小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革探討

李志福

（河北省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，天津 300250）

1 水利工程與產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀

我國是一個(gè)洪澇旱堿等各種自然災(zāi)害多發(fā)的國家。因此除害興利始終是治國安邦的大事。新中國成立后，改革開放以來，大規(guī)模地進(jìn)行了洪澇旱堿綜合治理的水利工程建設(shè)，形成了較為完整的防洪、除澇、抗旱、供水工程體系，防災(zāi)、抗災(zāi)、減災(zāi)能力有了很大提高。水利工程的建設(shè)，對(duì)發(fā)展工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，抗御水旱災(zāi)害，保護(hù)人民生命與財(cái)產(chǎn)，提高群眾生活質(zhì)量，改善生態(tài)環(huán)境等發(fā)揮了重要作用，取得了巨大的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。然而就我國水利工程現(xiàn)狀而言，與快速發(fā)展的國民經(jīng)濟(jì)對(duì)水利的要求和對(duì)水資源需求相比，還有很大差距，水資源供需矛盾突出仍然是可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸，農(nóng)田水利建設(shè)滯后制約了農(nóng)業(yè)發(fā)展并影響到國家糧食安全，水環(huán)境日趨惡化制約了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此水利建設(shè)的必要性和長(zhǎng)期性，表明水利工程投資力度還需要進(jìn)一步加強(qiáng)和加大。

我國大中型水利工程由于投資主體多為中央或各級(jí)政府，責(zé)任主體較明確，產(chǎn)權(quán)制度較清晰，水利工程建設(shè)、管理、運(yùn)行維護(hù)有比較完善的組織體系，但小型水利工程由于工程規(guī)模小，工程建成后沒有完善的管理組織體系，加上群眾投工投勞、占地未予補(bǔ)償?shù)葰v史原因，所有者主體缺位、部分工程管護(hù)責(zé)任不明、工程老化失修、經(jīng)營(yíng)管理不善、效益衰減等問題日趨突出，直接影響到工程效益的正常發(fā)揮。

2 小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革思路

2.1 水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革思路

我國水利工程按性質(zhì)分為純公益性水利工程、準(zhǔn)公益性水利工程和經(jīng)營(yíng)性水利工程三類，水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)按區(qū)別對(duì)待、分類指導(dǎo)的原則進(jìn)行。對(duì)于純公益性水利工程，如防洪除澇工程、水土保持工程、地質(zhì)災(zāi)害防治工程、生態(tài)修復(fù)工程、農(nóng)業(yè)灌區(qū)節(jié)水改造、農(nóng)村安全飲水工程等，因涉及人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全、國家糧食安全和生態(tài)文明建設(shè)，沒有經(jīng)營(yíng)性收入或經(jīng)營(yíng)性收入不足以維持工程正常運(yùn)轉(zhuǎn)。屬于純公益性的民生工程，應(yīng)主要由中央和各級(jí)政府財(cái)政投入；對(duì)于跨流域調(diào)水等準(zhǔn)公益性質(zhì)工程，涉及國家戰(zhàn)略性資源優(yōu)化配置，應(yīng)發(fā)揮政府在水利工程建設(shè)中主導(dǎo)作用，采取政府投資控股為主、吸收商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資金參股的模式，投資收益按投資比例或協(xié)議分配；對(duì)于水力發(fā)電、農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉等經(jīng)營(yíng)性小型水利工程，應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在水利工程建設(shè)、運(yùn)行中的作用，探索經(jīng)營(yíng)性水利工程市場(chǎng)化改革方向。

2011年中央1號(hào)文件“中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定”提出了“加快水利工程建設(shè)和管理體制改革”，要求“深化小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，明確所有權(quán)和使用權(quán)，落實(shí)管護(hù)主體和責(zé)任，對(duì)公益性小型水利工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)給予補(bǔ)助，探索社會(huì)化和專業(yè)化的多種水利工程管理模式”，“引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)性水利工程積極走向市場(chǎng)，完善法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧”。中央1號(hào)文件為小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革指明了方向，使水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革步入深化改革階段。

2.2 外省產(chǎn)權(quán)制度改革經(jīng)驗(yàn)

在各省市改革實(shí)踐中，浙江省溫州市依靠其雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，水利產(chǎn)權(quán)制度改革走在了全國前列，并取得水利產(chǎn)權(quán)制度改革成功。

溫州市地處浙南沿海山區(qū)，全市七山一水二分田，年均降水量1700mm，水能豐富，蘊(yùn)藏量達(dá)147萬kW。1992年以前，小水電的建設(shè)主要依靠國家投資，發(fā)展緩慢，截至1992年底全市小水電裝機(jī)僅12.08萬kW。1993年改革了投資機(jī)制和管理體制，采取獨(dú)資、合資、股份、合作等投資及經(jīng)營(yíng)方式，拓寬了籌資渠道，推動(dòng)了小水電事業(yè)的快速發(fā)展。從1993～2009年的17年間，新增裝機(jī)200.27萬kW，共投資120億元人民幣，其中社會(huì)自籌70億元，占整個(gè)投資的58.3%；銀行貸款35億元，占了29.2%；國家財(cái)政投入15億元，僅占整個(gè)投資的12.5%。

該市產(chǎn)權(quán)制度改革舉措主要有：

（1）新建項(xiàng)目按所投資資金比例確定工程所有權(quán)股份比例大小，實(shí)行股份公司制，“誰投資，誰受益”，這類項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)明晰，沒有歷史遺留問題和財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，容易建立現(xiàn)代化企業(yè)制度，運(yùn)行管理較規(guī)范。

（2）原有小型水利工程項(xiàng)目按國家國有資產(chǎn)管理，根據(jù)2002年國務(wù)院辦公廳《小型水利工程管理體制改革實(shí)施意見》和2003年水利部《小型農(nóng)村小型水利工程管理體制改革實(shí)施意見》，確定產(chǎn)權(quán)界限，將國有資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、管理經(jīng)營(yíng)權(quán)有償出讓，使國家或集體所有、經(jīng)營(yíng)的水利設(shè)施轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人所有、經(jīng)營(yíng)，或合作經(jīng)營(yíng)。

（3）對(duì)經(jīng)營(yíng)管理不善的集體所有的小水電設(shè)施，采取拍賣、租賃、承包、兼并的方式進(jìn)行改制。

（4）出臺(tái)優(yōu)惠政策，諸如小水電優(yōu)先上網(wǎng)、減免稅收、延長(zhǎng)土地使用年限、允許在職干部職工辦電等，鼓勵(lì)和支持小水電建設(shè)。

（5）水利設(shè)計(jì)咨詢部門及時(shí)編制水電開發(fā)規(guī)劃，科學(xué)指導(dǎo)小水電建設(shè)，規(guī)范管理，有序發(fā)展。

（6）實(shí)行價(jià)格傾斜，物價(jià)部門出臺(tái)調(diào)價(jià)政策，使小水電的峰電價(jià)格達(dá)0.6元/kW·h，有很好的回報(bào)率，激勵(lì)或調(diào)動(dòng)個(gè)人投資積極性。

上述舉措極大調(diào)動(dòng)了社會(huì)投資辦水利的積極性，使小水電事業(yè)快速發(fā)展，取得了很好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益：①小水電的收益已經(jīng)成為某些市縣財(cái)政收入的主要來源；②小水電的建設(shè)帶動(dòng)了運(yùn)輸、建筑、建材、餐飲、旅游等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；③改善了相關(guān)地區(qū)交通條件；④提高了用電保證率和供電質(zhì)量。

溫州市不僅僅在小水電的建設(shè)經(jīng)營(yíng)上進(jìn)行改制，而且在大型水電工程建設(shè)方面也實(shí)行了股份制。距該市117km的珊溪水庫是一個(gè)集蓄水、調(diào)洪、發(fā)電、供水于一體的大型水電工程，其總庫容18.5億m3，年發(fā)電4億kW·h，供水12.5億m3，總投資59億元人民幣。該工程由5家單位和公司個(gè)人參與投資興建，其中溫州市控股51%，以浙江省水利廳為代表的其余4家占據(jù)49%的股份。這項(xiàng)工程是1997年1月動(dòng)工的，到2000年6月28日第一臺(tái)機(jī)組并網(wǎng)發(fā)電。目前該項(xiàng)工程的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)態(tài)勢(shì)良好。

2.3 河北省產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐

河北省對(duì)機(jī)井、水電站、揚(yáng)水站等效益好、回報(bào)率高的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目實(shí)行自行投入、自行建設(shè)、自行管理、自行收費(fèi)、自行還貸的建管模式，較好地解決了小型水利工程建設(shè)資金不足難題。邯鄲市和廊坊市在小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革中，做了不少有意嘗試，積累了經(jīng)驗(yàn)，特別是廊坊市在水資源條件差、小型水利工程投資嚴(yán)重不足的情況下，通過小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，使小型水利工程得以良性運(yùn)行。

邯鄲市興建的海樂山水電站即是河北省小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革較早和成功的代表作。該電站總裝機(jī)容量6400 kW，采取銀行貸款、職工集資和有集資能力的事業(yè)單位入股等辦法籌措資金3100萬元，工程投入運(yùn)行以來，經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)效益良好，投資回報(bào)高。

廊坊市在小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革方面取得了長(zhǎng)足發(fā)展。目前該市實(shí)行股份制、承包、租賃、拍賣的小型水利工程已達(dá)12683處。其中，機(jī)井11072眼，揚(yáng)水站3座，地下防滲管道857處，噴灌87處，塘壩9座，坑塘1066個(gè)，河渠堤岸開發(fā)439處，四荒開發(fā)6處。上述工程總投入資金15508.9萬元，其中國家投資435萬元，僅占2.8%；集體投資3978.9萬元，占25.66%；個(gè)人投資11095萬元，占71.54%。工程產(chǎn)權(quán)制度的改革，激活了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制，取得了可觀的經(jīng)濟(jì)效益，僅農(nóng)田灌溉一項(xiàng)，在連續(xù)干旱情況下灌溉面積不僅沒有減少，反而新增灌溉面積1.15萬hm2。

鑒于機(jī)井是廊坊市的主要供水工程設(shè)施，因此對(duì)其進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革關(guān)系到該市整個(gè)小型水利工程改制成敗和影響該市水利建設(shè)事業(yè)發(fā)展后勁。1998年該市率先在地處黑龍港流域的大城縣進(jìn)行了機(jī)井產(chǎn)權(quán)制度改革。大城縣水資源嚴(yán)重匱乏，水文地質(zhì)條件較差，一方面第一含水組與第二含水組均分布著不同面積和厚度的咸水體，給條帶狀或片狀分布的淺層淡水開發(fā)造成了困難；一方面第四系深層地下水含水層絕大部分為沖積、湖積而成，巖性以中細(xì)砂、細(xì)砂為主，富水性較差，且側(cè)向補(bǔ)給困難，不能提供理想的可利用水量，機(jī)井造價(jià)較高。

建國50年來，雖經(jīng)國家投入大量資金進(jìn)行農(nóng)田水利基本建設(shè)，到1999年底全縣只有1958眼機(jī)井，其中深井1442眼，有效灌溉面積2.42萬hm2，占總耕地的44.3%。而近幾年因干旱少雨，實(shí)灌面積每年不足1.67萬hm2，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到嚴(yán)重威脅。基于上述情況，為盡快擺脫困境，改善生產(chǎn)條件，加快水利建設(shè)步伐，大力提倡對(duì)原有集體所有機(jī)井和節(jié)水工程進(jìn)行拍賣、租賃、承包；支持群眾聯(lián)股或獨(dú)資打井或興辦節(jié)水工程，國家資金扶持或補(bǔ)助；規(guī)定聯(lián)合或獨(dú)資打井及買斷集體機(jī)井者，對(duì)機(jī)井享有所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，并允許繼承和轉(zhuǎn)讓。政策出臺(tái)后，立即引起強(qiáng)烈反響，使小型水利工程改制工作順利地開展起來。該縣十王堂村村民趙鳳忠，承包了果園和耕地，自籌資金50萬元，打深井1眼，鋪設(shè)防滲管道2000m，購置噴灌設(shè)備3臺(tái)，建蔬菜大棚4個(gè)，修養(yǎng)魚池1個(gè)，形成了一個(gè)農(nóng)業(yè)高科技園區(qū)，成為該縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的亮點(diǎn)。

2010年春，大城縣在政策優(yōu)惠和有力保障措施條件下，股份制和大戶獨(dú)資辦水利的熱情高漲，新打深機(jī)井166眼，鋪設(shè)地下防滲管道29萬m，總投資2766萬元，其中村集體和農(nóng)戶自籌資金就達(dá)2069萬元，占投資額的74.8%，從根本上解決了農(nóng)業(yè)澆地難問題。

3 產(chǎn)權(quán)制度改革中應(yīng)注意的幾個(gè)問題

小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度深化改革已成為解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下水利投資機(jī)制不完善和小型水利工程建設(shè)資金不足的基本手段，是推動(dòng)水利產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的強(qiáng)大動(dòng)力，可有效地促進(jìn)水利事業(yè)蓬勃發(fā)展，但在改制過程中需要注意的問題：①小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制要求進(jìn)行，避免過度行政干預(yù)，不搞一刀切，不一味照搬硬套某一模式，處理好所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)與管理權(quán)的關(guān)系。②實(shí)行產(chǎn)權(quán)制度改革的小型水利工程必須在現(xiàn)有水利規(guī)劃前提下實(shí)施，工程布局必須符合水利規(guī)劃的原則和總體布局，符合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展的大局。③加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)登記、統(tǒng)計(jì)報(bào)告、資產(chǎn)評(píng)估、資本金核實(shí)等基礎(chǔ)工作管理，避免產(chǎn)權(quán)不明和國有資產(chǎn)變相流失，處理好國家、集體、個(gè)人利益關(guān)系。④建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，在國有資產(chǎn)管理部門統(tǒng)一監(jiān)管下，結(jié)合小型水利工程特點(diǎn)，規(guī)范小型水利工程資產(chǎn)交易行為，合理界定轉(zhuǎn)讓、出租、拍賣范圍，培養(yǎng)行業(yè)中介機(jī)構(gòu)，確保資產(chǎn)合理流動(dòng)，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革。⑤小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革要處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系，堅(jiān)持尊重群眾意愿、民主決策，既要大膽探索，積極推進(jìn)，又要謹(jǐn)慎穩(wěn)妥地處理好水利改革和農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)改革、發(fā)展與穩(wěn)定的統(tǒng)一。

［1］水利部.小型農(nóng)村小型水利工程管理體制改革實(shí)施意見［R］.2003.

［2］中共中央國務(wù)院.中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定 ［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/2011-01/29/c_121039106.htm,2011-01-29.

［3］隋麗萍.小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革亟待深化［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/comments/2012-03/03/c_111597024.htm,2012-03-03.

［4］胡亞利.河北省邯鄲水利迎來改革發(fā)展的春天［EB/OL］.http://www.mwr.gov.cn/ztpd/2011ztbd/xxgc/xxdfdt/hebei/201107/t20110707_285822.html,2011-03-21.

［5］裴宏志，田圃德，趙敏.小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革研究［M］.北京:中國水利水電出版社,2005.

［6］黃曉麗，王健宇.小型水利工程產(chǎn)權(quán)改革政策取向分析［J］.水利發(fā)展研究,2013(1).