BOT在門頭溝區(qū)水務(wù)建設(shè)中的應(yīng)用初探

張國飛 張 濤

（北京門頭溝區(qū)水務(wù)局 北京門頭溝 102300）

BOT ( Bulid, Operate, Transfer)，即“建設(shè)、經(jīng)營、移交”，實(shí)質(zhì)上是基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和經(jīng)營的一種方式。以政府和私人機(jī)構(gòu)之間達(dá)成協(xié)議為前提，由政府向私人機(jī)構(gòu)頒布特許，允許其在一定時(shí)期內(nèi)籌集資金，建設(shè)某一基礎(chǔ)設(shè)施并管理和經(jīng)營該設(shè)施及其相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)。政府對該機(jī)構(gòu)提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量和價(jià)格可以有所限制，但保證私人資本具有獲取利潤的機(jī)會(huì)，整個(gè)過程中的風(fēng)險(xiǎn)由政府和私人機(jī)構(gòu)分擔(dān)。當(dāng)特許期限結(jié)束時(shí)，私人機(jī)構(gòu)按約定將該設(shè)施移交給政府部門，轉(zhuǎn)由政府指定部門經(jīng)營和管理。所以，BOT一詞意譯為“基礎(chǔ)設(shè)施特許權(quán)”更為合適，其最大的優(yōu)勢就是吸引大量的外國資本和私人資本投入到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。通過 BOT的項(xiàng)目運(yùn)作方式，一方面可以減少政府大額融資的問題，另一方面能夠有效地引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理，提高經(jīng)營管理效率。

BOT經(jīng)歷了數(shù)百年的發(fā)展，為了適應(yīng)不同的條件，衍生出許多變種，例如 BOOT（Build－Own－Operate－Transfer），BOO（Build－Own－Operate），BLT（Build－Lease－Operate）和TOT（Transfer－Operate－Transfer）等等。以上都仍然具有政府特許經(jīng)營和項(xiàng)目融資的特征,可以統(tǒng)稱為類BOT。

BOT有3個(gè)基本特征：第一，包括建設(shè)、擁有、經(jīng)營和移交全過程，在國際上也稱為BOOT；第二，政府特許經(jīng)營。即項(xiàng)目公司必須經(jīng)政府特別許可才擁有建設(shè)、經(jīng)營資產(chǎn)的權(quán)利。政府與項(xiàng)目公司的關(guān)系由特許經(jīng)營協(xié)議確定；第三，項(xiàng)目融資。它是一種無追索權(quán)或者只有有限追索權(quán)的融資貸款，其核心是歸還貸款的資金來自于項(xiàng)目本身。

1 門頭溝區(qū)水務(wù)建設(shè)投資需求現(xiàn)狀及規(guī)劃

2012年門頭溝區(qū)水務(wù)建設(shè)投入資金約12.87億元，其中區(qū)籌資金2.5億元，約占19.4%，其余80.6%為中央或市投資金，無其他社會(huì)資金投入。根據(jù)《門頭溝區(qū)水利工程建設(shè)大會(huì)戰(zhàn)實(shí)施方案》，今冬明春至2015年底計(jì)劃實(shí)施安全飲水、生態(tài)水環(huán)境、中小河道治理、流域治理、高效用水、村鎮(zhèn)治污、水庫除險(xiǎn)消隱、防洪減災(zāi)、水毀修復(fù)、安全保障等10大類40項(xiàng)工程建設(shè)，預(yù)計(jì)需要投入資金總額達(dá) 45億元之多，且區(qū)籌資金所占比例較小，其他大部分需要市投或社會(huì)融資解決。而金融危機(jī)過后，本市4年“擴(kuò)內(nèi)需、保增長”調(diào)控政策已接近尾聲，財(cái)政投資出現(xiàn)緊縮跡象，在此情況下，可研究引入 BOT融資建設(shè)模式。

2 BOT在我區(qū)水務(wù)建設(shè)中的應(yīng)用可行性分析

2.1 政策層面

2004年 5月 1日建設(shè)部頒布了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，對特許經(jīng)營范圍、原則、基本程序、各方職責(zé)作了原則性規(guī)定。2006年3月1日《北京市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特許經(jīng)營條例》頒布實(shí)施，條例明確了本市城市基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施特許經(jīng)營的范圍包括供水、供氣、供熱，污水和固體廢物處理、城市軌道交通和其他公共交通及市政府確定的其他城市基礎(chǔ)設(shè)施。條例規(guī)定城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營主要采取由特許經(jīng)營者投資建設(shè)、運(yùn)營、期限屆滿無償移交回政府和由政府移交特許經(jīng)營者運(yùn)營，期限屆滿無償移交回政府的兩種方式。條例規(guī)定了特許經(jīng)營的程序、經(jīng)營權(quán)的授予等事項(xiàng)，是實(shí)施 BOT融資的指導(dǎo)文件。此外，本市還出臺(tái)了《特許經(jīng)營者招標(biāo)投標(biāo)程序性規(guī)定》，這些政策的頒布執(zhí)行直接為城市用水的市場化創(chuàng)造了條件，為水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)行BOT融資提供了政策支撐和操作準(zhǔn)則。

北京市政府《關(guān)于加快中小河道水利工程建設(shè) 全面提高防洪能力的實(shí)施意見》提出要搭建水務(wù)融資平臺(tái)，為水利工程建設(shè)提供持續(xù)資金保障。

2.2 企業(yè)層面

2011年中央1號(hào)文件和市委9號(hào)文件提出要加快水利改革發(fā)展，我區(qū)也出臺(tái)了關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水務(wù)改革發(fā)展的實(shí)施意見。2012年北京遭遇“7.21”特大自然災(zāi)害，秋冬以來全市又掀起了水利工程建設(shè)大會(huì)戰(zhàn)的高潮。近兩年來，水務(wù)工作受到前所未有的關(guān)注，面臨前所未有的機(jī)遇，水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)受到前所有未有的重視，成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，也成為企業(yè)的投資熱點(diǎn)。

近年來，門頭溝區(qū)招商引資工作繼續(xù)呈現(xiàn)快速增長的發(fā)展態(tài)勢。區(qū)政府先后與 80余家有實(shí)力的大企業(yè)進(jìn)行了深入座談，已引進(jìn)各類重大招商項(xiàng)目120個(gè)，協(xié)議金額突破2600億元，實(shí)現(xiàn)落地資金 472億元。門頭溝正以良好的投資環(huán)境、高效的服務(wù)保障吸引著越來越多的企業(yè)入?yún)^(qū)投資，這也為實(shí)施BOT融資創(chuàng)造了條件。

2.3 應(yīng)用實(shí)例

1998年，作為一個(gè)典型的水務(wù)行業(yè)BOT方式，成都自來水公司與法國通用水務(wù)合作，建設(shè)成都市自來水公司第六水廠B廠項(xiàng)目，外商負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)與管理，經(jīng)營期 18年（含 3年建設(shè)期）。2002年6月，民營資金占85%的上海友聯(lián)聯(lián)合體一舉中標(biāo)上海竹園污水處理廠，這是當(dāng)時(shí)由國內(nèi)民營企業(yè)操作的最大的污水處理BOT案例。福建豐泉環(huán)保集團(tuán)，也于2003年10成功運(yùn)行福建省第一個(gè)污水 BOT項(xiàng)目——泉州清蒙工業(yè)區(qū)污水處理廠。在本市，北京市第 10水廠、北苑、五里坨污水處理項(xiàng)目，都是采取BOT模式建設(shè)的，由政府部門與投資人直接簽定BOT協(xié)議。

目前，我國各地對水務(wù)市場化非常重視，BOT 作為一種新型的投融資模式，為我國水務(wù)投資主體多元化改革發(fā)揮了重要作用。從長遠(yuǎn)看，中國水務(wù)投資需求依然旺盛，但是，在現(xiàn)階段的項(xiàng)目實(shí)踐中，有的項(xiàng)目融資出現(xiàn)問題，有的融資建設(shè)成功但運(yùn)營虧損。一方面政府、投資方都背上了沉重的負(fù)擔(dān)；另一方面影響了水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施效益的正常發(fā)揮。因此作為 BOT項(xiàng)目的核心角色，政府或相關(guān)部門應(yīng)認(rèn)真研究應(yīng)用 BOT面臨的風(fēng)險(xiǎn)及規(guī)避方式。

3 我區(qū)水務(wù)建設(shè)應(yīng)用 BOT面臨的風(fēng)險(xiǎn)及規(guī)避方式

BOT在具備吸引大量國際資本和民間資本進(jìn)入公用事業(yè)，彌補(bǔ)財(cái)政資金不足，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，引進(jìn)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)水平等優(yōu)點(diǎn)的同時(shí)，也具有前期費(fèi)用高，談判周期長，對參與方風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測和控制能力要求高等弱點(diǎn)。本文主要研究政府部門所面臨的風(fēng)險(xiǎn)。一是當(dāng)政府對基礎(chǔ)設(shè)施的市場潛力和價(jià)格趨勢把握不清時(shí)，可能對投資者盲目承諾較高的投資回報(bào)率，加大消費(fèi)者和政府負(fù)擔(dān)；二是如果政府規(guī)劃滯后和監(jiān)管不力，容易造成投資者的不規(guī)范參與和競爭，導(dǎo)致城市水務(wù)供給或服務(wù)的不公平和無序問題，甚至可能使政府喪失對水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的控制權(quán)；三是承包商延誤工期、投資超支、籌資困難、破產(chǎn)或不可抗力終止合同，造成水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施不能如期建成投入使用；四是少數(shù)不具備資金和技術(shù)實(shí)力的投資企業(yè)，為在建設(shè)期獲取巨額收入，不顧建設(shè)質(zhì)量和建成后的運(yùn)行狀況，采用不成熟的工藝和設(shè)備，把設(shè)施的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)全部留給項(xiàng)目本身，實(shí)際上也就留給了政府。

我區(qū)水務(wù)建設(shè)沒有實(shí)施 BOT模式的經(jīng)驗(yàn)，要想成功實(shí)施，本文認(rèn)為需做好以下幾點(diǎn)：

首先，規(guī)避政府決策風(fēng)險(xiǎn)，必須充分做好項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的工作，要組織相關(guān)部門和專家嚴(yán)謹(jǐn)論證采用 BOT融資方式的可行性和可操作性。在水務(wù)行業(yè)實(shí)行BOT，前期工作做得越仔細(xì)，收集的信息越完備，合同雙方溝通得越充分，越有助于盡可能減少后期發(fā)生的一些不可預(yù)見的因素的影響。在可行性階段，政府和投資者雙方都應(yīng)該選取合適的財(cái)務(wù)模型，對將要建設(shè)的項(xiàng)目通過運(yùn)用一定的方法調(diào)節(jié)與項(xiàng)目有關(guān)的、各種合同契約控制之下的、可以預(yù)計(jì)的相關(guān)因素，模擬測算并反映出項(xiàng)目在假定情況下的財(cái)務(wù)狀況，以作為決定項(xiàng)目取舍的依據(jù)。BOT項(xiàng)目前期工作的規(guī)范性雖然加大了項(xiàng)目的前期費(fèi)用。但可以大大降低項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)。

其次，規(guī)避投資方建設(shè)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，必須加強(qiáng)在水務(wù)行業(yè)實(shí)行 BOT模式的法律監(jiān)督體系，實(shí)行市場準(zhǔn)入制度。政府選擇投資商的時(shí)候要有一個(gè)慎重的態(tài)度，嚴(yán)格限制一些投機(jī)者進(jìn)入水務(wù)投資市場，保證該投資市場健康有序地發(fā)展。同時(shí)還應(yīng)繼續(xù)優(yōu)化區(qū)域投資環(huán)境，吸引有實(shí)力的集團(tuán)公司投資我區(qū)水務(wù)建設(shè)。

最后，要嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)運(yùn)作，BOT融資的運(yùn)作有八個(gè)階段，即項(xiàng)目的確定和擬定、招標(biāo)、選標(biāo)、開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營和移交。

4 建議

當(dāng)前，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)正由主要依賴政府財(cái)政撥款向多元化投資轉(zhuǎn)變，我區(qū)各部門也應(yīng)高度重視BOT這一“新生事物”，建議成立由水務(wù)、發(fā)改委、財(cái)政、規(guī)劃等部門組成的 BOT建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，聘請相關(guān)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律領(lǐng)域?qū)＜?，對門頭溝新城再生水廠、門城供水廠等項(xiàng)目實(shí)行BOT建立風(fēng)險(xiǎn)分析模型，評(píng)估可行性，完成項(xiàng)目實(shí)施方案并報(bào)市發(fā)改委審查批準(zhǔn)。

1 左進(jìn). BOT在我國水務(wù)行業(yè)中的應(yīng)用及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避[J].城市問題，2005（2）.