中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的歷史沿革

劉峰

（中共中央黨校 黨建教研部，北京 100091）

依法執(zhí)政，是指執(zhí)政黨運用法律來管理國家政治經(jīng)濟文化社會事業(yè)的執(zhí)政方式。依法執(zhí)政，是中國共產(chǎn)黨在準(zhǔn)確判斷黨的歷史方位的基礎(chǔ)上作出的重大決策，對提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)具有重大意義。依法執(zhí)政是對依法治國方略的進一步完善和發(fā)展，是改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的重大創(chuàng)新，也是執(zhí)政黨建設(shè)理論的重大創(chuàng)新，指明了黨的建設(shè)的新方向，是建設(shè)社會主義政治文明的重要保障。

中國共產(chǎn)黨對于領(lǐng)導(dǎo)方式的探索由來已久。在過去較長的一段時間內(nèi)，黨沿用了革命戰(zhàn)爭時期相對集中的領(lǐng)導(dǎo)方式，主要通過政策來管理國家事務(wù)。隨著中國特色社會主義事業(yè)的不斷發(fā)展，黨不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，尤其是作出中國共產(chǎn)黨“已經(jīng)從領(lǐng)導(dǎo)人民為奪取全國政權(quán)而奮斗的黨，成為領(lǐng)導(dǎo)人民掌握全國政權(quán)并長期執(zhí)政的黨；已經(jīng)從受到外部封鎖和實行計劃經(jīng)濟條件下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的黨，成為對外開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟條件下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的黨”[1]這一歷史方位的科學(xué)判斷后，對執(zhí)政黨的建設(shè)規(guī)律有了一定的認識，從維護執(zhí)政基礎(chǔ)和提高執(zhí)政的角度，創(chuàng)造性地提出了依法執(zhí)政的領(lǐng)導(dǎo)方式。

中國共產(chǎn)黨提出依法執(zhí)政是建立在黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民進行社會主義革命和建設(shè)的實踐基礎(chǔ)上的。依法執(zhí)政的提出，經(jīng)歷了幾代共產(chǎn)黨人的探索與檢驗，大致經(jīng)歷了3個階段的發(fā)展。

一、新民主主義革命時期的依法執(zhí)政探索

新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨通過武裝革命，建立了多個革命根據(jù)地，有了局部執(zhí)政的經(jīng)驗。中國共產(chǎn)黨先后建立了“工農(nóng)民主政權(quán)”、“抗日民主政權(quán)”、“人民民主政權(quán)”等政權(quán)形式，對于如何在戰(zhàn)爭環(huán)境下領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)地建設(shè)的問題，有了一定的實踐和理論探索，依法執(zhí)政出現(xiàn)了萌芽。但是，由于反動勢力的強大和革命戰(zhàn)爭環(huán)境的嚴(yán)酷，這一時期對于依法執(zhí)政的探索帶有明顯的時代特征。

第一，新民主主義革命時期，黨的執(zhí)政方式帶有明顯的“以黨代政”特點。在革命根據(jù)地的建設(shè)過程中，黨對于“以黨代政”的情況是有警惕的，通過了一系列決議，避免出現(xiàn)“以黨代替蘇維埃的錯誤傾向”[2]。但是，由于中國共產(chǎn)黨成立不久，且處在內(nèi)憂外患的復(fù)雜環(huán)境中，各方面都不健全，在接受共產(chǎn)國際與蘇聯(lián)的幫助時不可避免地受到了“左”的影響，因此，黨在實際上依然采用了“以黨代政”的領(lǐng)導(dǎo)方式。一方面，根據(jù)地都是由中國共產(chǎn)黨建立的，在根據(jù)地建設(shè)中必然居于領(lǐng)導(dǎo)地位。由于當(dāng)時惡劣的戰(zhàn)爭環(huán)境，根據(jù)地政府的建設(shè)是不連續(xù)甚至是經(jīng)常另起爐灶的，黨在很大程度上代替了政府，發(fā)揮著政府的職能和作用。另一方面，當(dāng)時的戰(zhàn)爭環(huán)境較為復(fù)雜，戰(zhàn)爭動員和作戰(zhàn)往往需要即時執(zhí)行。根據(jù)地政權(quán)要想生存和發(fā)展，必須與共產(chǎn)黨高度融合，采用高度集中的方式來進行根據(jù)地建設(shè)。

第二，新民主主義革命時期，根據(jù)地法律有了一定的基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨在革命和根據(jù)地建設(shè)中不斷總結(jié)經(jīng)驗，對于政治、經(jīng)濟和社會生活方面做出了一些相應(yīng)的法律規(guī)定，基本上做到了有法可依，但在法律條款、制定程序、執(zhí)行上不規(guī)范、不健全。由于革命戰(zhàn)爭環(huán)境的復(fù)雜和根據(jù)地條件的極端落后，封建思想在根據(jù)地建設(shè)中產(chǎn)生著重大影響，任人唯親、不按法律辦事的現(xiàn)象比較普遍，依法執(zhí)政的落實情況較差。

第三，新民主主義革命時期，根據(jù)地建設(shè)主要依靠黨的政策。由于在全面封鎖條件下進行根據(jù)地建設(shè)的艱巨性，黨強調(diào)在解決黨組織內(nèi)部、人民內(nèi)部和軍隊方面的問題時必須貫徹黨的政策。黨領(lǐng)導(dǎo)制定的法律也一度被認為是貫徹執(zhí)行黨的政策的工具，在政策與法律發(fā)生沖突的時候，法律絕對服從于政策，政策在黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政中起主導(dǎo)作用。

二、解放后到改革開放前的依法執(zhí)政建設(shè)

1949年中華人民共和國成立后，中國共產(chǎn)黨成為了執(zhí)政黨。地位的轉(zhuǎn)換帶來了一系列新的問題，共產(chǎn)黨愈加重視法制的建設(shè)。在這一時期，共產(chǎn)黨開始對依法執(zhí)政問題進行了一系列的實踐與理論探索。建國前夕，中國共產(chǎn)黨首先廢除了一系列國民黨政府的反動法律，在1949年9月頒布了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，開始了新中國的法制建設(shè)。建國后，針對在全國范圍內(nèi)建設(shè)社會主義的問題，陸續(xù)制定了例如《中華人民共和國土地改革法》等一系列法律，掀起了社會主義法制的立法高潮，為我們今天的法制建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。黨領(lǐng)導(dǎo)頒布制定了大量法律法規(guī)，對于鞏固人民政權(quán)、保障社會主義建設(shè)順利進行起到了重要作用。雖然在1957年反右運動后，新中國的立法工作受到了很大影響并一度停滯，但是這一時期的法律體系建設(shè)依然得到了發(fā)展，并呈現(xiàn)出一系列特點。

第一，這一時期的重要法律法規(guī)都是通過民主討論的方式制定。建國后，中國共產(chǎn)黨對于黨領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)有了一定的實踐和認識，力圖通過民主討論的方式，來解決國家建設(shè)的基本法律問題。例如《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，是共產(chǎn)黨和各民主黨派、人民團體、海外華僑及其他愛國民主人士，以正式會議的形式，經(jīng)過充分的民主討論、民主協(xié)商制定的。1954年憲法的制定是建立在1億5千萬人參與民主討論的全國范圍的民主討論的基礎(chǔ)上，并在召開了14次由500多人組成的憲法座談會后通過民主的方式制定出來的。

第二，新中國司法體系初步建立。建國后，中國共產(chǎn)黨開始大力建設(shè)司法機關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)全國人民在中央和地方建立法院。截止到1951年4月，成立了最高人民法院和6個分院，建立了50個省級人民法院，全國法院總數(shù)達到了2458個。在司法原則方面，基本上確立了司法權(quán)服從人民主權(quán)原則、司法獨立原則、司法權(quán)專有原則、法律適用一律平等原則；并制定通過了合議、陪審、回避、辯護、公開審判、兩審終審、審判監(jiān)督、死刑復(fù)核制度等一系列司法制度。

第三，這一時期的依法執(zhí)政建設(shè)依然存在不足。首先是存在著立法不健全與執(zhí)行不暢的問題?！艾F(xiàn)在的問題是，我們還缺乏一些急需的較完整的基本法規(guī)，如刑法、民法、訴訟法、勞動法、土地使用法等?！盵3]這一時期，法律在執(zhí)行方面存在執(zhí)法不嚴(yán)的問題，以黨代政的現(xiàn)象依然比較普遍。其次是在1957年反右運動后，黨和國家主要領(lǐng)導(dǎo)人對法律的認識受到“左”的思想的嚴(yán)重干擾，法制建設(shè)基本停滯。毛澤東在 1958年 8月的北戴河政治局擴大會議上說：“我們的各種規(guī)章制度，大多數(shù)、百分之九十是司局搞的，我們基本上不靠那些，主要靠決議、開會，一年搞四次，不靠民法、刑法維持秩序”。

三、改革開放以來的依法執(zhí)政建設(shè)

改革開放后，中國共產(chǎn)黨對于共產(chǎn)黨如何領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)政進行了積極深刻的探索，提出了依法執(zhí)政的概念。1978年黨的十一屆三中全會后，黨的各項工作開始正?；⒎üぷ魅嬲归_。鄧小平在中央工作會議上的講話《解放思想，實事求是，團結(jié)一致向前看》指出:“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”[4]十一屆三中全公會公報提出“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的十六字方針，保證人民在法律面前人人平等，不允許任何人有凌駕于法律之上的特權(quán)。黨的十二大通過的黨章指出：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。黨必須保證國家的立法、司法、行政機關(guān)，經(jīng)濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作?！彪S著市場經(jīng)濟的不斷推進和社會的不斷發(fā)展，中國共產(chǎn)黨在不斷加強對于執(zhí)政的認識。黨的十五大提出依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，并把依法治國上升為治國基本方略的高度，并于 1999年將依法治國方略寫入《憲法修正案》。從改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式、加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的角度，十六大明確提出了依法執(zhí)政概念:“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執(zhí)政，實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)”。黨的十六屆四中全會作出了“依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個基本方式”的論斷。黨的十八大重申“必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一”，強調(diào)“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”。

第一，依法執(zhí)政是發(fā)展中國特色社會主義市場經(jīng)濟的需要。依法執(zhí)政的現(xiàn)實要求，來源于從在封閉半封閉條件下實行計劃經(jīng)濟到在改革開放條件下發(fā)展市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變。計劃經(jīng)濟時期，黨領(lǐng)導(dǎo)人民進行社會主義建設(shè)，能夠在較短的時間內(nèi)調(diào)集社會資源集中處理、解決問題，客觀減少了許多社會矛盾。在市場經(jīng)濟時期，行政手段不再適用于解決社會矛盾問題，調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟發(fā)展中所遇到的一系列問題必須訴諸法律，依法執(zhí)政成為了社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的制度保障。

第二，依法執(zhí)政是建設(shè)社會主義政治文明的必然要求。改革開放三十多年來，我們?nèi)〉昧伺e世矚目的成就，但是也面臨巨大的挑戰(zhàn)。中國共產(chǎn)黨在總結(jié)過去執(zhí)政的得與失后，清醒地認識到，黨必須把握全局，真正做到各司其職、各盡其責(zé)，才能更好地管理國家和社會事務(wù)。在黨的十三屆四中全會以后，以江澤民為核心的黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體明確指出，“我們的黨是執(zhí)政的黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)要通過執(zhí)政來體現(xiàn)”[5]。以胡錦濤為總書記的黨的中央領(lǐng)導(dǎo)集體首次提出了科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的整體概念。十八大報告指出：“完善中國特色社會主義法律體系，加強重點領(lǐng)域立法，拓展人民有序參與立法途徑。推進依法行政，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法?！币婪▓?zhí)政，成為了提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平的重要途徑，是依法治國的重要內(nèi)容，是社會主義政治文明建設(shè)的政治保證。

第三，依法執(zhí)政需要監(jiān)督體系的保障。十八大報告指出，“堅持用制度管權(quán)管事管人”。當(dāng)前出現(xiàn)的一系列新情況、新問題，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運作不規(guī)范和違反法律的問題，都對依法執(zhí)政建設(shè)帶來了巨大破壞，給黨的形象造成了惡劣影響，動搖了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。依法執(zhí)政的行為主體是黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部，權(quán)力的運作必然帶有人為的特征，需要通過多方位的監(jiān)督來確保執(zhí)政行為在法律允許的范圍內(nèi)依法執(zhí)行。只有執(zhí)政行為得到充分的監(jiān)督，依法執(zhí)政才能真正落到實處，推動中國特色社會主義政治文明向前發(fā)展。

[1]江澤民.江澤民文選（第3卷）[M].北京：人民出版社，2006:536.

[2]中共中央文件選集（第6冊）[M].北京：中央黨校出版社，1992:408.

[3]董必武.董必武政治法律文集[M].北京：法律出版社，1986:481.

[4]鄧小平.鄧小平文選(第 2卷)[M].北京：人民出版社，1994:144.

[5]江澤民.論黨的建設(shè)[M].北京:中央文獻出版社，2001:7.