)社區(qū)服務(wù)需求日益多樣化、個(gè)性化的需要，社區(qū)服務(wù)供給主體由相對(duì)單一的行政供給向多元化供給格局轉(zhuǎn)變，在原有行政化機(jī)制的基礎(chǔ)上，結(jié)合社會(huì)化機(jī)制，引入市場(chǎng)化機(jī)制，三種機(jī)制互相協(xié)調(diào)、互相補(bǔ)充，共同推進(jìn)社區(qū)服務(wù)的發(fā)展。

1.培育社區(qū)中介組織，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)供給主體多元化。社區(qū)中介組織包括社區(qū)慈善組織，老年人協(xié)會(huì)、婦女協(xié)會(huì)、殘疾人協(xié)會(huì)、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)救助等非營(yíng)利協(xié)會(huì)社團(tuán)，以及鄰里互助組、歌舞隊(duì)等各種娛樂(lè)型、服務(wù)型、公益型民間組織，是實(shí)現(xiàn)“小政府，大服務(wù)”的重要載體。社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容相當(dāng)繁多，不可能每一項(xiàng)服務(wù)都由行政職能部門(mén)提供，“政府辦社區(qū)”不僅會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下，而且還會(huì)擠占社區(qū)中介組織的發(fā)展空間。實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)供給主體多元化就是將政府管不了、管不好的公共事務(wù)轉(zhuǎn)交社區(qū)中介組織承擔(dān)，或者引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)來(lái)完成。培育社區(qū)中介組織，一方面要切實(shí)落實(shí)扶持政策，如簡(jiǎn)化注冊(cè)、資金支持、場(chǎng)地供給優(yōu)先等；另一方面，可以探索諸如服務(wù)外包等方式，達(dá)成多方共贏。比如駐區(qū)單位綠化服務(wù)，可以由駐區(qū)單位制定詳細(xì)的項(xiàng)目承包責(zé)任書(shū)，規(guī)定各方的權(quán)責(zé)利，然后發(fā)包給有能力承擔(dān)的物業(yè)公司，或社區(qū)組織、居民，并由駐區(qū)單位組織群眾評(píng)議。這樣既可把駐區(qū)單位從公共事務(wù)中解脫出來(lái)，又可以在居民和單位的監(jiān)督下，提高服務(wù)質(zhì)量，降低服務(wù)成本，還可以增加就業(yè)崗位，扶持社區(qū)中介組織。

2.拓寬社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)內(nèi)容多樣化。狹義的社區(qū)服務(wù)是指介于行政服務(wù)與市場(chǎng)服務(wù)之間的服務(wù)，當(dāng)前的社區(qū)服務(wù)存在越位與缺位并存的問(wèn)題：一是多數(shù)社區(qū)的服務(wù)以政府各職能部門(mén)安排為主，承擔(dān)著諸如計(jì)生、綜治、平安建設(shè)、人口普查、征兵等公共服務(wù)事項(xiàng)；二是部分社區(qū)將市場(chǎng)可以提供的服務(wù)列入社區(qū)服務(wù)內(nèi)容。三是居民大量需要的家政、養(yǎng)老、托幼、保健、娛樂(lè)等便民利民為民的服務(wù)還很欠缺。實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)內(nèi)容多樣化，首先要糾正社區(qū)服務(wù)的錯(cuò)位問(wèn)題，在剝離行政服務(wù)同時(shí)，注意將市場(chǎng)可以提供的服務(wù)歸還市場(chǎng)，依據(jù)《居委會(huì)組織法》等關(guān)于社區(qū)服務(wù)內(nèi)容的規(guī)定，加大社區(qū)服務(wù)的供給力度，最終實(shí)現(xiàn)在社區(qū)層面上的行政服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、市場(chǎng)服務(wù)，廣義社區(qū)服務(wù)的共同繁榮。其次要充分利用社區(qū)資源、挖掘社區(qū)潛力，因地制宜創(chuàng)新并豐富社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容。農(nóng)村社區(qū)要積極探索農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)、農(nóng)耕服務(wù)等特色服務(wù)，比如永春縣東關(guān)鎮(zhèn)東關(guān)村的“冬瓜協(xié)會(huì)”為瓜農(nóng)們謀得了實(shí)惠；城市社區(qū)要抓住城鎮(zhèn)化機(jī)遇，盤(pán)活集體資產(chǎn)造福社區(qū)居民，比如晉江陽(yáng)光社區(qū)，走出了以集體經(jīng)濟(jì)帶領(lǐng)群眾共同致富的“陽(yáng)光模式”。

3.推進(jìn)社區(qū)信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)手段現(xiàn)代化。社區(qū)信息化建設(shè)是提升社區(qū)管理和服務(wù)水平，增強(qiáng)政府各部門(mén)協(xié)同能力，促進(jìn)社區(qū)居民自治能力，改善服務(wù)質(zhì)量，方便居民生活的重要手段?！陡＝ㄊ∩鐓^(qū)信息化建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》指出要堅(jiān)持因地制宜，突出應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)社區(qū)信息化可持續(xù)發(fā)展。泉州“世紀(jì)之村”的藍(lán)田模式為社區(qū)信息化建設(shè)積累了成功的經(jīng)驗(yàn)，以此為契機(jī)，積極推進(jìn)泉州社區(qū)信息化建設(shè)從試點(diǎn)突破向全面覆蓋發(fā)展。積極探索與電信、IBM等公司聯(lián)合之路，整合政府、電信及社會(huì)各方資源，以社區(qū)服務(wù)平臺(tái)為中心，結(jié)合手機(jī)、電話(huà)、電視、電腦等服務(wù)通道，搭建市、縣（市、區(qū)）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)四級(jí)聯(lián)動(dòng)的“泉州社區(qū)便民服務(wù)平臺(tái)”；積極探索開(kāi)設(shè)“社區(qū)便民服務(wù)熱線(xiàn)”，開(kāi)通“電話(huà)平安聯(lián)防”和“全球眼”等服務(wù)，多渠道推進(jìn)社區(qū)信息化建設(shè)。

三、社會(huì)參與，橫向協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)運(yùn)行機(jī)制社會(huì)化

社區(qū)建設(shè)是在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強(qiáng)化社區(qū)功能，解決社區(qū)問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程，社會(huì)化是社區(qū)建設(shè)本質(zhì)特征。提高社會(huì)廣泛參與程度，深度挖掘“共駐共建”、“資源共享”的內(nèi)涵與外延，在社區(qū)層面形成“小政府、大社會(huì)”格局，必須全方位促進(jìn)社區(qū)運(yùn)行機(jī)制社會(huì)化：

1.建立健全社區(qū)居民參與機(jī)制。在社區(qū)成員之間提倡互助和奉獻(xiàn)精神，培養(yǎng)對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感、歸屬感，通過(guò)鄰里互助、志愿者服務(wù)，營(yíng)造人際和諧的社區(qū)關(guān)系。一是要挖掘和保護(hù)社區(qū)群眾的參與意愿和參與積極性。對(duì)那些群眾關(guān)心、關(guān)注的，與居民群眾切身利益相關(guān)的一些事務(wù)，要廣泛地吸收居民群眾參加。二是要注意提供參與的渠道和機(jī)會(huì)，比如定期組織志愿者服務(wù)活動(dòng)，把從事志愿服務(wù)作為居民的義務(wù)和良好的道德風(fēng)尚來(lái)提倡。三是要注意參與的效果，對(duì)于社區(qū)居民提出的意見(jiàn)一定要認(rèn)真對(duì)待，并及時(shí)給予解決和答復(fù)。

2.探索創(chuàng)新社區(qū)組織協(xié)作機(jī)制。社區(qū)組織的豐富與繁榮是社區(qū)發(fā)展的重要標(biāo)志，蓬勃興起的中介、社團(tuán)等社區(qū)組織正逐步承擔(dān)起行政組織無(wú)法有效提供的社會(huì)服務(wù)功能。社區(qū)管理一方面要大力促進(jìn)社區(qū)組織向著專(zhuān)能化和多樣化方向發(fā)展，另一方面要正確估計(jì)社區(qū)協(xié)同共治的難度和復(fù)雜程度，積極構(gòu)建靈活機(jī)動(dòng)的社區(qū)組織協(xié)作機(jī)制。泉州豐澤區(qū)“一個(gè)核心、四位一體”的社區(qū)運(yùn)作模式，有效協(xié)調(diào)整合諸如物業(yè)管理公司、業(yè)主大會(huì)等新生社區(qū)關(guān)系，值得推介與參照。具體做法：根據(jù)社區(qū)組織資源的構(gòu)成特點(diǎn)，因地制宜，探索緊密結(jié)合型、聯(lián)席會(huì)議型、依托管理型等多種靈活的組織形式，推行以社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，以社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)工作站、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理公司為一體的社區(qū)管理模式。

3.建設(shè)完善駐區(qū)單位共建機(jī)制。民政部《社區(qū)建設(shè)意見(jiàn)》指出：充分調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、企業(yè)事業(yè)組織等一切力量廣泛參與社區(qū)建設(shè)，最大限度地實(shí)現(xiàn)社區(qū)資源的共有、共享，營(yíng)造共駐社區(qū)、共建社區(qū)的良好氛圍。構(gòu)建“共駐共建”的長(zhǎng)效機(jī)制：一是要建立“聯(lián)動(dòng)機(jī)制”，即黨建工作聯(lián)創(chuàng)、思想工作聯(lián)動(dòng)、社會(huì)治安聯(lián)防、公益事業(yè)聯(lián)辦、環(huán)境衛(wèi)生聯(lián)抓、文體活動(dòng)聯(lián)歡、服務(wù)設(shè)施聯(lián)建等機(jī)制；二是要完善“共建制度”，即簽訂共駐共建協(xié)議書(shū)制度、實(shí)行共駐共建承諾制、建立聯(lián)席會(huì)議制度；三要是搭建“活動(dòng)平臺(tái)”，即共駐共建的活動(dòng)平臺(tái)，比如開(kāi)展駐區(qū)單位每年至少為社區(qū)辦一件實(shí)事等活動(dòng)。此外，要加強(qiáng)輿論宣傳工作，通過(guò)懸掛條幅、張貼標(biāo)語(yǔ)等形式，大力宣傳共駐共建的工作意義、內(nèi)容、形式，爭(zhēng)取社區(qū)各界理解和支持。

［1］汪大海，魏娜，郇建立.社區(qū)管理［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009：287-295.

［2］祖玉琴.創(chuàng)新社區(qū)管理體制，夯實(shí)和諧社會(huì)基礎(chǔ)［J］.中國(guó)民政，2005（11）:17.

［3］曹緒飛.社區(qū)制基本問(wèn)題再研究［D］.上海：復(fù)旦大學(xué)，2007：154-172.

［4］吳群剛，孫志祥.中國(guó)式社區(qū)治理［M］.北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2011：182-198.