突發(fā)公共衛(wèi)生事件軍地醫(yī)院聯(lián)合保障探討

程瑞斌，胡佳樂，羅志勇

突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件［1]。由于其發(fā)生后常有大批量傷病員，所處地域的單個醫(yī)療救治機(jī)構(gòu)一般不能獨(dú)立完成救治任務(wù)，需要跨地域、跨部門多個醫(yī)療救治機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)合救援。軍隊(duì)作為特殊的社會群體，不論是國內(nèi)還是國外，一直被作為災(zāi)害救援的主要力量。嚴(yán)格落實(shí)戰(zhàn)備制度，隨時準(zhǔn)備應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件是軍隊(duì)醫(yī)院衛(wèi)生戰(zhàn)備的重要內(nèi)容之一，軍隊(duì)醫(yī)院在突發(fā)公共衛(wèi)生事件救援中發(fā)揮了重要的作用。

1 軍地聯(lián)合保障

世界許多先進(jìn)國家都從國家戰(zhàn)略的高度出發(fā)，整合軍地資源，實(shí)現(xiàn)平時應(yīng)急、戰(zhàn)時應(yīng)戰(zhàn)。其中，武裝力量不僅在本國應(yīng)急救援中扮演著不可替代的重要角色，而且還履行國際救援等非戰(zhàn)爭軍事任務(wù)。美國政府正著力強(qiáng)化軍隊(duì)在應(yīng)急管理中的職能，并將其作為日常訓(xùn)練的一項(xiàng)內(nèi)容。美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(federal emergency management administration，F(xiàn)EMA)是平時和戰(zhàn)時就緊急動員、民防、救災(zāi)等活動制定政策與計劃的機(jī)構(gòu)，直屬于總統(tǒng)辦公室［2]。日本是個地震、海嘯等自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，其自衛(wèi)隊(duì)的主要職責(zé)之一就是應(yīng)對“大規(guī)模災(zāi)害等各種事態(tài)”［3]。

從抗震救災(zāi)、抗擊雨雪冰凍災(zāi)害、抗洪搶險等多樣化非軍事任務(wù)的實(shí)踐中可以看出，多樣化非軍事任務(wù)表現(xiàn)形式各異，投入力量多元，跨區(qū)行動聯(lián)合，具有多軍(兵)種軍地之間聯(lián)合的基本特征［4]。由于保障的需求、標(biāo)準(zhǔn)、工作重點(diǎn)、目的各不相同，力量運(yùn)用各有側(cè)重，因此要精確高效地完成多樣化非軍事任務(wù)衛(wèi)勤保障，必須構(gòu)建平戰(zhàn)一體軍地聯(lián)合的統(tǒng)一組織指揮體系［5]。突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時一般沒有預(yù)兆或預(yù)兆不明顯，破壞程度也難以預(yù)料。同時，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件涉及政府職能和相關(guān)部門的范圍較廣，根據(jù)政府職能和分工不同，醫(yī)學(xué)救援工作的配屬主體也不相同，參與和撤出的時機(jī)需與相關(guān)主體部門溝通協(xié)調(diào)［6]。因此，只有在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時需要建立合理的軍地聯(lián)合的組織指揮體系，才能高效地完成救援行動，最大限度地減少損失。分析軍隊(duì)醫(yī)院衛(wèi)勤能力和地方衛(wèi)生資源保障構(gòu)成，探索軍隊(duì)醫(yī)院應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件軍地聯(lián)合保障的機(jī)制和體制，制定預(yù)案和措施是軍地聯(lián)合保障亟待解決的問題之一。

2 軍地聯(lián)合保障的主要模式

2.1 臨時性合作保障模式 臨時性合作保障模式是指軍隊(duì)醫(yī)院平時沒有特定的應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的軍地聯(lián)合保障機(jī)構(gòu)的設(shè)施，突發(fā)公共衛(wèi)生事件后臨時組建指揮小組，抽組應(yīng)急醫(yī)療隊(duì)，并組建臨時性協(xié)調(diào)保障指揮部門，依據(jù)上級指示和事件發(fā)生地域，向相關(guān)部門通報實(shí)施救援保障。由于軍隊(duì)醫(yī)院運(yùn)行機(jī)制自成體系，需要與地方指揮部門相協(xié)調(diào)，臨時性協(xié)調(diào)合作保障模式在應(yīng)急保障階段對傷病員的救治效率有限，經(jīng)過一定時間的調(diào)整能夠形成運(yùn)行相對協(xié)調(diào)的救援保障系統(tǒng)，各項(xiàng)保障工作逐步走上正軌［7]。該保障模式效率較低，協(xié)調(diào)問題突出，但在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中較為常見。

2.2 協(xié)同式聯(lián)合保障模式 協(xié)同式聯(lián)合保障模式是指軍隊(duì)醫(yī)院成立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急救援保障指揮組，設(shè)有應(yīng)急救援隊(duì)，并根據(jù)需要臨時增加醫(yī)療隊(duì)抽組數(shù)量，突發(fā)事件發(fā)生后按照協(xié)議與地方指揮部門互派人員加入，加強(qiáng)軍地聯(lián)合保障的協(xié)調(diào)性。根據(jù)相關(guān)文件，各級聯(lián)合突發(fā)公共衛(wèi)生事件救援保障領(lǐng)導(dǎo)小組建立相對統(tǒng)一的預(yù)案，并制定軍隊(duì)聯(lián)合救援保障訓(xùn)練大綱，定期進(jìn)行訓(xùn)練演練，同時做好救災(zāi)醫(yī)藥物資方面的準(zhǔn)備工作［8]。建立合理的保障經(jīng)費(fèi)劃撥與補(bǔ)償機(jī)制，對軍隊(duì)參加救援保障的按照標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范性地給予適當(dāng)補(bǔ)償。工作結(jié)束后，各級部門共同對整體保障工作進(jìn)行評估，找出關(guān)鍵性問題，以求進(jìn)一步的改進(jìn)和完善。該保障模式效率較高，各項(xiàng)輔助保障如通訊、運(yùn)輸、物資都能夠按照合同文件與規(guī)定進(jìn)行落實(shí)。

2.3 軍地一體化保障模式 軍地一體化保障模式是指地方和軍隊(duì)設(shè)立統(tǒng)一的突發(fā)公共衛(wèi)生事件救援管理機(jī)構(gòu)，包含決策和指揮機(jī)構(gòu)。軍隊(duì)醫(yī)院設(shè)有應(yīng)急機(jī)動衛(wèi)勤力量，地方有組建的各種應(yīng)急救援分隊(duì)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后按預(yù)案緊急抽組應(yīng)急醫(yī)療分隊(duì)。地方和軍隊(duì)制定統(tǒng)一的救援法規(guī)，指導(dǎo)救援的保障工作。建立軍地一體的聯(lián)合信息報告及預(yù)警制度，以及信息采集、分析、決策的三級信息處理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)［8-9]。工作重點(diǎn)從事后救援轉(zhuǎn)移到事前預(yù)防上，構(gòu)建以“110”、“119”、“120”急救中心為主的衛(wèi)勤協(xié)作保障網(wǎng)絡(luò)。各單位成立應(yīng)急處理指揮辦公室，組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、人員、車輛、急救設(shè)備、藥械供應(yīng)和通信聯(lián)絡(luò)，有統(tǒng)一的訓(xùn)練計劃與訓(xùn)練大綱，定期安排軍地聯(lián)合演練。該保障模式可保證救援有效運(yùn)轉(zhuǎn)，使投入與效益比達(dá)到最佳程度，并有完善的保障工作總結(jié)與評估制度，對工作中遇到的問題及時指出并改進(jìn)，形成良好的反饋機(jī)制。但由于部隊(duì)與地方的編制體制有較大不同，該保障模式推行有一定的困難，普適性較低，作為高效的救援保障模式需要進(jìn)一步的探索和實(shí)踐。

3 存在的主要問題和對策

國內(nèi)一些城市已經(jīng)初步建立了適合當(dāng)?shù)貤l件的軍地聯(lián)合應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的組織和體系，并多次演練和成功地處置了突發(fā)事件。如北京豐臺區(qū)組建軍地應(yīng)急救援隊(duì)，這是符合國際應(yīng)急救援發(fā)展方向的舉動，在全國也具有很強(qiáng)的示范作用。寧夏銀川市多次聯(lián)合當(dāng)?shù)伛v軍開展現(xiàn)場演示，依據(jù)銀川市城市預(yù)案，立足現(xiàn)有條件，軍地聯(lián)合利用先進(jìn)指揮系統(tǒng)，搞好預(yù)警預(yù)報、組織群眾緊急疏散工作，順利實(shí)施防化、洗消、醫(yī)療救護(hù)、維護(hù)穩(wěn)定等工作。但從多次突發(fā)公共衛(wèi)生事件的救援中可以看到一些不足和需要改進(jìn)的地方。

3.1 協(xié)調(diào)聯(lián)動 軍地聯(lián)合保障協(xié)調(diào)聯(lián)動主要包括信息共享、協(xié)調(diào)組織和聯(lián)合出動3個層面。在信息共享方面需要進(jìn)一步加強(qiáng)，信息共享不暢有多方面的原因。一是部隊(duì)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件后信息獲取的主要方式是通過地方部門，信息有滯后;二是地方相關(guān)部門在信息共享時采用的方式較為單一，主要是傳統(tǒng)的文件傳送、通訊方式、信息傳遞不夠迅速;三是部隊(duì)系統(tǒng)的特殊性，使得很多部門感到與部隊(duì)聯(lián)系困難［10]。這些都造成軍地信息共享不夠快速及時。因此軍地聯(lián)合保障信息共享的機(jī)制、內(nèi)容、手段等亟待完善。

3.2 保障制度 目前軍地聯(lián)合保障主要依據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《軍隊(duì)處置突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》等法律條例，但還需要進(jìn)一步制定關(guān)于軍事力量非戰(zhàn)爭運(yùn)用的條例或法規(guī)，尤其是軍隊(duì)醫(yī)院參加搶險救災(zāi)的原則、目標(biāo)、任務(wù)、人員、訓(xùn)練等都需要進(jìn)一步做出詳細(xì)規(guī)定;另外，地方政府也應(yīng)該配合部隊(duì)制定相關(guān)政策和配套措施。加強(qiáng)制度建設(shè)，才能保證軍地聯(lián)合保障應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的高效和通暢。

3.3 應(yīng)對能力 突發(fā)公共衛(wèi)生事件突發(fā)性強(qiáng)、種類多樣，如果平時訓(xùn)練的內(nèi)容與實(shí)際脫節(jié)，缺少科學(xué)合理的預(yù)案就很難保證救援的有效性，更談不上一體化聯(lián)合保障。為提高應(yīng)對能力，需要制定科學(xué)合理的預(yù)案并進(jìn)行軍地模擬聯(lián)合演練。對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的潛在因素進(jìn)行充分的研究，預(yù)測可能出現(xiàn)的狀況和危害程度，研究國外應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件好的做法和經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行借鑒，在此基礎(chǔ)上制定科學(xué)有效的應(yīng)急預(yù)案。針對預(yù)案廣泛征求專家意見，通過聯(lián)合演練進(jìn)行驗(yàn)證，并根據(jù)不斷變化的實(shí)際情況進(jìn)行修訂，使之不斷完善、逐漸成熟。

4 思考

軍地聯(lián)合保障勢必成為應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件主體。大規(guī)模突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生日等需要充分調(diào)動部隊(duì)和地方的醫(yī)療力量綜合運(yùn)用。大部分軍隊(duì)和地方醫(yī)院有各自的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案，但多數(shù)停留于形式，缺乏與之配套的通信和保障等方面的支持，缺乏后續(xù)的修訂和完善機(jī)制，以及聯(lián)合訓(xùn)練和演習(xí)。此外軍地聯(lián)合保障需要部隊(duì)力量與地方力量優(yōu)勢互補(bǔ)，并非簡單的加和。軍隊(duì)醫(yī)院具有自己單獨(dú)的戰(zhàn)備庫房、戰(zhàn)備小組成員，定期參加軍事行動衛(wèi)勤演練，有軍事衛(wèi)生勤務(wù)學(xué)、野戰(zhàn)醫(yī)學(xué)和三防救援的特殊優(yōu)勢。地方醫(yī)院搶險救災(zāi)專業(yè)程度高，專業(yè)裝備器材充足，與地方相關(guān)單位聯(lián)系緊密。軍地聯(lián)合保障應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的救援需要軍地雙方資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，共同實(shí)施保障，才能圓滿完成任務(wù)。

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