陜西省長江流域防護林體系建設(shè)成效及存在問題和對策

晏健鈞，晏藝翡

（陜西省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，西安 710082）

長江流域防護林體系建設(shè)工程是國家實施的林業(yè)重點生態(tài)工程之一。陜西省長江防護林體系建設(shè)一、二期工程對恢復(fù)和增加長防流域森林植被，改善長江中上游的生態(tài)環(huán)境，保障國土生態(tài)安全發(fā)揮了極其重要作用。20年來，陜西長江流域防護林體系建設(shè)工程，成效巨大，但仍存在一些亟待解決的問題。為更好地實施2011年啟動的長江防護林體系建設(shè)三期工程，在充分總結(jié)前期經(jīng)驗、肯定以往成績的基礎(chǔ)上，分析建設(shè)中存在的問題，研討和探尋更好的解決方法，已是當(dāng)務(wù)之急。

1 陜西長江防護林體系工程建設(shè)成果

陜西省長江流域地處秦嶺、巴山之中，界于東經(jīng)105°29′～111°03′、北緯31°42′～34°15′之間。是長江一級支流漢江、嘉陵江和二級支流丹江的發(fā)源地。是陜西生態(tài)環(huán)境最脆弱、生態(tài)區(qū)位最重要的地區(qū)，我國長江中上游防護林體系建設(shè)的重點。

嘉陵江流域是國家水利樞紐三峽水庫的源頭區(qū)；漢江、丹江流域是國家南水北調(diào)中線引水工程的主要水源地。這一區(qū)域也是我國南北分界和動植物區(qū)系的交匯地，生態(tài)功能極為特殊。長期以來，由于人口密度大、過度開墾、不合理耕作等原因，使該區(qū)域生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重失調(diào)，水土流失較為嚴(yán)重，年泥沙流失多達1.2億噸，洪水、泥石流等自然災(zāi)害頻發(fā)，不僅嚴(yán)重制約區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，而且直接影響長江經(jīng)濟帶的良性循環(huán)。

涉及漢中市全境共11個縣（區(qū)）；安康市全境共10個縣（區(qū)）；商洛市全境共7個縣（區(qū)）；寶雞市的鳳縣、太白縣，共計4市30個縣（區(qū)）。土地總面積681.68萬hm2，林地面積558.96萬hm2。人口占全省的1／4，其中農(nóng)業(yè)人口占80%以上。

1987年根據(jù)國家生態(tài)建設(shè)部署，陜西省林業(yè)廳、陜西林業(yè)勘察設(shè)計院組織骨干技術(shù)力量對陜西省長江流域的漢中、安康、商洛、寶雞4市30個縣進行了長江防護林體系體系建設(shè)工程總體規(guī)劃。1988年完成了長江防護林體系建設(shè)一期規(guī)劃［1］，1989年先在商洛市的商州區(qū)、山陽縣，漢中市的寧強縣、略陽縣、西鄉(xiāng)縣，共5個縣進行長防林工程建設(shè)試點［2］；取得初步經(jīng)驗后，1990 年正式啟動，先后在商洛市、漢中市、安康市3市的24個縣全面實施。1989—2000年，陜西長江防護林體系一期工程按規(guī)劃分年度扎實推進，截止2000年底，共建設(shè)完成人工造林27.3萬hm2，封山育林17.57萬hm2，飛播造林19.11萬hm2，低效林改造3.46萬hm2，幼林撫育5.31萬hm2，超額完成了一期長江防護林體系規(guī)劃任務(wù)［3］。一期長江防護林體系工程建設(shè)以人工造林為主，飛播造林、封山育林、低產(chǎn)林改造、幼林撫育為輔，努力擴大森林植被，使有林地面積到2000年底達到365萬hm2，森林覆蓋率由1988 年底的39.3%提高到2000年底的57.0%，林木保存率平均超過70%，生長良好，目前已郁閉成林，發(fā)揮出較大的生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益。陜西省長江流域的水土流失強度有所緩解，自然災(zāi)害強度明顯減弱，生態(tài)環(huán)境逐步向良性循環(huán)轉(zhuǎn)化。

1998年，按國家林業(yè)局的安排，由陜西省林業(yè)廳組織長江防護林體系二期工程規(guī)劃，當(dāng)年10月完成規(guī)劃。漢中、安康、商洛、寶雞4市30個縣雖然列入《長江防護林體系建設(shè)二期工程總體規(guī)劃》中，但截止2010年底，國家僅安排了人工造林1.04萬hm2、封山育林1.24 萬hm2。陜西長江防護林體系工程二期建設(shè)投資基本沒有到位，嚴(yán)重制約和影響了我省長江流域生態(tài)建設(shè)的開展。

20多年來，經(jīng)過長江防護林體系區(qū)廣大干部職工及人民群眾的艱苦努力，克服長防林工程二期規(guī)劃落空、缺乏投資等困難，結(jié)合天保、退耕等國家生態(tài)工程建設(shè)，努力營建長江防護林體系，鞏固長防一期成果；到2010年底，全區(qū)域有林地面積達443.78萬hm2，其中防護林面積247.08萬hm2，用材林面積134.47 萬hm2，經(jīng)濟林面積12.35萬hm2，薪炭林面積26.46萬hm2，特用林面積23.43萬hm2，森林覆蓋率65.3%。初步構(gòu)筑起了長江流域綠色生態(tài)屏障，為國家南水北調(diào)中線引水工程長期發(fā)揮效益和三峽水庫安全運行，實現(xiàn)“綠色陜西、生態(tài)陜西”作出了巨大貢獻。

2 陜西長江防護林體系工程建設(shè)效益

2.1 生態(tài)效益

到2010年底，全省長江防護林體系工程區(qū)充分利用長防、天保、退耕等林業(yè)生態(tài)工程項目，拓寬林業(yè)發(fā)展空間，林地面積不斷擴大，由1988年的449.72萬hm2，增長到558.97萬hm2，增長了24.3%；有林地面積由1988年的287.20萬hm2，增長到2010年的443.78萬hm2，增長了54.5%；森林質(zhì)量明顯提高，森林覆蓋率由1988年的39.3%提高2010年的65.3%；水土流失面積顯著減少，由1988年的340.42萬hm2，減少到2010年的270.61 萬hm2，治理水土流失面積69.81萬hm2［4］。

2.2 經(jīng)濟效益

到2010年底，全省長江防護林體系工程區(qū)，國內(nèi)生產(chǎn)總值達到1054.98億元，比工程實施前1988年的87.05億元增長了11.1倍；林業(yè)總產(chǎn)值達到26.59 億元，比1988 年的5.7 億元增長3.67倍。到2010年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站職工人數(shù)2048人，其中縣財政負擔(dān)1882人；國有林場職工人數(shù)3453人，總經(jīng)營面積68.13萬hm2。

2.3 社會效益

地方財政收入由1988年的4.18億元，增長到2010年的100.53億元，增長了23.0倍；農(nóng)民戶年均收入由1988年的0.39萬元，增長到2010年的1.94萬元，增長了3.97倍。

3 陜西長江防護林體系工程建設(shè)存在問題

3.1 生態(tài)環(huán)境依然較為脆弱，水土流失治理任務(wù)繁重

長江防護林體系工程區(qū)近年來洪水、滑坡、泥石流等自然災(zāi)害還時有發(fā)生，漢江、丹江、嘉陵江沿岸的森林植被、生態(tài)環(huán)境依然比較脆弱，目前該區(qū)域還有29.06萬hm2宜林荒山荒地亟待造林，87.1 萬hm2低產(chǎn)低效林亟待改造，270.61 萬hm2水土流失土地亟待治理，其中急需治理的中度以上水土流失面積148.09萬hm2，易發(fā)洪澇、局地暴雨，山洪、泥石流以及滑坡、坍塌等自然災(zāi)害。

3.2 營造林難度越來越大

長江流域防護林經(jīng)過20 多年來的建設(shè)，平緩、土層厚、易造林的地塊已所剩無幾，急需造林的地方，坡度大、土層薄、難作業(yè)，立地條件較為惡劣，造林綠化難度越來越大；一些水土流失嚴(yán)重的地方，石巖裸露，土層很薄，只有靠爆破整地、運土回填、精細栽植，才能保證成活、成林［5］；單位面積造林成本增加2～3倍，據(jù)測算，這些地段每667 m2實際投資需要1200～1800元。

3.3 成本不斷加大、投資標(biāo)準(zhǔn)太低

2008年以前長江流域防護林體系建設(shè)工程人工造林每畝中央投資100 元，2009 年增加到200元。隨著物價的不斷上漲和營造林工日單價不斷攀升，加之農(nóng)村勞動力大多外出打工，很多地方已是一勞難求，實際造林成本已超過600 元。護林經(jīng)費不足，無力雇請管護人員，而造成森林管護不到位。

3.4 大面積的中幼林亟待撫育

長防林建設(shè)一期工程所造防護林，已經(jīng)郁閉成長為中幼林，密度很大，3 300～4 500 株·hm－2，郁閉度在0.7～0.9之間，枝梢嚴(yán)重重疊，通風(fēng)透光很差，個別樹木在伏天酷熱時已枯死；極易滋生病蟲害和森林火災(zāi)；長防流域人工林面積有40多萬hm2，飛播林20萬hm2，需要及時撫育的中幼林面積達48萬hm2；進一步鞏固長江防護林造林成果的任務(wù)十分繁重。

3.5 投資配置結(jié)構(gòu)不盡合理

長江防護林體系建設(shè)工程投資無前期準(zhǔn)備費、管理費、檢查驗收費等，給各級林業(yè)部門日常管理、檢查驗收造成很大困難；沒有專門的管護經(jīng)費，護林員配備有限，管護壓力較大，影響了造林保存率。

3.6 專業(yè)隊伍技能急需提高

由于10多年來長江防護林體系建設(shè)工程無任務(wù)，導(dǎo)致工程建設(shè)管理、技術(shù)人員流失嚴(yán)重。據(jù)調(diào)查，全省90%的縣已經(jīng)沒有機構(gòu)和專職隊伍，現(xiàn)有的技術(shù)人員專業(yè)技能參差不齊，人員素質(zhì)急需提高。

3.7 亟待恢復(fù)健全長江防護林建設(shè)工程管理機構(gòu)

2000—2010年十年間，由于長防林建設(shè)二期資金不到位，基本沒有長江防護林體系工程建設(shè)任務(wù)，原各市、縣（區(qū)）長江流域防護林體系工程建設(shè)辦公室絕大部分被撤銷，目前少數(shù)市、縣（區(qū)）雖保留長江防護林體系工程辦公室的機構(gòu)，但沒有工作人員，亟待健全。

4 陜西長江防護林體系工程后續(xù)發(fā)展對策

4.1 抓住機遇，強化管理，大力營建長江防護林

國家林業(yè)局決定于2011年起實施長江防護林體系建設(shè)三期工程，各級林業(yè)部門應(yīng)珍惜這一千載難逢的機會，以認真、積極、務(wù)實的態(tài)度，強化管理，提高隊伍的技術(shù)素質(zhì)，爭取資金，切實把長江防護林體系工程任務(wù)落到實處。動員一切力量，把人工造林、封山育林、低產(chǎn)林改造與飛播造林、中幼林撫育有機結(jié)合，根據(jù)各個不同治理區(qū)域的實際情況，重點突破，禁止搞大而全工程。努力爭取各級政府政策支持和資金投入，營建、撫育和管護出高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量的長江防護林。

4.2 因害設(shè)防，分區(qū)施策，科學(xué)治理，板塊推進

國家已將陜西長江流域劃入秦巴山地水土保持水源涵養(yǎng)治理區(qū)，根據(jù)陜西省長江流域的自然環(huán)境、社會經(jīng)濟以及林業(yè)發(fā)展功能定位，長江流域防護林體系建設(shè)三期工程的建設(shè)布局是：按照不同區(qū)域功能定位，統(tǒng)籌統(tǒng)籌三江迎水面、中高山區(qū)、平原區(qū)，道路、庫渠和人口遷移區(qū)、聚居區(qū)的防護林建設(shè)，因地制宜、分類指導(dǎo)。

具體劃分為：①漢江、丹江、嘉陵江水土保持林區(qū)；②中、高山水源涵養(yǎng)型防護林區(qū)；③道路、庫渠、村莊、生態(tài)景觀、農(nóng)田防護林區(qū)；④地質(zhì)、生態(tài)移民搬遷區(qū)生態(tài)經(jīng)濟型防護林區(qū)。因地制宜、分類指導(dǎo)，以提高整個流域區(qū)治理效果。

三期工程的重點建設(shè)區(qū)為：①漢江流域水土保持林區(qū)，包括南鄭、寧強、勉縣、城固、洋縣、西鄉(xiāng)、略陽、留壩、紫陽、平利、鎮(zhèn)坪、嵐皋、漢濱、石泉、漢陰、旬陽、白河等漢江沿線主要縣（區(qū)）的部分或全部。②丹江流域水土保持林區(qū)，包括商州、丹鳳、商南、山陽、洛南等丹江沿線主要縣（區(qū)）。③嘉陵江流域水土保持林區(qū)，包括略陽、寧強、鳳縣等嘉陵江沿線主要縣（區(qū)）。

4.3 提高營造林防護林投資標(biāo)準(zhǔn)

建議國家林業(yè)局根據(jù)三期長江防護林體系營造林成本大幅上漲的實際，提高工程建設(shè)投資標(biāo)準(zhǔn)；工程投資中專門列出管護費、工程監(jiān)理費、檢查驗收費，確保長江防護林體系工程建設(shè)質(zhì)量和效果。

4.4 切實加強中幼林撫育

中幼林及時撫育是鞏固長防林建設(shè)工程成果重要舉措，建議國家林業(yè)局逐年加大對中幼林撫育的政策、資金投入，確保長防林建設(shè)健康發(fā)展；禁止實施單位因不出材、難度大、投資少，而放棄對中幼林的撫育；各市、縣應(yīng)積極爭取任務(wù)，想方設(shè)法籌集撫育資金，把中幼林撫育和人工造林放在同樣重要的位置，列入林業(yè)工作議事日程，抓緊抓好。

4.5 堅持多渠道籌資

通過地方財政配套，單位、個人集資等方式多渠道籌資，明晰產(chǎn)權(quán)和分配制度，解決長江防護林體系三期工程營造林地條件差、成本大、投入多的難題。

4.6 恢復(fù)工作機構(gòu)，提高技術(shù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)

各涉及工程市縣應(yīng)抓緊恢復(fù)長江防護林辦公室，配備專職技術(shù)人員，強化管理和培訓(xùn)，提高技術(shù)水平，適應(yīng)長江防護林體系三期工程建設(shè)需要。

［1］ 陜西省林業(yè)勘察設(shè)計院.陜西省長江流域防護林體系建設(shè)工程建設(shè)總體規(guī)劃［M］.1987.

［2］ 陜西省林業(yè)勘察設(shè)計院.陜西省長江流域防護林體系建設(shè)一期工程建設(shè)規(guī)劃［M］.1988.

［3］ 唐德瑞，陳輝，等，陜西省長江防護林建設(shè)技術(shù)與成就［M］.西安：西安地圖出版社，2000.

［4］ 陜西省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院.陜西省長江流域防護林體系建設(shè)工程建設(shè)20年成效評估［M］.2009.

［5］ 陜西省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院.陜西省長江流域防護林體系建設(shè)三期工程建設(shè)規(guī)劃［M］.2011.