韶關(guān)各縣市基本公共服務(wù)均等化的問題與對(duì)策

曾保根

（韶關(guān)學(xué)院 政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東 韶關(guān) 512005）

2009年12月，廣東省人民政府在全國(guó)率先出臺(tái)了《廣東省基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要(2009-2020年）》?！兑?guī)劃綱要》為廣東省實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化設(shè)計(jì)了一份步驟清晰、時(shí)間明確的實(shí)踐流程表：“2009-2011年：大力推進(jìn)基本公共服務(wù)覆蓋工作；2012-2014年：重點(diǎn)推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化普遍覆蓋；2015-2017年：基本實(shí)現(xiàn)地區(qū)性基本公共服務(wù)均等化。2018-2020年，總體實(shí)現(xiàn)全省基本公共服務(wù)均等化?！保?］作為粵北山區(qū)的韶關(guān)市，到目前為止，貫徹落實(shí)《規(guī)劃綱要》已經(jīng)三年有余。誠(chéng)然，我市在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化方面作了較多工作，也取得了諸多成效。但是，我們也清醒地意識(shí)到，我市在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的諸多項(xiàng)目離均等化目標(biāo)仍存在較大差距。本文旨在對(duì)韶關(guān)市推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化過程中的各種現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行客觀審視，并有針對(duì)性地提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

一、韶關(guān)各縣市基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)實(shí)問題

本文擬選取義務(wù)教育、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、公共就業(yè)服務(wù)等四項(xiàng)主要的基本公共服務(wù)，根據(jù)黨和國(guó)家、廣東省委省政府的相關(guān)政策要求，對(duì)韶關(guān)市推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)實(shí)狀況進(jìn)行問題審視。大致問題簡(jiǎn)述如下：

(一）義務(wù)教育資源配置的非均等化

義務(wù)教育被社會(huì)各界譽(yù)為“踐行基本公共服務(wù)均等化”最成功的領(lǐng)域。誠(chéng)然，與前幾年相比，這一領(lǐng)域確實(shí)取得了較大成效。但是，筆者通過走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，韶關(guān)市的義務(wù)教育資源配置依然存在比較明顯的地域差異和城鄉(xiāng)差異，離均等化目標(biāo)還有很大差異?？傮w看來，師資力量、硬件設(shè)施和軟件設(shè)施等辦學(xué)資源主要向重點(diǎn)地區(qū)和重點(diǎn)學(xué)校集中。在城市范圍，教學(xué)資源明顯集中于城市重點(diǎn)學(xué)校；在城鄉(xiāng)之間，教學(xué)資源很明顯地集中于城市學(xué)校；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)，教學(xué)資源很明顯傾向于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的學(xué)校，而遠(yuǎn)離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的中小學(xué)校，辦學(xué)資源較為有限。雖然近幾年我市各級(jí)政府加大了對(duì)城市非重點(diǎn)學(xué)校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校的財(cái)政投入，但這只是在一定程度上緩解了地區(qū)之間、區(qū)域之間義務(wù)教育資源的配置差距，并沒有很好地消除非均等化現(xiàn)狀。

(二）基本醫(yī)療保險(xiǎn)模式的非均等化

韶關(guān)市針對(duì)全市不同人群，推行了三種不同類型的醫(yī)療保險(xiǎn)制度。一類是針對(duì)黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員和企事業(yè)單位工作人員實(shí)行的城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度；一類是針對(duì)城鎮(zhèn)居民實(shí)行的城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度；一類是針對(duì)農(nóng)村居民實(shí)行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度。三類不同的醫(yī)療保險(xiǎn)制度對(duì)應(yīng)著不同的醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷范圍和報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)。其中，黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員的醫(yī)療保險(xiǎn)制度基本上采用“實(shí)報(bào)實(shí)銷”原則，公務(wù)員大都能夠報(bào)銷全部的就醫(yī)費(fèi)用；而企事業(yè)單位工作人員的就診費(fèi)用則按照一定比例進(jìn)行報(bào)銷，整體說來，企事業(yè)單位工作人員的報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)也蠻高。而城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷范圍有比較明確的限制，報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)更是受到各種制度限制，這些群體的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度受惠程度并不高，亟待提高。他們與黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員以及企事業(yè)單位工作人員的受益度相差巨大。這足以說明我市基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度仍存在比較明顯的非均等化狀況。

(三）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的非均等化

類似基本醫(yī)療保險(xiǎn)，韶關(guān)市針對(duì)全市不同人群設(shè)立了三種不同的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。一類是針對(duì)黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員和企事業(yè)職工的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；一類是針對(duì)農(nóng)村居民的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；一類是針對(duì)城鎮(zhèn)居民的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。從實(shí)際運(yùn)作情況來看，我市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)所對(duì)應(yīng)的退休金標(biāo)準(zhǔn)存在很大程度的差距。其中，韶關(guān)市黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員和事業(yè)單位職工的養(yǎng)老退休金最高，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市公務(wù)員和事業(yè)單位職工的退休金平均高達(dá)4千多元，是所有群體中退休金標(biāo)準(zhǔn)最高的；其次，排在第二梯隊(duì)的是韶關(guān)市企業(yè)職工，根據(jù)韶關(guān)市人社局2013年3月份公布的數(shù)據(jù)，韶關(guān)市企業(yè)職工的平均養(yǎng)老退休金為1 490.37元，約占第一梯隊(duì)的37%左右；養(yǎng)老保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)最低的是城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民，根據(jù)《韶關(guān)市城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)實(shí)施辦法》的相關(guān)規(guī)定，參保人按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。我市城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)為每年120元、240元、360元、480元、600元、720 元、840 元、960 元、1 080 元、1 200元10個(gè)檔次［2］。以每年繳納1200元的標(biāo)準(zhǔn)為例，如果城鎮(zhèn)居民繳納15年養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的話，60歲以后每月可以領(lǐng)取184.5元的養(yǎng)老退休金。農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策極為相似。我市城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的退休養(yǎng)老金約占我市黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的5%左右，約占企業(yè)職工的12%左右。由此可見，不同群體的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)類型所對(duì)應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)差異極大，不均等程度極大。

(四）公共就業(yè)服務(wù)的不均等

就業(yè)問題是民生之本，屬于人們基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，是每個(gè)勞動(dòng)者賴以生存、融入社會(huì)以及實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值的重要手段，是共享社會(huì)發(fā)展成果的前提條件。我市地處粵北山區(qū)，工業(yè)不太發(fā)達(dá)，服務(wù)業(yè)也有待激活，這造成我市城鄉(xiāng)之間存在大量的富余勞動(dòng)力。隨著黨和國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問題的逐步重視，市委市政府和相關(guān)職能部門高度重視富余勞動(dòng)力的公共就業(yè)服務(wù)工作。一方面，建立了眾多針對(duì)城市居民和農(nóng)村居民的技能訓(xùn)練中心和培訓(xùn)基地；另一方面，高度重視我市富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移工作，通過各種渠道和平臺(tái)，將那些技術(shù)型勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到珠三角的企業(yè)或公司。然而，我們也發(fā)現(xiàn)，我市在公共就業(yè)服務(wù)方面還存在諸多不盡人意的地方。比如，我市的勞動(dòng)力培訓(xùn)基地大部分都建立在韶關(guān)市市區(qū)，少部分建立在各縣縣城，而基本上沒有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面建立培訓(xùn)基地，這種培訓(xùn)點(diǎn)的結(jié)構(gòu)布局很不均衡。除此之外，基地在建立之初，確實(shí)針對(duì)富余勞動(dòng)力開展了較多服務(wù)培訓(xùn)，然而近一兩年內(nèi)，培訓(xùn)次數(shù)逐年減少，培訓(xùn)人數(shù)也逐漸減少。

二、韶關(guān)各縣市推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的策略建議

推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，有助于縮小城鄉(xiāng)居民在財(cái)產(chǎn)收入領(lǐng)域的差距，有助于逐步縮減城鄉(xiāng)居民在基本公共服務(wù)消費(fèi)成本之間的過大差距；有助于緩解并縮減貧富差距，提高其可行能力；有助于逐步改善他們的生存環(huán)境，提高他們的發(fā)展機(jī)會(huì)，從而逐步消除貧困人口。針對(duì)上述現(xiàn)實(shí)問題，我市從以下幾個(gè)方面做出應(yīng)對(duì)措施，以便順利推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化：

(一）逐步建立一體化的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)

“有法可依”是各級(jí)政府部門依法行政的法理依據(jù)。從這個(gè)層面來看，造成韶關(guān)各縣市基本公共服務(wù)非均等化的主要原因，在于目前我市已有的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。比如說，基本醫(yī)療保險(xiǎn)和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的三種模式，是造成不同群體非均等化的主要原因。我市各醫(yī)療主管部門和養(yǎng)老主管部門就是按照現(xiàn)有法律法規(guī)貫徹落實(shí)各項(xiàng)社會(huì)保障事務(wù)。因此，在制度設(shè)計(jì)層面，要針對(duì)所有群體，制定一體化的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。在義務(wù)教育領(lǐng)域，不管是城市學(xué)校還是鄉(xiāng)村學(xué)校，都應(yīng)該按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行公共財(cái)政撥付；在基本醫(yī)療保險(xiǎn)和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，不管是黨政機(jī)關(guān)的公務(wù)員，事業(yè)單位的工作人員，企業(yè)職工，還是城鎮(zhèn)（無工作）居民和農(nóng)村居民，都采用一體化的參保標(biāo)準(zhǔn)和報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)。只有這樣，才能有效防止不同群體對(duì)應(yīng)著不同類型的標(biāo)準(zhǔn)。

(二）努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)財(cái)力均等化

有研究表明，增加基本公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政經(jīng)費(fèi)是實(shí)現(xiàn)均等化最直接、最有效的途徑。加、美、德、英等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)告訴我們，基本公共服務(wù)財(cái)力均等化是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要途徑。在諸多基本公共服務(wù)領(lǐng)域，只有城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，這些項(xiàng)目的公共服務(wù)資金來源有省級(jí)財(cái)政保障；而義務(wù)教育、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的醫(yī)療保險(xiǎn)以及養(yǎng)老保險(xiǎn)，都實(shí)行縣級(jí)統(tǒng)籌，公共服務(wù)資金都需要縣級(jí)財(cái)政解決。事實(shí)上，當(dāng)前很多縣鄉(xiāng)財(cái)政都是“吃飯財(cái)政”，只能“保運(yùn)轉(zhuǎn)”、“保工資”，根本沒有充足的財(cái)政能力來推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。實(shí)際上，省級(jí)政府無形中真正肩負(fù)起了推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重?fù)?dān)。因此，省級(jí)政府應(yīng)該在平衡和協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)地區(qū)間、城鄉(xiāng)間以及群體間基本公共服務(wù)供給過程中扮演更加積極的角色，發(fā)揮更重要的作用，承擔(dān)更大的財(cái)政支出責(zé)任。省級(jí)政府可以通過制定省內(nèi)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)最低標(biāo)準(zhǔn)，然后通過提供各種補(bǔ)助、財(cái)政支付轉(zhuǎn)移資金、一般性撥款等多種措施途徑，促使公共資源傾斜于欠發(fā)達(dá)縣市或弱勢(shì)群體，從而縮減城鄉(xiāng)間、區(qū)域間、群體間基本公共服務(wù)差距，逐步最終實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

(三）健全規(guī)范基本公共服務(wù)實(shí)施機(jī)制

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾斯認(rèn)為，僅有良好的制度設(shè)計(jì)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還得有良好的制度實(shí)施機(jī)制。事實(shí)上確實(shí)如此?；竟卜?wù)均等化是一套系統(tǒng)的供給流程，期間包括基本公共服務(wù)決策機(jī)制、提供機(jī)制、評(píng)估機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制和問責(zé)機(jī)制等運(yùn)作機(jī)制。即便有了充足的基本公共服務(wù)財(cái)政經(jīng)費(fèi)，即便有了全市一體化的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，也不足以保障均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。假如上述五種實(shí)施機(jī)制中的任何一個(gè)環(huán)節(jié)偏離了制度設(shè)計(jì)初衷，勢(shì)必會(huì)背離基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)。因此，我市應(yīng)該逐步健全和規(guī)范基本公共服務(wù)的實(shí)施機(jī)制。首先，要?jiǎng)?chuàng)新基本公共服務(wù)的決策機(jī)制，確保決策結(jié)果符合廣大民眾的真實(shí)意愿；其次，要?jiǎng)?chuàng)新基本公共服務(wù)的提供機(jī)制，充分利用政府、市場(chǎng)以及社會(huì)等多種綜合力量，力求實(shí)現(xiàn)多元化的服務(wù)提供方式；再次，健全規(guī)范基本公共服務(wù)的評(píng)估機(jī)制，對(duì)政府的基本公共服務(wù)供給績(jī)效開展測(cè)量評(píng)估，保障服務(wù)結(jié)果能夠滿足民眾需求；最后，強(qiáng)化基本公共服務(wù)的監(jiān)管機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，對(duì)政府基本公共服務(wù)供給過程實(shí)施持續(xù)的全面監(jiān)管，并對(duì)導(dǎo)致不良服務(wù)后果的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)部門實(shí)行相應(yīng)的服務(wù)問責(zé)，從而建立一種良性的懲戒機(jī)制。

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［1］廣東省人民政府.廣東省基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要(2009-2020 年）［EB/OL］.［2009-12-14］.http://zwgk.gd.gov.cn/006939748/200912/t20091214_11575.html.

［2］韶關(guān)市人民政府.韶關(guān)市城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)實(shí)施辦法［EB/OL］.［2011-12-31］.http://www.shaoguan.gov.cn/website/portal/html/002009/2011/98320_0.html.