芻議警察權(quán)管理

毛志斌

(河南警察學(xué)院，河南鄭州 450046)

國家層面上的警察權(quán)管理是治國理政的重要內(nèi)容。在我國人民代表大會下的一府兩院政體中，作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的全國人民代表大會及其常委會行使對國家行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的管理職能，而這種管理的實(shí)質(zhì)就是對行政權(quán)和司法權(quán)的管理。警察權(quán)不同于一般的行政權(quán)，警察權(quán)管理的水平具有治國和法治的標(biāo)志性意義。警察權(quán)有其自身的鮮明特征，警察權(quán)管理亦有其不同于其他行政權(quán)及司法權(quán)管理的特殊規(guī)律，對警察權(quán)管理的研究是十分必要且大有益處的。

一、警察權(quán)管理的基本內(nèi)容

警察權(quán)管理本質(zhì)上是權(quán)力設(shè)計問題，屬于中央事權(quán)，主要在國家層面施行。因此，警察權(quán)管理的基本內(nèi)容包括權(quán)力邊界、權(quán)力運(yùn)行和權(quán)力載體。

(一)職權(quán)授予

任何現(xiàn)代國家都不能沒有警察，而警察必須賦有職權(quán)，這是其履行職務(wù)的必要前提。對警察授予職權(quán)以一個國家的文化傳統(tǒng)尤其是法制文化傳統(tǒng)為基礎(chǔ)，受到國家政治體制的制約，也與國家的民主文明程度相聯(lián)系。但首先要解決分權(quán)還是集權(quán)這一原則問題。這是一個政治問題，與國家政治和法治建設(shè)目標(biāo)密切相關(guān)。在整個國家權(quán)力架構(gòu)中，警察權(quán)必須與相關(guān)權(quán)力保持協(xié)調(diào)，不能代替其他行政權(quán)，也不能僭越司法權(quán)。在國家職能與社會職能的劃界上，警察機(jī)關(guān)不能包攬應(yīng)當(dāng)由中介組織和商業(yè)組織承擔(dān)的職能，從而使警察權(quán)由國家向社會膨脹。在警察職權(quán)與公民人權(quán)的關(guān)系上，警察權(quán)只能保持維護(hù)公共秩序的必要限度，防止因警察權(quán)過于強(qiáng)大而擠壓個體公民人權(quán)的空間。新中國成立后相當(dāng)長一段時期，我國警察享有極大權(quán)力且高度集中于公安一家。這固然有戰(zhàn)時公安的歷史延續(xù)和新生政權(quán)建立初期鞏固政權(quán)和維護(hù)治安的需要，同時也反映出這種權(quán)力設(shè)計濃重的計劃經(jīng)濟(jì)色彩，以及民主和法治元素的相當(dāng)缺乏?！拔幕蟾锩睍r期更是一個極端的例證。一方面公安機(jī)關(guān)獨(dú)攬公檢法司所有權(quán)力，偵查、起訴、審判、執(zhí)行一管到底;另一方面實(shí)行群眾專政，任何群眾組織都可以擅自對一位公民甚至領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)行關(guān)押和刑訊。這種警察強(qiáng)權(quán)加暴民專政，將警察權(quán)濫用到了極致。

黨的十一屆三中全會以后，隨著改革開放的深入和社會主義民主法治建設(shè)的進(jìn)步，以及市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，我國警察權(quán)管理的水平也在不斷提高，其主要趨勢就是警察權(quán)的支解與讓渡。時至今日，警察權(quán)已被分配在公安、司法行政、國家安全、海關(guān)、鐵路、交通、民航、林業(yè)、證券以及法檢等十余個部門，大部分企業(yè)安保、司法鑒定、駕駛培訓(xùn)、收容教育等原屬警察職權(quán)范圍的事項已經(jīng)剝離，這已經(jīng)呈現(xiàn)出社會主義法治國家的鮮明特征［1］。據(jù)我判斷，這一趨勢還將持續(xù)相當(dāng)長的時間，警察權(quán)還將繼續(xù)濃縮并被分配到更多的部門。與此同時，近幾年來公安警察權(quán)得到顯著強(qiáng)化，主要特征是其各級主官行政層級的普遍提高。這與特定時期維護(hù)社會穩(wěn)定的任務(wù)密切相關(guān)。這一現(xiàn)象需要引起高度關(guān)注并追蹤研究。

(二)運(yùn)作機(jī)制

警察權(quán)只有通過一定的程序才能實(shí)現(xiàn)其權(quán)力設(shè)置目的。對警察權(quán)運(yùn)行過程進(jìn)行設(shè)計并實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)控，確保其健康高效，是警察權(quán)管理的重要內(nèi)容。在警察權(quán)運(yùn)作機(jī)制設(shè)計中，首先要從指導(dǎo)思想上解決是選擇當(dāng)事人中心主義，還是選擇職權(quán)中心主義，抑或是二者兼顧，也就是要確立權(quán)利和權(quán)力的關(guān)系。這個指導(dǎo)思想是警察權(quán)運(yùn)作機(jī)制的靈魂，對警察權(quán)運(yùn)作機(jī)制的性質(zhì)、構(gòu)造、效率等產(chǎn)生決定性影響。英美法系等許多國家選擇了當(dāng)事人中心主義，固然有效地保障了公民人權(quán)，但不少情況下又把當(dāng)事人的權(quán)利強(qiáng)調(diào)至極端，也付出了效率上的巨大代價。一些專制國家采用苛酷的職權(quán)中心主義，當(dāng)事人合法權(quán)利在強(qiáng)大的國家力量面前往往難以得到保障，還造成大量冤假錯案，有的還因此而喪失政權(quán)。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，對警察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的設(shè)計無非把握好兩個原則:一是公平。就是在程序上形成參與者各方的平等博弈，尤其要注意保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。同時有必要安排外部力量適當(dāng)介入，以加強(qiáng)對警察權(quán)的制衡與監(jiān)督。關(guān)于警察權(quán)的擴(kuò)張性與監(jiān)督的必要性，恩格斯曾經(jīng)有過精辟的論述。他說:“文明國家的一個最微不足道的警察，都擁有比氏族社會的全部機(jī)關(guān)加在一起還要大的‘權(quán)威’，但是文明時代最有勢力的王公和最偉大的國家要人或統(tǒng)帥，也可能要羨慕最平凡的氏族首長所享有的，不是用強(qiáng)迫手段獲得的，無可爭辯的尊敬。”［2］因此，對以警察權(quán)為典型代表的公權(quán)力的有效監(jiān)督成為文明時代各法治發(fā)達(dá)國家的重要制度性安排。二是效率。警察權(quán)畢竟屬于行政權(quán)，追求效率是其權(quán)力性質(zhì)使然。警察權(quán)維護(hù)社會秩序的設(shè)權(quán)本意，也要求它在投入一定警務(wù)資源時盡快解決問題，而不允許或過度耗費(fèi)資源，或由于問題久拖不決而對社會造成危害。警察權(quán)運(yùn)作機(jī)制管理的最高境界，就是使這個機(jī)制同時實(shí)現(xiàn)公平和效率，達(dá)到二者的有機(jī)統(tǒng)一。在這方面，河南、大慶、太原等地的警務(wù)改革可以作為探索中的正面例證。

輕程序是中國封建法制文化的一個特征，也是維護(hù)封建專制統(tǒng)治的基本手段。人們說中國缺少法治傳統(tǒng)，主要的就是指缺少程序正義傳統(tǒng)。就警察權(quán)的運(yùn)作狀況來看，輕程序現(xiàn)象至今依然嚴(yán)重存在。輕程序的癥結(jié)在國家管理層。從警察權(quán)管理角度講，警務(wù)工作輕程序的主要原因在于國家對警察權(quán)的運(yùn)作機(jī)制缺乏應(yīng)有重視和科學(xué)設(shè)計。我國憲法規(guī)定，法檢公三機(jī)關(guān)在辦理刑事案件中應(yīng)當(dāng)互相配合，互相制約。這是首次從憲法層面明確了法檢兩機(jī)關(guān)對公安刑事偵查權(quán)的監(jiān)督制約職權(quán)。刑事訴訟法還規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)提請逮捕的案件進(jìn)行審批和對整個偵查過程實(shí)行法律監(jiān)督的職責(zé)。1990年實(shí)施的行政訴訟法，又把公安機(jī)關(guān)辦理的行政案件以法的形式納入人民法院的受案范圍，從而對公安行政執(zhí)法權(quán)實(shí)行審判監(jiān)督。刑事訴訟法、治安管理處罰法以及其他相關(guān)法律也分別對公安機(jī)關(guān)辦理刑事和行政案件的程序做出了相應(yīng)規(guī)定。這便大體上勾畫出國家對警察權(quán)運(yùn)作機(jī)制管理的基本思路，就是不斷強(qiáng)化對警察權(quán)的制衡。隨著我國社會主義民主和法治建設(shè)的逐步推進(jìn)，這一趨勢仍將得以深化。

(三)資源配置

警務(wù)資源即通常所說的人財物是警察權(quán)的載體和保障，對警察權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度關(guān)系緊要。因此，警察權(quán)管理理所當(dāng)然地應(yīng)將警務(wù)資源配置納入其中。法治國家都依據(jù)本國國情，對警察員額進(jìn)行細(xì)致核定和嚴(yán)密管控，切實(shí)避免警察隊伍脹縮的隨意性。大陸法系國家多把警察編制管理劃為中央事權(quán)，實(shí)行嚴(yán)格管理。日本即使增加一個警察編制，也要經(jīng)由國會討論批準(zhǔn)。英國上個世紀(jì)八九十年代圍繞是否增加警察編制以控制治安惡化展開了激烈辯論，最后“無增長改善論”被決策者采納。警務(wù)部門要維護(hù)社會秩序，還必須有相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保證。在眾多政府部門中，警務(wù)部門是花錢最多的部門之一。但是某一時期政府能夠投入到警務(wù)部門的經(jīng)費(fèi)并非隨意而為或無限增加的。在一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上，政府必須要考慮警務(wù)經(jīng)費(fèi)在其他行政經(jīng)費(fèi)、社會事業(yè)、基礎(chǔ)建設(shè)等所有政府開支中所占的比例。否則的話，則只能以最低穩(wěn)定程度的社會秩序?yàn)榈拙€，甚至以一定程度的秩序紊亂為代價。警察裝備也是如此，裝備愈先進(jìn)固然警察權(quán)越強(qiáng)大，社會秩序也更可以得到有效維護(hù)。但政府的財政實(shí)力必須顧得過來，而且決不可以過度強(qiáng)行擠占其他政府開支項目來超前實(shí)現(xiàn)所謂的警務(wù)裝備現(xiàn)代化。在世界警務(wù)發(fā)展歷程中，對警務(wù)裝備的輕視忽視和警務(wù)裝備的超前消費(fèi)都曾出現(xiàn)過，而且都異曲同工地導(dǎo)致了不良社會后果。

我國近三十年來對警務(wù)資源配置管理隨經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而不斷調(diào)整，總體上適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)和民主法治建設(shè)的需要，亦有教訓(xùn)值得汲取。比如上個世紀(jì)八九十年代的合同制民警和時至今日積累的大批非執(zhí)法主體問題，就是正規(guī)警察編制不能及時增加而導(dǎo)致的畸形結(jié)果。再比如公安“三亂”問題，同樣是由于必要的經(jīng)費(fèi)得不到政府保障，為了維護(hù)正常的業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)不得已而為之。甚至后來針對公安收費(fèi)罰款實(shí)行的“收支兩條線”辦法，都因其對收費(fèi)罰款的政策性鼓勵受到詬病。警察裝備現(xiàn)代化是無可厚非的，但經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)的中小城市購置警用飛機(jī)，是否需要并且能夠養(yǎng)得起，似乎缺乏周密的論證?；蛘哒f多大規(guī)模的城市經(jīng)濟(jì)達(dá)到何種水平才能配備警用飛機(jī)，是需要在慎重論證的基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)決策的。我國是發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)實(shí)力非常有限，需要解決的民生問題繁重而艱巨，脫離這個國情而在警務(wù)資源配置上一味向發(fā)達(dá)國家追趕，是不合時宜的。

二、警察權(quán)管理的一般方法

警察權(quán)管理作為一種國家治理措施，具有宏觀性特點(diǎn)。因此，其管理方法也多屬抽象行為。

(一)立法管理

在法治國家，任何公權(quán)力都必須來源于法律授受，從而使其具備合法性基礎(chǔ)。通過立法對警察權(quán)實(shí)行管理，是國家警察權(quán)管理的最基本和最主要的方法。國家運(yùn)用立法手段，確立警察在國家政治生活中的地位，規(guī)定警察的職務(wù)權(quán)限，設(shè)立警察執(zhí)行職務(wù)的操作規(guī)程，并對警察權(quán)實(shí)現(xiàn)的相關(guān)條件保障加以明確。當(dāng)然，國家在以法設(shè)權(quán)的同時，還要出臺相關(guān)法律，以法控權(quán)，并對因?yàn)E用警察權(quán)所造成的損害加以救濟(jì)。在這類法律中，有警察法體系中作為母法的人民警察法，有治安管理處罰法之類的警察執(zhí)行職務(wù)法，有人民警察督察條例之類的警察救濟(jì)法。在有關(guān)警察和警務(wù)的立法中，一部分是諸如人民警察法、治安管理處罰法、道路交通安全法、槍支管理法、消防法等這樣的單獨(dú)立法，這些法律僅由人民警察遵照執(zhí)行。另一部分是諸如刑法、刑訴法、行訴法、集會游行示威法、國家安全法、戒嚴(yán)法等一類的綜合立法，這類法律由包括警察機(jī)關(guān)在內(nèi)的有關(guān)機(jī)關(guān)共同遵照執(zhí)行。

應(yīng)該說，國家運(yùn)用立法手段管理警察權(quán)的意識相當(dāng)明顯，警察立法工作抓得較緊。我國警察法體系框架基本形成，包括母法、組織法、職務(wù)法以及救濟(jì)法等各個方面的主要法律基本具備，隊伍建設(shè)和警務(wù)活動總體上已有法可依，但仍然存在不足。一是立法還不完備。例如，缺少警務(wù)程序法，使得警務(wù)工作中輕程序現(xiàn)象頑固存在;缺少警務(wù)保障法，導(dǎo)致不少地方的警務(wù)活動經(jīng)費(fèi)缺少可靠保障;缺少技術(shù)偵查法，使得秘密偵查中獲取的證據(jù)難以依法轉(zhuǎn)換成可以公開展示的定罪證明;缺少社會監(jiān)督法，造成社會各界和人民群眾對警務(wù)活動的監(jiān)督在一定程度上被虛置等等。二是有的法律立法質(zhì)量不高。孟建柱同志強(qiáng)調(diào)，要堅持正確的立法指導(dǎo)思想，在提高立法質(zhì)量上取得新進(jìn)展。充分認(rèn)識質(zhì)量是法規(guī)的生命和靈魂，進(jìn)一步提高立法質(zhì)量［3］。然而，人民警察法就比較粗疏，一些應(yīng)當(dāng)由該法規(guī)定的重要內(nèi)容被遺漏，應(yīng)當(dāng)做出細(xì)密規(guī)定的內(nèi)容又過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。警銜條例從各個銜級的比例配置設(shè)計到職銜對應(yīng)關(guān)系，特別是依據(jù)非警職務(wù)授予警銜，都不夠科學(xué)和合理。當(dāng)然，這些問題也和立法的時代背景有關(guān)，我們也缺少足夠的警察立法經(jīng)驗(yàn)。三是法律修改工作步伐緩慢。既有法律中存在一些問題是正常的，作為立法工作重要內(nèi)容的法律修改就是為解決這些問題而存在的。但是，對問題明顯的法律遲遲不能啟動修改程序，既影響法律的權(quán)威，也影響法律的實(shí)效。在警察權(quán)管理方面，這一問題倒是需要引起高度重視。

(二)政策管理

在我國，由社會轉(zhuǎn)型期的特殊國情所決定，政策措施仍然是警察權(quán)管理的重要手段。這主要表現(xiàn)在兩個方面。一是有的試驗(yàn)性管理措施尚不成熟定型，需要一定時間的調(diào)整校正完善。對這些管理措施只能先以政策形式發(fā)布施行。比如說公安教育培訓(xùn)模式、社區(qū)警務(wù)、虛擬社會管理等新興特殊行業(yè)管理等等。甚至公安領(lǐng)導(dǎo)體制也屬此類情況，究竟是否垂直領(lǐng)導(dǎo)，如果垂直的話垂直到哪一級，行業(yè)公安尤其是企業(yè)公安領(lǐng)導(dǎo)體制如何確定等，都處于研究摸索之中，只能以政策加以規(guī)范。二是有的事項依據(jù)目前國情立法條件尚不具備，只能以政策手段加以調(diào)整。立法需要經(jīng)濟(jì)社會諸多方面因素的支撐，脫離現(xiàn)實(shí)可能超前立法并不可取。比如說警察員額編制，究竟警察占到多大比例才算科學(xué)合理，目前尚拿不出令人信服的算法和數(shù)字，況且國家經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)又在快速發(fā)展，在這種情況下是難以像法治國家那樣以法案形式對警察員額加以具體規(guī)定的。又如警務(wù)經(jīng)費(fèi)保障，目前主要是需要和可能之間存在較大差距，經(jīng)費(fèi)管理使用效益較差，警務(wù)活動經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)難以科學(xué)計算，勉強(qiáng)提出的標(biāo)準(zhǔn)亦相當(dāng)粗放。因此，這方面的立法條件顯然不成熟，亦只能以政策加以調(diào)控。

政策的特點(diǎn)在于它的靈活性。從空間維度看，中國這么大，情況千差萬別，從警務(wù)資源、治安狀況到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平都具有鮮明的地方特征。在堅持法制統(tǒng)一原則的同時運(yùn)用靈活的政策手段，對沿海、中部、東北、西部等地區(qū)實(shí)行差異化管理，更能提高警察權(quán)管理的針對性和實(shí)效性，使警察權(quán)的配置更科學(xué)合理。從時間維度看，整個國家或某個地區(qū)的政治穩(wěn)定和治安情勢是一個不斷變化的動態(tài)過程，不斷出現(xiàn)新的問題，呈現(xiàn)新的特點(diǎn)。警察權(quán)的僵硬行使難以適應(yīng)不斷變化的客觀形勢的需要，還可能拖經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的后腿。這種現(xiàn)象在我國改革開放至今的警務(wù)發(fā)展史上并不鮮見，戶口管理就是典型一例。其實(shí)，警察權(quán)在其基本內(nèi)容恒定的前提下，它還是一種自由裁量權(quán)，在立法時就預(yù)設(shè)了輕重寬嚴(yán)的幅度。這也可以認(rèn)為是法律給政策留下的空間，或者是法律與政策聯(lián)結(jié)的一個節(jié)點(diǎn)。這樣，政策對警察權(quán)的管理就有了合理性和可行性。從許多年來的實(shí)踐看，國家對警察權(quán)的政策管理在警務(wù)工作上是積極和卓有成效的，對警務(wù)資源的管理則比較薄弱，而薄弱的警務(wù)資源管理又反轉(zhuǎn)來影響了警務(wù)工作管理的實(shí)際效果。

(三)政治管理

政治工作是中國共產(chǎn)黨奪取政權(quán)和治理國家的傳統(tǒng)秘笈和有效手段，也是對警察權(quán)行使管理的一種重要方式。對警察權(quán)的政治管理首先體現(xiàn)在組織人事方面。比如，規(guī)定公安機(jī)關(guān)的行政首長由同級黨委常委或政府副職兼任，這即是對警察權(quán)大大的擴(kuò)張和強(qiáng)化，為公安機(jī)關(guān)在復(fù)雜形勢下圓滿履行職責(zé)提供了有力保障。對警察權(quán)的政治管理還體現(xiàn)在監(jiān)督制衡上，對政法各單位的執(zhí)法活動進(jìn)行監(jiān)督，也是黨領(lǐng)導(dǎo)和管理政法工作的重要方式［4］。比如，紀(jì)律檢查部門主要負(fù)責(zé)人的派駐制度、每年進(jìn)行的行風(fēng)評議、不定期的巡視活動等。這是對警察權(quán)的運(yùn)作狀況實(shí)施必要監(jiān)控，防止其負(fù)面膨脹或消極作為。在公安機(jī)關(guān)經(jīng)常不斷開展的思想教育活動也屬政治管理范疇。比如三項教育活動、貫徹落實(shí)“三個代表”活動、學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動等。這些活動主要是管方向和大局的，能夠確保警察權(quán)跟上時代步伐，不偏離黨和國家的中心工作。對公安機(jī)關(guān)的優(yōu)秀代表和先進(jìn)典型予以確認(rèn)，并在國家層面上和全國范圍內(nèi)宣傳推廣，也是對警察權(quán)進(jìn)行政治管理的一種手段。通過對邱娥國、任長霞等英雄模范人物的宣傳表彰，既可以引領(lǐng)和教育廣大人民警察堅定政治信念，又可以鼓勵和鞭策廣大人民警察運(yùn)用好手中的權(quán)力，還可以影響和說服廣大人民群眾擁護(hù)和支持人民警察這支隊伍。

對警察權(quán)的政治管理是一項十分重要的管理，鮮明體現(xiàn)了警察權(quán)管理的中國特色。首先，它解決的是警察權(quán)的性質(zhì)問題。通過這項管理，可以確保警察權(quán)始終掌握在執(zhí)政黨手中，為社會主義事業(yè)服務(wù)，為社會大眾服務(wù)。其次，它解決的是警察權(quán)素質(zhì)問題。通過這項管理，可以確保警察權(quán)的健康和強(qiáng)大，始終具有蓬勃的生機(jī)和活力，能夠在任何情況下高效率地履行職責(zé)。再次，它解決的是警察權(quán)的用權(quán)基礎(chǔ)和外部環(huán)境問題。通過這項管理，可以提升警察權(quán)的社會地位和社會形象，有效增強(qiáng)警察權(quán)的社會動員能力，使警察權(quán)獲得必要的社會認(rèn)可和社會支援，使警察權(quán)運(yùn)行更加有力和順暢。我國警察權(quán)區(qū)別于其他國家警察權(quán)的一個重要特征是它的政黨屬性，我國的人民警察是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的一支重要執(zhí)法力量，維護(hù)中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位是它的首要職責(zé)。這是對警察權(quán)實(shí)行政治管理的邏輯起點(diǎn)。

三、警察權(quán)管理的現(xiàn)實(shí)意義

如前所言，對警察權(quán)的管理是一種國家和政府行為，是國家領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)治國理政的重要內(nèi)容。因此，警察權(quán)管理的現(xiàn)實(shí)意義不容小覷。

(一)警察權(quán)管理體現(xiàn)國家性質(zhì)和國家能力

憲法是我國治國理政的總章程，憲法所規(guī)定的我國的國體和政體，是警察權(quán)管理的基本依據(jù)。反過來說，警察權(quán)的管理必須體現(xiàn)我國的社會主義性質(zhì)，遵循用權(quán)為民的憲法理念。這是警察權(quán)管理的政治意義和最高原則。警察權(quán)管理最重要的是政治管理，因?yàn)檎喂芾斫鉀Q的是警察權(quán)的性質(zhì)、原則、方向、品質(zhì)以及當(dāng)量等重大問題。而這些重大問題從根本上和實(shí)質(zhì)上必須反映國家政權(quán)的性質(zhì)和國家基本政治制度。否則的話，這項管理注定是危險的和失敗的。警察權(quán)管理既是國家諸多管理中一項最基本和最重要的管理，也是其他諸項國家管理的保障和后盾。因此，警察權(quán)管理既要與其他國家管理相融通協(xié)調(diào)，又要保持它的相對獨(dú)立和管理特色。從管理目標(biāo)而言，既要保證警察權(quán)能夠在國家政治和社會生活中發(fā)揮應(yīng)有職能作用，又要避免它對其他行政權(quán)甚至立法權(quán)、司法權(quán)的顯性或隱性擠壓，特別要防止警察權(quán)的過于弱小而危及政權(quán)穩(wěn)固和過于強(qiáng)大而危害公民自由。從這個意義上講，對警察權(quán)的管理從一個側(cè)面體現(xiàn)了國家領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)的治國能力。

(二)警察權(quán)管理體現(xiàn)國家的民主和法治水平

警察權(quán)是一種強(qiáng)力執(zhí)法權(quán)，滲透于社會生活的各個方面和角落，與社會公眾的工作生活密切相關(guān)。任何一位公民，從出生、學(xué)習(xí)、工作、養(yǎng)老、死亡等各個節(jié)點(diǎn)，到家庭、單位、社會、出國等不同區(qū)域，都要和警察權(quán)如影相隨。因此，對警察權(quán)的授予是大有講究的，必須達(dá)到秩序與自由的衡平，必須追求在公平之上的效率，必須著眼于每位公民以人權(quán)為核心的各項基本權(quán)利的保障和實(shí)現(xiàn)。在法治國家里，警察權(quán)所維護(hù)的社會秩序，應(yīng)當(dāng)是生動活潑而非沉寂刻板的秩序，有時還可能是看上去似乎有些無序的秩序。在這個秩序中，社會公眾享有充分的思想表達(dá)和行為自由。警察權(quán)管理在經(jīng)常情況下主要表現(xiàn)為對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)控。警察權(quán)很強(qiáng)大，而且就其性質(zhì)而言又具有天然的主動性和擴(kuò)張性。如果不加以嚴(yán)格監(jiān)管，任其率性而為，則必然導(dǎo)致警察權(quán)侵犯公民人權(quán)的不良后果。因此，對警察權(quán)的管控必然成為警察權(quán)管理的一項基本的和重要的內(nèi)容。建設(shè)法治國家也好，建設(shè)法治政府也好，加強(qiáng)對警察權(quán)的監(jiān)督管理都是題中應(yīng)有之義。警察權(quán)的體制框架如何設(shè)計，警察權(quán)的當(dāng)量如何定位，它是否在法定程序上運(yùn)行，能否受到有效的監(jiān)督和救濟(jì)，社會公眾對它的評價高低，甚至國際社會對它的毀譽(yù)，這些也都從一個側(cè)面反映出國家法治所達(dá)到的高度。

(三)對警察權(quán)的管理體現(xiàn)出對警察權(quán)發(fā)展和運(yùn)行規(guī)律的認(rèn)識把握程度

警察權(quán)的發(fā)展和運(yùn)行有其自身的內(nèi)在規(guī)律，必須同一個國家的政治制度、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、法治建設(shè)狀況等相適應(yīng)。只有這樣，它才能實(shí)現(xiàn)設(shè)權(quán)目的，對社會發(fā)展進(jìn)步起到積極作用。就現(xiàn)代警察權(quán)發(fā)展規(guī)律來看，主要呈現(xiàn)兩大特征，一是警察權(quán)內(nèi)容的支解與讓渡，二是警察權(quán)服務(wù)職能的拓展與強(qiáng)化。所謂警察權(quán)的支解與讓渡，就是隨著社會民主與法治的發(fā)展進(jìn)步和市場經(jīng)濟(jì)的逐步成熟，對警察權(quán)進(jìn)行瘦身剔冗，把原本屬于警察機(jī)關(guān)的部分職責(zé)移交給社會民間，把與現(xiàn)代法治精神相悖的內(nèi)容予以剔除。同時，把經(jīng)過精煉的警察權(quán)分配到若干個政府部門甚至企事業(yè)組織，以防止一個或極少數(shù)政府部門獨(dú)攬警察權(quán)所造成的種種弊端。所謂警察權(quán)服務(wù)職能的拓展與強(qiáng)化，就是把原本屬于號召倡導(dǎo)而并不具備強(qiáng)制性質(zhì)的許多服務(wù)社會和民眾的事項，設(shè)定為警察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，使其可以以警察權(quán)為手段，為社會和民眾提供更全面、更便捷、更有效的服務(wù)，增加政府公共服務(wù)的覆蓋面和執(zhí)行力，提升政府在社會公眾中的滿意度和親和力，使社會公眾的生活質(zhì)量更高，社會更和諧。就警察權(quán)的運(yùn)行規(guī)律來看，亦呈現(xiàn)兩大特征，一是程序優(yōu)先，二是有效監(jiān)督。本質(zhì)上還是一回事，就是對警察權(quán)嚴(yán)格管束，防止其脫軌出界。警察權(quán)是一種國家權(quán)力、行政權(quán)力，又以武力為手段，它的力量太過強(qiáng)大，稍有松懈，就容易侵犯公民自由和權(quán)益，造成不可挽回的政治損失和社會影響，嚴(yán)重的還可能危及政權(quán)的穩(wěn)固。這和警察權(quán)的設(shè)權(quán)目的背道而馳，也和現(xiàn)代法治大相徑庭。這也就是對警察權(quán)嚴(yán)格管束的根本原因和社會共識。警察權(quán)發(fā)展和運(yùn)行規(guī)律是客觀存在，國家、政府以及社會公民對這些規(guī)律的認(rèn)識也需要不斷深化，而認(rèn)識和把握的結(jié)果則為對警察權(quán)的管理提供了依據(jù)。

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