行政訴訟視角下當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)之平衡

王美麗，榮秋立

(1.天津市寶坻區(qū)人民檢察院，天津301800;2.北京市環(huán)球律師事務(wù)所，北京100016)

一、行政訴訟中的平衡理論

現(xiàn)代行政法追求平衡。英國行政法權(quán)威韋德認為，行政法的重要作用之一是“保持國家和公民權(quán)利之間的平衡”。美國行政法學(xué)者沃倫認為，現(xiàn)代行政法的最棘手的挑戰(zhàn)是:“行政機關(guān)在執(zhí)行公共政策時，如何尋求社會權(quán)利和個體權(quán)利的平衡”。現(xiàn)代行政是建立在西方三權(quán)分立理論的基礎(chǔ)之上的，立法、行政、司法三權(quán)相互制約、相互支撐構(gòu)成了完美的權(quán)力運行體系。行政訴訟正是司法對行政制衡的一種表現(xiàn)，是對于受到行政主體侵害的行政相對人的一種救濟手段。行政訴訟中的平衡理論包括以下兩個方面的內(nèi)涵:(1)在行政訴訟中，必須充分保護公民的行政訴權(quán)。尋求司法救濟往往是行政相對人窮盡其他救濟途徑之后的選擇，它理應(yīng)成為公民最終的和最強有力的法律救濟。行政訴權(quán)是對公民獨立人格的肯定，相對人獲得了與政府直接對話的權(quán)利，同時也意味著對公民與政府新型平等關(guān)系的塑造。(2)行政訴訟資源不能浪費，不能以保護權(quán)利為名，使訴訟泛濫成災(zāi)，使依法行政舉步維艱，要防止濫訴?！捌鹪V資格的目的是為了防止濫訴，正確執(zhí)行司法審查的職能，使司法審查成為解決爭端，保證行政機關(guān)合法地行使職權(quán)，尊重個人權(quán)益的工具，而不是成為妨礙行政的絆腳石?！保?］

行政法在整體上是平衡法，但在其不同的運作階段，不同的調(diào)整領(lǐng)域，是有傾斜、有注重面的。行政法在調(diào)整行政管理、行政規(guī)制時，更多注重的是行政權(quán)的有效行使，注重授予行政主體管理職權(quán)和管理手段，向效率傾斜;行政法在調(diào)整行政法制監(jiān)督、行政救濟時，更多注重的應(yīng)是保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，注重監(jiān)督和控制行政權(quán)的濫用，向公正傾斜。行政審判在性質(zhì)上屬于救濟和監(jiān)督，因此，人民法院審理行政案件時，在注重行政權(quán)與行政相對人權(quán)利的整體平衡時，應(yīng)適當(dāng)向保護行政相對人合法權(quán)益方向傾斜。［2］因為，在我國行政法律關(guān)系中行政機關(guān)處于主導(dǎo)地位，通常是行政命令的發(fā)布者，而行政相對人通常處以被動的命令服從者的弱勢地位。雖然行政機關(guān)也經(jīng)常為了公共利益做出一些賦予公民利益的行為，但是在行政過程中行政機關(guān)權(quán)利過重，行政相對人義務(wù)過重的現(xiàn)實是不可忽略的，如果在行政訴訟中不適當(dāng)向保護相對人權(quán)益的方向傾斜，就不可能真正實現(xiàn)平衡。

二、平衡行政訴訟當(dāng)事人訴訟權(quán)利義務(wù)的現(xiàn)實依據(jù)

(一)行政訴訟法立法模式對原告訴權(quán)造成的限制

我國《行政訴訟法》第二條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！蓖瑫r，《行政訴訟法》第十一條和第十二條又分別以列舉的方式明確規(guī)定了受理案件的范圍和不予受理案件的范圍，其中第十一條第八項又規(guī)定“認為行政機關(guān)侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的。”此種立法模式顯然存在邏輯上的漏洞。一方面，既有正面列舉也有反面列舉，如果某一行政爭議既不在《行政訴訟法》第十一條列舉的受案范圍之列，也不屬于第十二條所明確規(guī)定不予受理的案件，該如何處理?另一方面，《行政訴訟法》第十一條第八項又將能夠訴諸司法保護的權(quán)利限制在人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)范圍之內(nèi)，而根據(jù)第二條規(guī)定來看，則把該項權(quán)利擴大到公民、法人和其他組織的合法權(quán)益范圍內(nèi)，那么，如果行政機關(guān)的具體行政行為侵害的是公民、法人或者其他組織的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)以外的其他合法權(quán)益，是否應(yīng)該得到司法救濟。另外，對于可訴的行政行為采取列舉式的方式加以規(guī)定，這相應(yīng)地限制了行政相對人的訴求，對于法律規(guī)定之外的受到行政權(quán)力侵害的權(quán)益無法通過行政訴訟法而得到救濟。盡管這很大程度上是由于法律本身的局限性所造成的。法律不能窮盡所有可能性，但是，這種做法在實踐中確實限制了相對人的權(quán)利，不能平等地實現(xiàn)其訴權(quán)。

(二)行政訴訟受案范圍狹窄

目前，在我國司法實踐中，法院受理案件的標(biāo)準(zhǔn)有兩項:一是行政訴訟法在受案范圍方面僅僅接受對于具體行政行為的訴訟，對于抽象行政行為規(guī)定為不可起訴;二是行政訴訟法的保護對象為公民、法人、其他組織的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。盡管我國現(xiàn)行《行政訴訟法》在制定時考慮到了行政訴訟的特殊性，對于原告和被告的訴訟權(quán)利，規(guī)定了有利于行政相對人的訴訟權(quán)利與義務(wù)，如舉證責(zé)任倒置等。但是，相對于各項有利于行政相對人的訴訟權(quán)利與義務(wù)而言，行政訴訟案件的受案范圍終究是起決定性作用的。因為行政訴訟的受案范圍，直接決定了人民法院可以依法受理行政爭議的種類與權(quán)限，如果某項行政爭議不處于行政訴訟的受案范圍之內(nèi)，有利于行政訴訟相對人的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定便無從談起。根據(jù)我國司法實踐中行政訴訟案件的受理標(biāo)準(zhǔn)，可得出這樣的結(jié)論，即只有公民、法人或者其他組織的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)受到行政機關(guān)具體行政行為的侵害時，才能得到司法救濟;而公民擁有的更為廣泛的各項其他基本權(quán)利受到行政行為侵害或者公民、組織或其他組織的人身財產(chǎn)權(quán)受到抽象行政行為的侵害時將均不能得到司法保護。因而，以行政相對人受到行政權(quán)力的侵害時能夠得到救濟為初衷的行政訴訟難以實現(xiàn)其目標(biāo)。

(三)行政訴訟法規(guī)定的執(zhí)行措施對被告缺乏有效的制約

法律規(guī)定對行政機關(guān)拒絕履行判決、裁定時采取從銀行劃撥該機關(guān)存款，處以每日50至100元罰款，向上級機關(guān)提出司法建議，對構(gòu)成犯罪的追究刑事責(zé)任這四種措施。而后兩種措施的實際制裁效果并不明顯，只有前兩種劃撥存款和罰款經(jīng)常使用，其威懾力并不是很強。但是，行政訴訟大多具有急迫性，在行政訴訟判決以前，當(dāng)事人時刻都在承受巨大的直接損失或間接損失。這些執(zhí)行措施相對于民事訴訟和刑事訴訟而言，較為簡單、效果不明顯且執(zhí)行的時效性也較差，不利于及時保障相對人合法權(quán)益。法諺曰:“遲來的正義非正義”，行政訴訟法規(guī)定的這些執(zhí)行措施并不能很好地體現(xiàn)法律公平正義的理念。與此相反，行政訴訟法中對于行政相對人的執(zhí)行措施則明顯更加有力度，不僅可以由法院強制執(zhí)行，還可以由行政機關(guān)強制執(zhí)行。在執(zhí)行措施上甚至可以根據(jù)司法解釋第九十七條的規(guī)定參照民事訴訟的執(zhí)行措施。由此可見，在行政訴訟中對雙方當(dāng)事人的執(zhí)行措施上，出現(xiàn)了一定程度上的失衡。

三、平衡行政訴訟當(dāng)事人訴訟權(quán)利義務(wù)的探索

在行政機關(guān)與行政相對人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系中，權(quán)利義務(wù)應(yīng)當(dāng)在總體上是平衡的。行政機關(guān)作為掌握國家權(quán)力的國家機構(gòu)，其本身處于行政法律關(guān)系中的強勢地位。行政訴訟法為平衡公共利益與個人利益，需要在訴權(quán)上加強對于行政相對人的支持，使相對人能夠更加順暢地維護自己的權(quán)益。

(一)放寬行政訴訟案件的受案范圍

我國行政訴訟法有關(guān)行政訴訟受案范圍的規(guī)定主要分三部分:一是第二條總體上的概括，二是《行政訴訟法》第十一條以正面列舉的方式規(guī)定了可以被起訴的侵犯行政相對人人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等的具體行政行為，三是《行政訴訟法》第十二條對于不可訴行為的排除規(guī)定。這樣的規(guī)定限制了行政訴訟的受案范圍，列舉式的規(guī)定雖然可以明確界定范圍，易于理解掌握，但是其缺陷是無法列舉所有的情況，容易出現(xiàn)掛一漏萬的問題。單純運用列舉規(guī)定的方法是不科學(xué)的，也容易導(dǎo)致司法標(biāo)準(zhǔn)混亂，給公民、法人或者其他組織提起訴訟、法院受理案件帶來不必要的麻煩。［3］

放寬行政訴訟案件的受案范圍，可從以下三個方面進行嘗試:(1)在現(xiàn)行行政訴訟案件受案范圍基礎(chǔ)上，以概括加列舉的模式進一步優(yōu)化。即先概括地規(guī)定侵犯公民相關(guān)權(quán)益的行為可以起訴，之后再做排除性規(guī)定，明確列舉不可訴行為。這樣行政訴訟的范圍將明顯擴大，許多因行政訴訟法第十一條的規(guī)定而被法院駁回的案件可以得到其應(yīng)有的救濟。(2)《行政訴訟法》第十一條規(guī)定，受到侵害的公民權(quán)益主要為財產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)，對于其他法律應(yīng)當(dāng)予以保護的公民權(quán)益則沒有明確地加以規(guī)定，限制了行政相對人可以起訴的事項，使得受害人可能因此無法得到救濟。如果行政訴訟法在強調(diào)對人身權(quán)財產(chǎn)權(quán)保護的基礎(chǔ)上，進一步增加對相對人其他基本權(quán)利的保障，無疑將會更加促進行政訴訟當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的對等與平衡。(3)從考慮公民權(quán)益角度出發(fā)，相對人應(yīng)當(dāng)對抽象行政行為擁有通過訴訟進行監(jiān)督的權(quán)利。現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定，僅僅具體行政行為可訴，抽象行政行為即針對不特定多數(shù)人制定的，具有普遍約束力的行為規(guī)則，被排除出可訴范圍。而在部分國外立法例中，抽象行政行為也屬于司法審查的范疇，可以被提起訴訟。抽象行政行為作為國家權(quán)力的表現(xiàn)，如果其違法，危害程度會更甚于具體行政行為。抽象行政行為的可訴化可以有效調(diào)動相對人的監(jiān)督積極性，也可以保障相對人對行政機關(guān)的監(jiān)督權(quán)。

(二)放寬原告資格，簡化被告資格

目前亟待解決的是在修改《行政訴訟法》時將上述具體規(guī)定進行整合。整合的過程中，應(yīng)適當(dāng)把握兩個原則。

1.放寬原告資格，以便最大限度地維護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。如果把行政訴訟的原告局限于行政管理相對人，那么必將面臨這樣一種困境，即有許多公民、法人或其他組織本身并不是行政管理相對人，即法律上的利害關(guān)系人，但是行政行為產(chǎn)生的法律后果直接侵害了其合法權(quán)益，他們承受了損失，卻被排除在行政訴訟之外，這實際上是對他們訴權(quán)的剝奪。解決這一問題，可采用“利害關(guān)系人之訴”，以司法解釋確認，凡是認為與具體行政行為有直接利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織都享有訴權(quán)，當(dāng)提起行政訴訟，并符合《行政訴訟法》第四十一條規(guī)定的其他起訴條件的，人民法院應(yīng)予受理。其意義不僅賦予了行政管理相對人以訴權(quán)，而且賦予行政管理相對人以外的“第三者”或“關(guān)系人”，尤其是權(quán)利競爭者以訴權(quán)，使訴權(quán)保護范圍適度擴大，行政行為受司法審查的機率相應(yīng)提高。

2.簡化被告資格。我國行政訴訟法和司法解釋對被告資格的規(guī)定過于復(fù)雜，使被告的確定變得困難。被告只需坐等應(yīng)訴，而原告需要花費很大的精力去確定被告究竟是誰。這在法律規(guī)定上對原告是不平等的，在客觀上不利于原告行使訴權(quán)，增加了相對人獲得救濟的困難，使原告在實際上處于更加不平等的地位。我們建議，在修改被告制度時，可借鑒國外行政訴訟中的“形式被告”的做法，讓原告選擇由作出行政行為的機關(guān)或機構(gòu)作被告，或由同級政府做被告;在被告無法確定的情況下，由同級政府做被告。這樣可以有效地簡化被告制度，避免確定被告的困難。

(三)強化對行政機關(guān)強制執(zhí)行的手段

1.健全相關(guān)法律責(zé)任制度，防止被告怠于執(zhí)行。在行政訴訟案件中，行政訴訟案件的執(zhí)行情況并不樂觀。即使原告已經(jīng)勝訴，但許多被告自恃“官”的特殊身份，對法院判決置之不理，使得行政相對人在幾經(jīng)周折取得勝訴的情況下，仍然得不到救濟，這種行為已經(jīng)嚴重損害了法律的尊嚴。對此，許多學(xué)者建議，在修改《行政訴訟法》中增設(shè)“藐視法庭罪”，即行政機關(guān)拒不執(zhí)行行政判決、裁定，情節(jié)嚴重的，對該行政機關(guān)的負責(zé)人和直接責(zé)任人以“藐視法庭罪”論處。據(jù)悉，北京市律師協(xié)會行政訴訟法委員會同全國人大法工委等部門的有關(guān)專家就這份修改稿進行了討論。全國人大法工委行政訴訟法室主任李援透露，此建議稿已經(jīng)提供給全國人大法工委，將列入全國人大常委會立法計劃。

2.制定統(tǒng)一的行政強制執(zhí)行法。對于上述改革建議，可先由最高人民法院以司法解釋的方式規(guī)定下來，待時機成熟以后再制定一部統(tǒng)一的行政強制執(zhí)行法。制定行政強制執(zhí)行法，可借鑒德國、奧地利的行政強制執(zhí)行法，對行政強制執(zhí)行的主體、范圍、程序等各個方面作出詳細周密的規(guī)定，使其具有可操作性。同時，在特殊領(lǐng)域再制定與其相配套的單行法規(guī)，使之形成統(tǒng)一完整的執(zhí)行法律體系，有效地規(guī)范行政強制執(zhí)行權(quán)的行使。

［1］姜明安.中國行政訴訟的平衡原則［J］.行政法學(xué)研究，2009(3).

［2］姜明安.行政法與行政訴訟法(第二版)［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2005.

［3］柴發(fā)邦.民事訴訟法學(xué)新編［M］.北京:法律出版社，1992.