法治思維與法治方式的培養(yǎng)和應(yīng)用——十八大報(bào)告的法治解讀

王紫零

（揭陽市委黨校，廣東 揭陽 522031）

胡錦濤同志在十八大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。報(bào)告中明確要求，政府和公民都要守法，特別是各級(jí)官員更要以法治的方式理政。這符合現(xiàn)代社會(huì)理念，也符合現(xiàn)代政治文明中的政府角色定位。

執(zhí)政黨第一次把“法治思維”和“法治方式”寫入行動(dòng)指南，表明了執(zhí)政黨全面推進(jìn)依法治國(guó)方略的鮮明態(tài)度和堅(jiān)定決心。法治思維和法治方式是我國(guó)依法治國(guó)方略的具體體現(xiàn),應(yīng)當(dāng)成為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部與黨中央保持一致、提升執(zhí)政水平、加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的重要內(nèi)容。法治思維和法治方式的提出是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部更高的要求，具有“劃時(shí)代的意義”。

一、法治思維與法治方式的涵義與相互關(guān)系

（一）法治思維

所謂法治思維是指嚴(yán)格按照法律的規(guī)定、原理和精神，思考、分析、解決問題的習(xí)慣和取向，[1]包括在思維過程中，人們運(yùn)用法律解決問題的具體方法。在行政工作中就是指按照法律的邏輯來觀察、分析和解決社會(huì)問題的思維方式，特別強(qiáng)調(diào)的是要樹立依法行政、依法行事的理念。

首先，法治思維是建立在法治理念的基礎(chǔ)上的。法律思維的主要特征就是要用法律至上、權(quán)利平等和社會(huì)自治的理念去思考和評(píng)判一切涉法性社會(huì)爭(zhēng)議問題。其次，法治思維是一種規(guī)則性思維。法律思維是以法律規(guī)則為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)人們行為進(jìn)行的分析和判斷。法治思維是指執(zhí)政者運(yùn)用法律規(guī)范、法律原則、法律精神對(duì)所遇到或所要處理的問題進(jìn)行分析、綜合、判斷、思考的過程。在這種過程中，執(zhí)政者為認(rèn)識(shí)和解決所遇到或所要處理的問題，首先要確定法律依據(jù)(包括法律規(guī)范、原則、精神)，然后通過判斷、推理，形成認(rèn)識(shí)和解決相應(yīng)問題的結(jié)論、決定。第三，法治思維是一種理性思維。法治思維就是依這樣的邏輯思考和認(rèn)識(shí)乃至解決問題的過程。法律理性是要謹(jǐn)慎對(duì)待情感等外在因素，不為道德、情理、社會(huì)輿論等左右自己的判斷。具體地說，當(dāng)一個(gè)問題擺在面前時(shí)，首先想到的是這個(gè)問題在法律上是如何規(guī)定的；在涉及到這個(gè)問題的當(dāng)事人中誰該享有權(quán)利，誰該履行義務(wù)；這個(gè)問題在法律上應(yīng)當(dāng)如何解決——由哪一個(gè)部門解決以及通過什么樣的程序解決等等。但在實(shí)際生活中，我們相當(dāng)一部分領(lǐng)導(dǎo)干部由于法律知識(shí)的欠缺以及法律觀念的淡薄等原因，在遇到問題時(shí)頭腦中首先出現(xiàn)的并不是法治思維，而是先想到諸如是否影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“社會(huì)效果”怎么樣，群眾的情緒怎么樣等等。第四，法治思維是一種程序思維。法治思維程序性的意義在于排斥任意性、避免人情化、促進(jìn)理性選擇，從而提升人們對(duì)法律的信仰。最后，法治思維是一種平衡性思維。平衡各種矛盾與利益沖突，將各種利益都納入法律的框架內(nèi)，保障社會(huì)的安全穩(wěn)定和秩序。

（二）法治方式

法治方式是指公權(quán)力執(zhí)掌者在法治理念和法律精神的指導(dǎo)下,通過制定、執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章,運(yùn)用法律、法規(guī)、規(guī)章創(chuàng)制的制度、機(jī)制、設(shè)施、程序處理各種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題,解決各種社會(huì)矛盾、爭(zhēng)議,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的措施、方法、手段。[2]

十八大報(bào)告明確提出要“更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家”。在社會(huì)轉(zhuǎn)型、矛盾凸顯、利益多元、訴求多樣的執(zhí)政環(huán)境下，法律是調(diào)節(jié)關(guān)系、規(guī)范行為、消除矛盾、彌合分歧、維護(hù)秩序、實(shí)現(xiàn)和諧的“最大公約數(shù)”。相對(duì)于其他執(zhí)政方式，法治的執(zhí)政方式成本最低、效率最高、效果最好，更有助于形成社會(huì)共識(shí)、體現(xiàn)廣大人民的共同意志，更有利于鞏固黨的執(zhí)政地位、有效治理國(guó)家，更有益于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安。為此，報(bào)告深刻指出“法治是治國(guó)理政的基本方式”，要將國(guó)家的各項(xiàng)活動(dòng)納入法治框架，接受法律的規(guī)制，實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作的法治化，“保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由”。報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法”。

（三）二者之間的關(guān)系

總體上說，法治思維是思想層面的要求，強(qiáng)調(diào)思想轉(zhuǎn)變，突出黨對(duì)法治的理念態(tài)度；法治方式是執(zhí)行層面的要求，是一種行為準(zhǔn)則。兩者關(guān)系具體如下：

首先，法治思維支配法治方式。執(zhí)政者具有法治思維，必然會(huì)主動(dòng)、自覺運(yùn)用法治方式治國(guó)理政，反之，當(dāng)他遇到需要處理的問題時(shí)，通常首先會(huì)想到人治手段，在必須和只能運(yùn)用法治方式時(shí)，他也可能把法治方式用偏、用歪。

其次，法治思維需要通過法治方式來表現(xiàn)。法治思維雖然是一種思想認(rèn)識(shí)活動(dòng)和過程，但它必然要外化為法治行為，即通過法治方式治國(guó)理政。如果一個(gè)執(zhí)政者只會(huì)用法律規(guī)范、原則、精神來分析和思考問題，而不能和不會(huì)用法治方式解決問題，尚不能認(rèn)為這個(gè)執(zhí)政者具有法治思維。

二、法治思維的要求與法治方式的運(yùn)用規(guī)則

法治思維與法治方式不是完全平行的概念和范疇，法治思維決定和支配法治方式。因此，我們講法治思維的外化規(guī)則時(shí)用“要求”，而講對(duì)法治方式的實(shí)施規(guī)范時(shí)用“運(yùn)用規(guī)則”。

（一）法治思維的要求

1.合法原則。作為一個(gè)國(guó)家工作人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，在行使國(guó)家公權(quán)力時(shí)，無論是決策，還是執(zhí)行，或者是解決社會(huì)矛盾、爭(zhēng)議，基于法治思維，都應(yīng)遵守合法原則，并在整個(gè)決策、執(zhí)行和解紛的過程中隨時(shí)和不斷審視其行為是否遵守和符合合法原則，合法原則具體包括以下五項(xiàng)要求：目的合法、權(quán)限合法、內(nèi)容合法、手段合法、程序合法。如在行為過程中發(fā)現(xiàn)違反上述要求，應(yīng)及時(shí)主動(dòng)糾偏。

2.合理原則。合理原則即行政機(jī)關(guān)做出的行政行為內(nèi)容要客觀、適度、符合理性。行政合理性原則必須以合法性原則為前提。合理是合法范圍內(nèi)的合理，任何違法的所有“合理性”概不允許。政府的行政行為必須既合法又合理，任何合法不合理或合理不合法的行為都是不允許的。違反行政合法性原則構(gòu)成行政違法，違反行政合理性原則構(gòu)成行政不當(dāng)。

（二）法治方式的運(yùn)用規(guī)則

法治思維要求法治方式運(yùn)用必須遵循一定規(guī)則。這些規(guī)則主要包括：優(yōu)先適用規(guī)則、協(xié)調(diào)適用規(guī)則、比例原則、程序制約規(guī)則。

1.優(yōu)先適用規(guī)則：相應(yīng)事項(xiàng)的處理既有法治方式可以適用，又有其他手段可以適用，應(yīng)優(yōu)先適用法治方式。根據(jù)“優(yōu)先適用規(guī)則”，公權(quán)力執(zhí)掌者解決社會(huì)矛盾和爭(zhēng)議，應(yīng)首選訴訟、復(fù)議、仲裁等法治方式。只有在不具備適用法治方式條件（如相應(yīng)爭(zhēng)議不屬法院受案范圍，當(dāng)事人起訴已過時(shí)效等）或者法治方式已經(jīng)用盡，但爭(zhēng)議尚未解決的情況下，公權(quán)力掌握者才應(yīng)該選擇法治方式以外的手段。[3]

2.協(xié)調(diào)適用規(guī)則：相應(yīng)事項(xiàng)的處理有多種手段（包括多種法治方式）可以適用時(shí)，在必要時(shí)可以綜合適用，并協(xié)調(diào)這些手段之間的相互關(guān)系，以求取得最佳的處理效果。

3.比例原則：執(zhí)政者處理相應(yīng)事項(xiàng)和相關(guān)問題，選擇適用的法治方式或其他手段的強(qiáng)度要與所處理的問題和事項(xiàng)的性質(zhì)相適應(yīng)、成比例，不能“高射炮打蚊子”。在處理相應(yīng)事項(xiàng)和相關(guān)問題有多種手段（包括多種法治方式）可以選擇時(shí)，一般應(yīng)選擇對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益損害最小的手段。

4.程序制約規(guī)則：執(zhí)政者處理相應(yīng)事項(xiàng)和相關(guān)問題，無論選擇何種手段，即使是法治方式，都應(yīng)嚴(yán)格遵守法定程序或正當(dāng)程序，受程序制約。執(zhí)政者不能認(rèn)為自己選擇的是法治方式，遵不遵守程序就無關(guān)重要。

（三）二者的良性互動(dòng)

法治思維和法治方式與一個(gè)國(guó)家、地區(qū)的法治實(shí)踐具有互動(dòng)作用。執(zhí)政者主動(dòng)、自覺和善于運(yùn)用法治思維和法治方式治國(guó)理政自然會(huì)促進(jìn)相應(yīng)國(guó)家、地區(qū)的法治實(shí)踐。反過來，一個(gè)國(guó)家、地區(qū)的法治實(shí)踐又會(huì)給予相應(yīng)國(guó)家、地區(qū)執(zhí)政者更主動(dòng)、自覺運(yùn)用法治思維和法治方式的動(dòng)力。一個(gè)國(guó)家、地區(qū)一旦形成了這種良性互動(dòng)，即可認(rèn)為其已步入了法治管理和科學(xué)發(fā)展的軌道，形成了法治社會(huì)的常態(tài)。

三、法治思維與法治方式運(yùn)用能力的培養(yǎng)

在建設(shè)法治國(guó)家、法治政府的過程中，培養(yǎng)和提高國(guó)家公職人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式治國(guó)理政的能力是最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。

（一）“法治思維”的養(yǎng)成要從日常的工作生活做起

首先，要心中有法，掌握法律知識(shí)。這是依法行政能力的知識(shí)前提。在法律知識(shí)方面，領(lǐng)導(dǎo)者除了應(yīng)掌握憲法、民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、刑法、社會(huì)法、訴訟與非訴訟程序法的基本知識(shí)，熟知與領(lǐng)導(dǎo)工作密切相關(guān)和本系統(tǒng)的專業(yè)法律法規(guī)外，還應(yīng)了解立法指導(dǎo)思想、立法依據(jù)、基本原則以及行政、組織、管理方面的規(guī)定，深刻理解法律精神，并能結(jié)合改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，學(xué)習(xí)和思考科學(xué)興國(guó)和可持續(xù)發(fā)展、維護(hù)政治安定和社會(huì)穩(wěn)定等方面的法制建設(shè)課題。

其次，要辦合法事。合法則可行,不合法則緩行禁行,明白任何組織或者個(gè)人都沒有超越憲法和法律的特權(quán),做到實(shí)體公正。

三是合法辦事。即便欲辦之事合乎法律法規(guī),但在辦理過程中也必須循規(guī)蹈矩,不得逾越法律半步,更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法,確保程序公正。

四是權(quán)之以法。十八大報(bào)告對(duì)于“法治思維”的相關(guān)要求提出了三個(gè)“不允許”：不允許以言代法，不論任何人的言論，那怕是“金口玉言”，也不能代法；不允許以權(quán)壓法，不是法服從權(quán)，而是權(quán)服從法。在法律面前，不論誰手中的權(quán)力多大，都是人人平等，不允許循私枉法。“法治思維”要解決的核心問題是權(quán)力與權(quán)利的沖突,所以法治的精髓就在于限制權(quán)力、保護(hù)權(quán)利。只有加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的限制與約束，擴(kuò)大人民民主、提高司法公信力、尊重和保障人權(quán),才能真正形成“法治思維”的習(xí)慣。對(duì)于權(quán)力而言,法無授權(quán)即禁止；對(duì)于權(quán)利而言,法無禁止即自由。由此可見,法治重在治權(quán)、重在治官。[4]

（二）具體工作中要有法治觀念

1.決策中要有法治思維

各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任，就是要通過科學(xué)的決策，保證我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的健康順利發(fā)展。既然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行必須遵循法制的軌道，那么，依法決策應(yīng)成為保證決策科學(xué)化的重要前提。

領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)具有高層次的法治思維即“以法治國(guó)”的思想。在這種思想的指導(dǎo)下，領(lǐng)導(dǎo)干部做任何事情都要從法律的角度去分析、思考、解決問題，把自己的思維方式建立在法律的基礎(chǔ)上，自覺地把自己的行為置于法律的約束之下。特別是在實(shí)際工作當(dāng)中，確定到每一個(gè)主張，不僅要考慮經(jīng)濟(jì)效果，社會(huì)效果，還要考慮法律效果。把法律意識(shí)貫穿到思維方式中去。領(lǐng)導(dǎo)干部的思維方式要有法律意識(shí)，不只是法律原則的基本要求，同時(shí)也是一種社會(huì)統(tǒng)治的策略。只要領(lǐng)導(dǎo)干部在思維方式上有法制意識(shí)，就能自覺地養(yǎng)成嚴(yán)格執(zhí)法的行為，這樣，就能在社會(huì)上形成良好的示范效果，并有助于法制權(quán)威的真正樹立。

2.具體工作中要依法辦事

在具體的管理工作中，做到依法辦事，按法律程序解決工作中出現(xiàn)的矛盾和問題，而且處理結(jié)果有法律依據(jù)，能以法服眾，以法說話，以法育人，把法律意識(shí)落實(shí)到具體的管理工作中去，推動(dòng)各項(xiàng)工作的開展。

口頭上講法治，而在實(shí)際工作中又不自覺地搞人治的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這是非常有害的，因?yàn)樗梢允庞诿?，可以毀掉我們辛辛苦苦建立起來的有中?guó)特色的社會(huì)主義制度。因此，作為領(lǐng)導(dǎo)干部要在實(shí)際工作中注重改進(jìn)工作方式，要努力把運(yùn)用行政手段，經(jīng)濟(jì)手段推動(dòng)工作轉(zhuǎn)移到運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律手段并舉推動(dòng)工作上來，重點(diǎn)要突出法律手段的作用，不斷提高依法管理、依法行政的能力。

[1]諶洪果.法律思維：一種思維方式上的檢討[J].法律科學(xué)，2003，（2）.

[2]姜明安.法治是法治思維與法律手段的良性互動(dòng)[N].北京日?qǐng)?bào)，2012.

[3]姜明安：再論法治、法律思維與法律手段[J].湖南社會(huì)科學(xué)，2012，（4）.

[4]吳 逸：“法治思維”如何養(yǎng)成[N].檢察日?qǐng)?bào)，2012.