對老城中心區(qū)控制性詳細規(guī)劃編制方法的思考

劉理紅

(安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院，安徽合肥 230000)

1 規(guī)劃概況

謝家集區(qū)是淮南市西部城區(qū)重要組成部分，南與長豐縣接壤，西與壽縣毗鄰，是淮南市西部城區(qū)。區(qū)境面積275．7 km2，城市建成區(qū)面積約20 km2，總人口33．5萬人。

規(guī)劃區(qū)處在謝家集城區(qū)中心地段，其北至謝三路，南到規(guī)劃的夏郢孜路、唐家山路、桂山路，西臨規(guī)劃的臥園路，東靠西張鐵路線，規(guī)劃用地面積為442 hm2，現(xiàn)狀居住人口約6．9萬人。

現(xiàn)狀東部為舊城區(qū)，西部為新建區(qū)，土地利用性質主要有:行政辦公、商貿金融、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、居住、市政公用和交通設施等。

現(xiàn)狀土地權屬分為國有土地和集體土地。包含有淮南礦業(yè)集團、煤機廠、唐山鎮(zhèn)以及謝區(qū)機關單位、企事業(yè)單位和謝區(qū)居住小區(qū)用地。除部分新建建筑區(qū)和部分保留改造的老建筑區(qū)，可開發(fā)建設用地約331 hm2。

2 發(fā)展特征

2．1 良好的區(qū)域發(fā)展條件

謝家集區(qū)位于淮南市西部，緊鄰合淮阜高速公路和S102省道，是構建和支撐淮南市中心城區(qū)發(fā)展框架的重要一極，隨著合淮同城化發(fā)展戰(zhàn)略的逐步實施，合肥—淮南經濟走廊的建設，合淮之間未來發(fā)展具有一定潛力，在淮南市西部極有可能出現(xiàn)新的經濟發(fā)展空間。經濟的發(fā)展帶來城市規(guī)模的擴大，對老城更新改造產生推動力。

2．2 優(yōu)越的城市生態(tài)環(huán)境

謝家集區(qū)區(qū)域依山傍水，生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，呈現(xiàn)出三山兩水的山水環(huán)境特征。臥龍山、唐家山、舜耕山自北向南分列其中;瓦埠湖、十澗湖鑲嵌兩翼。臥龍山、唐家山坐落在城區(qū)之中，登山可在城市中近看城市景觀，遠眺山巒和天際湖面。

2．3 獨特的城市功能定位

謝家集中心區(qū)是淮南市副中心、西部城區(qū)的核心區(qū)，服務于謝家集區(qū)、八公山區(qū)和壽縣、鳳臺縣等行政區(qū)域，聚集了商業(yè)、金融、行政管理等活動，是西部城區(qū)商貿、文化娛樂和居住、休閑等活動的主要空間場所。

2．4 持續(xù)更新改善的人居環(huán)境

由于謝家集區(qū)是沿煤而建的老礦區(qū)，過去存在著大量的簡易建設的舊危房，公共服務設施和基礎設施配套相對滯后，居民生活環(huán)境較差。近年來，謝家集區(qū)區(qū)委、區(qū)政府以建設西部中心城區(qū)為目標，緊緊抓住淮南大建設、大發(fā)展及舊城改造的重大機遇，不斷加大城市建設力度，傾力打造煤城新區(qū)，改善城市面貌，提高城市環(huán)境和品位，建設適合人居的現(xiàn)代化的生態(tài)園林城區(qū)，使城市面貌發(fā)生了巨大變化，為謝家集區(qū)可持續(xù)發(fā)展奠定了良好的基礎條件。

3 規(guī)劃思路及建設發(fā)展策略

3．1 規(guī)劃思路

規(guī)劃從淮南市西部城區(qū)整體建設發(fā)展空間及中心區(qū)商貿資源豐富等分析入手，通過四化:空間布局優(yōu)化(功能整合)—道路系統(tǒng)網絡化(交通完善)—公共設施規(guī)模化(設施配套)—環(huán)境景觀美化(環(huán)境改造)，提升商貿功能及品味，塑造城市形象，在尊重總體格局、保護自然風貌的基礎上，構筑謝家集中心區(qū)——“顯山露綠、興市旺城”的總體特色空間，塑造良好的、具有鮮明特色的中心區(qū)人居環(huán)境景觀。

3．2 建設發(fā)展策略

突出打造中心區(qū)整體結構，體現(xiàn)出商貿文化風貌—現(xiàn)代新區(qū)品質—山城互動特色的城市空間格局。

優(yōu)化配置舊城區(qū)商業(yè)文化等公共設施，更新、改造“棚戶區(qū)”，整治、美化、亮化景觀廊道，建設現(xiàn)代文明小區(qū)，強化園林綠地建設以及小街巷的建設與改造。建立生態(tài)園林城區(qū)，保護城市空間環(huán)境景觀，保持中心區(qū)的經濟活力，改善良好的生活環(huán)境，保持可持續(xù)發(fā)展。

在推進舊城區(qū)改造的過程中，在保證自然環(huán)境不受影響的前提下，提高開發(fā)強度，鼓勵舊城區(qū)改造向空中發(fā)展。

4 規(guī)劃空間結構

規(guī)劃區(qū)功能結構在淮南市城市總體發(fā)展的框架下，既要與西部城區(qū)分區(qū)規(guī)劃中的整體結構、功能布局相協(xié)調，又要與周邊已編制的地段控制性詳細規(guī)劃相銜接，同時結合現(xiàn)狀建設及布局特點，合理確定中心區(qū)功能結構，使中心區(qū)的開發(fā)建設與城市建設發(fā)展同步協(xié)調。在充分分析中心區(qū)發(fā)展地位及周邊環(huán)境的基礎上，確定中心區(qū)以城市道路系統(tǒng)為骨架，以商貿文化設施為中心，形成“一心兩軸五組團”的功能布局結構。

“一心”即商業(yè)服務中心——以多樣化的商業(yè)業(yè)態(tài)包括商業(yè)、金融業(yè)、市場、醫(yī)療衛(wèi)生、文化設施等為支撐，形成淮南市中心城區(qū)的商業(yè)副中心，服務西部城區(qū)，輻射壽縣、鳳臺縣等區(qū)域。

“兩軸”——沿臥龍山路業(yè)已形成的城市發(fā)展軸和新建的謝八路(西部第二通道)城市生態(tài)景觀軸。臥龍山路是淮南市西部城區(qū)重要的交通通道，其東連主城區(qū)，西至壽縣、鳳臺縣，與合淮阜高速公路和S102省道相接，是謝家集區(qū)西擴的重要通道;謝八路(西部第二通道)既是淮南市西部城區(qū)中貫穿謝家集區(qū)、八公山區(qū)的重要通道，又是一條串聯(lián)八公山風景區(qū)、唐家山生態(tài)景觀的走廊。

“五組團”即圍繞商業(yè)服務中心所形成的平山路居住組團、臥園路居住組團、唐家山居住組團、蔡新路居住組團和站前服務組團。

5 編制方法的思考

5．1 地塊劃分的控制

規(guī)劃在銜接土地產權的基礎上，研究土地使用控制指標，對不同建設條件的地塊指標賦值區(qū)別對待，構建合理指標體系，同時對控制圖的表達方式進行創(chuàng)新。在科學研究地塊控制指標的前提下，根據地塊面積的大小和地塊改造實施的社會經濟效益的判斷，通過地塊指標的折減或增加，確定地塊的具體控制指標。

地塊劃分的目的是便于規(guī)劃管理分塊批租、分塊開發(fā)和分期建設，統(tǒng)一制定控制指標而將規(guī)劃用地分成許多地塊。

地塊的使用性質相對單一，但不排除混合使用;與開發(fā)的規(guī)模、時序相一致;地塊面積根據開發(fā)方式、管理方式決定，小至建筑基地，大至一個單位、一個單位企業(yè)不等;根據開發(fā)、管理方式的變化，地塊可以重組。

地塊劃分的依據:劃分地塊要考慮用地現(xiàn)狀和土地使用調整意向，與實際開發(fā)規(guī)模盡可能一致，以利于規(guī)劃管理。

5．2 控制指標取值控制

現(xiàn)行的控制性詳細規(guī)劃指標體系存在的問題就規(guī)劃地區(qū)通常是以地方城市規(guī)劃管理技術規(guī)定為依據，按不同的用地性質和不同的用地規(guī)模來確定主要的控制指標(包括容積率、建筑密度、居住高度、綠地率)。導致同一個規(guī)劃范圍內，同類用地性質的控制指標普遍雷同、單一，缺乏區(qū)別對待，沒有考慮土地的級差效益等，因此土地出讓后，開發(fā)商從個體利益出發(fā)，提高容積率的現(xiàn)象比較普遍。頻繁的控規(guī)指標調整，特別是有些不顧公共配套和總體指標平衡的局部修改，均在挑戰(zhàn)規(guī)劃的科學性和嚴肅性。

衡量控制性詳細規(guī)劃編制水平的高低，并非看控制指標的多少，而要看每項指標控制作用發(fā)揮的程度。控制性詳細規(guī)劃現(xiàn)有的指標體系經過20余年的發(fā)展，已經覆蓋了土地使用、環(huán)境容量、建筑形態(tài)、城市設計、配套設施和行為活動等各個方面，在控規(guī)編制實踐中應不斷地探索出新的控制指標，對原有指標體系重新包裝，更多地體現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的保護與資源能源的節(jié)約，并明確指標屬于規(guī)定性還是指導性。提高控規(guī)實效性不應以控規(guī)一成不變地被實施為目標，而應力求充分發(fā)揮其對城市開發(fā)建設的控制和引導功能，在城市開發(fā)過程中對用地性質與各項指標的調整應被視作微觀經濟主體對市場機遇和風險的積極反映?？匾?guī)指標體系需要適應這一動態(tài)過程，協(xié)調好控規(guī)的嚴肅性和可操作性。

6 結語

隨著經濟發(fā)展和人口數量的增加，我國中西部地區(qū)城市化速度在加快，城市人口數量不斷增加，城市規(guī)模迅速擴大。城市化發(fā)展使城市用地規(guī)模急劇膨脹，用地漸趨緊張導致老城區(qū)居住擁擠，交通堵塞、綠地減少、環(huán)境質量變差，成為制約中小城市發(fā)展的重要問題。為了緩解人口壓力、為產業(yè)發(fā)展尋找空間，改造建設老城中心區(qū)成為城市發(fā)展必不可少的環(huán)節(jié)和有效途徑，針對老城區(qū)的特殊環(huán)境特征，以淮南市謝家集中心區(qū)控制性詳細規(guī)劃為例，探索中小城市老城中心區(qū)的控制性詳細規(guī)劃編制過程中遇到的一些重點問題和解決的編制方法，希望對其他老城中心區(qū)的規(guī)劃建設提供參考和借鑒意義。

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