分布式光伏發(fā)電示范項目政策分析與合同法律問題探究

陽光時代律師事務所 陸利忠 周章貴

大力推進可再生能源的發(fā)展已成為各國解決能源和環(huán)境約束的共同路徑之一，黨的十八大報告明確提出經濟總量、轉變發(fā)展方式以及建設生態(tài)文明等多個方面的戰(zhàn)略目標，充分認識可再生能源發(fā)展的戰(zhàn)略作用對實現(xiàn)我國經濟社會建設目標意義重大。這一背景也預示了太陽能光伏發(fā)電在內的可再生能源在未來將獲得更有力的政策支持。

1 我國太陽能光伏產業(yè)現(xiàn)狀與困境

我國太陽能光伏產業(yè)在過去不到10年的時間里得到了迅猛發(fā)展，截至2011年年底，中國光伏產品出口額已經達到358億美元，同比增長17.38%。然而，光伏產業(yè)的快速發(fā)展也暴露出明顯問題，尤其是近兩年，金融危機下歐美市場疲軟，已經對整個中國光伏產業(yè)造成重創(chuàng)，美國、歐盟先后發(fā)動的反傾銷、反補貼調查更是把行業(yè)困境推到極致。我國太陽能光伏產業(yè)主要面臨兩大結構困境：

一是產品、技術結構不合理。雖然近年來我國政府和企業(yè)都十分重視技術研發(fā)和自主創(chuàng)新，在設備、技術、和產品上都取得了較大進步，但總體上高端原料、測試儀器設備制造企業(yè)規(guī)模與數(shù)量較小，多數(shù)測試設備儀器還有賴于進口，低端太陽能電池片和組件產能占全世界一半以上，賺的大部分是“加工費”，雖是光伏制造大國，但絕對稱不上制造強國。

二是市場、消費結構不合理。我國雖是世界光伏產業(yè)大國，但產品的國內消費不到10%，嚴重依賴出口，沒有擺脫市場主要依靠德、意等歐洲國家的局面。由于90%以上的市場依靠海外，因此之前國家對行業(yè)的支持并沒有很好的實現(xiàn)國內“節(jié)能減排”的目的。在發(fā)展光伏的過程中，我們確實獲得了一定的經濟效益，但從社會效益角度看，我們留下了環(huán)境污染問題，而把節(jié)能減排效益輸出到了海外。

2 我國光伏產業(yè)市場化調整刺激光電建筑板塊

我國政府對國內光伏市場的重要性早有認識，先后通過出臺扶持政策和推廣示范項目等手段逐步探索培育國內市場。2009年提出了《太陽能光電建筑應用財政補助資金管理暫行辦法》、金太陽示范工程等鼓勵光伏發(fā)電產業(yè)發(fā)展的政策；2010年國務院頒布的《關于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)的決定》明確提出要“開拓多元化的太陽能光伏光熱發(fā)電市場”；2011年國務院制定的“十二五”規(guī)劃綱要再次明確了要重點發(fā)展包括太陽能熱利用和光伏光熱發(fā)電在內的新能源產業(yè)。上述一系列的政策支持讓中國光伏發(fā)電發(fā)展之路更加寬廣。

我國房屋總建筑面積約500億m2，其中可利用建筑面積約為100億m2。如果其中20%的面積安裝太陽能光伏系統(tǒng)，就會有20萬MW的屋頂光電資源量[1]。太陽能光伏建筑是將太陽能光伏發(fā)電方陣安裝在建筑的圍護結構外表面來提供電力。由于光伏方陣與建筑的結合不占用額外的地面空間，是光伏發(fā)電系統(tǒng)在城市中廣泛應用的最佳安裝方式，非常適合在我國東部沿海等用電負荷中心地區(qū)的發(fā)展，因而倍受關注。近年（特別是2012年下半年）以來出臺的各項政策對分布式光伏發(fā)電項目（主要是光電建筑一體化項目）大力扶持，政策傾向明顯，也為市場發(fā)展提供了某種信號。

3 我國光電建筑激勵政策與分析

3.1 我國近些年光電建筑的主要政策

2009年3月23日，財政部會同住房和城鄉(xiāng)建設部印發(fā)《關于加快推進太陽能光電建筑應用的實施意見》（財建[2009]128號）及《太陽能光電建筑應用財政補助資金暫行辦法》（財建[2009]129號），財政部對2009年符合條件的太陽能光電建筑頒布補貼標準20元/Wp，并就太陽能光電建筑應用示范項目的申報，印發(fā)了《太陽能光電建筑應用示范項目申報指南》（財辦建[2009]34號）。

2009年7月16日，財政部、科技部、國家能源局聯(lián)合印發(fā)了《關于實施金太陽示范工程的通知》（財建[2009]397號），《通知》明確，對并網光伏發(fā)電項目，原則上按光伏發(fā)電系統(tǒng)及其配套輸配電工程總投資的50%給予補助；其中偏遠無電地區(qū)的獨立光伏發(fā)電系統(tǒng)按總投資的70%給予補助；對于光伏發(fā)電關鍵技術產業(yè)化和基礎能力建設項目，主要通過貼息和補助的方式給予支持。

2010年9月21日，四部委發(fā)布《關于加強金太陽示范工程和光電建筑應用示范工程建設管理的通知》（財建[2010]662號）對兩種示范項目的標準作了調整，特別是針對之前的并網等難題要求電網企業(yè)積極支持示范項目在用戶側并網，為項目單位提供便利的并網條件等要求，明確原則上自發(fā)自用，富余電量按國家核定的當?shù)孛摿蛉济簷C組標桿上網電價全額收購。

2011年6月26日，財政部、科技部、國家能源局再次以《關于做好2011年金太陽示范工作的通知》（財建[2011]380號）對支持范圍、項目申報作了說明，并要求積極執(zhí)行上年度已批準的申報項目。

2012年，根據財政部發(fā)布的《關于組織實施2012年度太陽能光電建筑應用示范的通知》（財辦建[2011]187號），對建材型等與建筑物高度緊密結合的光電一體化項目，補助標準暫定為9元/Wp，對與建筑一般結合的利用形式，補助標準暫定為7.5元/Wp。最終補貼標準將根據光伏產品市場價格變化等情況予以核定。

3.22 012年下半年密集的“救市”政策

2012年全球光伏產業(yè)形勢不容樂觀，國際最大的歐洲市場緊縮，之后美國和歐盟為保護自身利益先后啟動了“雙反”審查，國際光伏產品需求大減，價格猛跌，國內整個光伏產業(yè)面臨生存危機。改變依靠國外消費市場局面，盡快培育國內市場的共識得到政府支持。2012年國家相關部門出臺一系列業(yè)內所稱的“救市”政策對光伏產業(yè)進行刺激，使眾多光伏企業(yè)看到了國內市場開始啟動的跡象。從2012年下半年國家出臺的光伏救市政策來看，主要體現(xiàn)在四方面：

1）規(guī)劃擴容

2012年7月，國家能源局就發(fā)布了《太陽能發(fā)電發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，《規(guī)劃》指出光伏發(fā)電規(guī)模將由15GW上調到21GW，特別是增加了分布式發(fā)電系統(tǒng)建成10GW的規(guī)模，集中式光伏發(fā)電的規(guī)模適當壓縮。而另有消息傳出，有關方面正在討論將21GW的“十二五”目標調整到40GW[注2][注2]由21GW上調到40GW！ 光伏“十二五”規(guī)劃再調整http∶//www.china-nengyuan.com/news/38146.html[注3]國開行調整12家光伏企業(yè)授信名單 http∶//news.xinhuanet.com/energy/2012-10/10/c_123802988.htm[注4]屋頂光伏系統(tǒng)建設將大規(guī)模啟動 http∶//finance.sina.com.cn/roll/20110923/193710532211.shtml。

2）電價補貼

2012年9月，國家能源局發(fā)布《關于申報分布式光伏發(fā)電規(guī)模化應用示范區(qū)的通知》，國家能源局正在研究制定行業(yè)發(fā)展問題和配套支持政策，包括《促進我國光伏產業(yè)發(fā)展的指導意見》、《分布式光伏發(fā)電示范區(qū)實施辦法和電價補貼標準》等，其中分布式光伏電價有望獲得0.4～0.6元/kWh的補貼。

3）融資信貸

2012年10月，商務部、國家能源局、財政部、工信部聯(lián)合36家銀行機構代表在河北保定開會，一致同意“保大棄小”的企業(yè)扶持原則。為了在融資上給與光伏企業(yè)較大支持，國家開發(fā)銀行明確將確?！傲罅　惫夥髽I(yè)授信額度，其中，“六大”包括賽維LDK、中能、尚德電力、英利、天合光能和晶澳，“六小”包括阿特斯、晶科、陽光電源、中電光伏、新奧和昱輝陽光[注3][注2]由21GW上調到40GW！ 光伏“十二五”規(guī)劃再調整http∶//www.china-nengyuan.com/news/38146.html[注3]國開行調整12家光伏企業(yè)授信名單 http∶//news.xinhuanet.com/energy/2012-10/10/c_123802988.htm[注4]屋頂光伏系統(tǒng)建設將大規(guī)模啟動 http∶//finance.sina.com.cn/roll/20110923/193710532211.shtml。

4）并網承諾

2012年10月，國家電網發(fā)布《關于分布式光伏發(fā)電并網的相關意見》首次對并網“松口”，提出未來將對符合條件的分布式光伏項目提供系統(tǒng)方案制定、并網檢測、調試等全過程服務，不收取費用，富余電力全額收購。這標志著國家電網在支持光伏發(fā)電并網方面承諾開始給予企業(yè)實質性的支持。

3.3 光電建筑應用示范扶持政策分析

根據國家能源局2012年7月發(fā)布的《太陽能發(fā)電發(fā)展“十二五”規(guī)劃》（國能新能 [2012]194號），到2015年底，分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)建設規(guī)模目標為1000萬kW，到2020年底，實現(xiàn)建設規(guī)模2700萬kW。結合規(guī)劃總裝機容量的目標看，2015年光伏屋頂計劃占比與目前基本持平，預計產業(yè)規(guī)模的復合增長率達到63.5%[注4][注2]由21GW上調到40GW！ 光伏“十二五”規(guī)劃再調整http∶//www.china-nengyuan.com/news/38146.html[注3]國開行調整12家光伏企業(yè)授信名單 http∶//news.xinhuanet.com/energy/2012-10/10/c_123802988.htm[注4]屋頂光伏系統(tǒng)建設將大規(guī)模啟動 http∶//finance.sina.com.cn/roll/20110923/193710532211.shtml。而2015-2020年，屋頂光伏產業(yè)將成為整個行業(yè)的發(fā)展核心，其裝機容量將達到總裝機容量的一半，年均復合增長率達到52.8%。由于近年來國內屋頂光伏市場已逐步打開，隨著政策支持的進一步加碼，建設屋頂光伏電站，推廣中小型光伏系統(tǒng)應用將逐漸成為產業(yè)發(fā)展的主流，相關的組件生產商和系統(tǒng)集成商將從中集中受益。

從宏觀政策面看，統(tǒng)一的光伏標桿上網電價政策促進了以大型光伏電站為主的國內光伏應用市場快速啟動，對以光伏屋頂為主的分布式光伏項目刺激作用有限。國家出臺2012年扶持政策，主要目的是為了進一步推動分布式光伏發(fā)電項目發(fā)展。而整體上我國分布式光伏發(fā)電項目發(fā)展仍處于起步階段，但隨著新政策的落實，國內市場正迅速啟動。

4 光電建筑示范項目實施與合同法律問題

4.1 我國光電建筑示范項目發(fā)展情況

自2009年起，我國為支持分布式光伏發(fā)電啟動了個兩類示范項目，即金太陽示范項目和光電建筑一體化示范項目（俗稱金屋頂示范項目）。同時配套扶持政策也相繼出臺，在2009年至2011年期間，兩項示范項目帶動了國內分布式光伏發(fā)電市場的起步發(fā)展。在“金屋頂”示范項目方面，根據2012年5月財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的《關于對2012年太陽能光電建筑應用示范項目名單進行公示的通知》及示范名單統(tǒng)計，2012年金屋頂示范項目裝機規(guī)模達225.4MW，下?lián)苎a助資金9.0111億元，撥款比例為70%。在金太陽示范項目方面，根據2012年5月財政部、科技部、國家能源局確定的第一批金太陽示范工程總規(guī)模為1.7GW，加上第二批項目中的2GW光伏項目，總裝機達擴容至3.7 GW左右，我國政府將提供37億元人民幣進行補貼。

4.2 “金太陽”和“金屋頂”政策辨析

從制定政策的初衷來看，“金屋頂”政策支持的是BIPV（光伏建筑一體化）項目，即將光伏組件作為建筑的一部分（如屋頂、幕墻等），集美觀和環(huán)保于一體的分布式發(fā)電項目，而其政策主導部門為住建部；“金太陽”政策支持的項目范圍更廣泛，既包括“金屋頂”政策所支持的BIPV項目，又包括將光伏電站作為建筑附加部分（如搭建在屋頂上）的分布式發(fā)電項目，而其政策主導部門為發(fā)改委能源局。

由于兩種示范項目采用兩套政策和申請路徑，因此在項目支持范圍、資金申請和發(fā)放、補貼標準、申報流程等方面均有差別?？傮w而言，自2009年兩項政策執(zhí)行以來，“金屋頂”政策所支持項目的單個項目一般容量較小，且支持總量規(guī)模較?。弧敖鹛枴敝С猪椖繂蝹€項目的容量更大，且支持總量也較大。而從補助標準來看，“金屋頂”的單位補助標準要比“金太陽”高。以今年為例，“金屋頂”政策明確，每個?。ㄗ灾鲄^(qū)、直轄市）光電建筑集中示范區(qū)原則上不超過2個，光電建筑一體化應用項目原則上不超過6個；而“金太陽”政策對各省份沒有支持項目數(shù)量上的限制，并要求光伏發(fā)電集中應用示范區(qū)項目總裝機容量原則上不小于10 MW，分散建設的用戶側發(fā)電項目裝機容量原則上不低于2 MW。根據2012年的新政策，金太陽政策對用戶側光伏發(fā)電項目補助標準為7元/Wp；而同期執(zhí)行的金屋頂政策補貼對與建筑一般結合的利用形式，補助標準為7.5元/Wp，對建材型等與建筑物高度緊密結合的光電一體化項目，補助標準更是高達9元/Wp。

4.3 企業(yè)參與示范項目實施的法律問題

“金太陽”和“金屋頂”示范工程實施三年來一度受到熱捧，日前在上海舉辦的2012第七屆上海節(jié)能環(huán)保產業(yè)博覽會上與會的各方企業(yè)代表對分布式光伏發(fā)電的政策和實施問題表現(xiàn)出高度關注，有多家風電企業(yè)和太陽能光伏生產企業(yè)均對進入光電建筑示范項目表現(xiàn)出興趣。雖然業(yè)內人士對示范工程似乎都表現(xiàn)出積極態(tài)度，但也要看到實際建設情況和具體參與的障礙。

事實上截至2011年底，列入“金太陽”和“金屋頂”示范工程補貼名單的總裝機量為1470 MW，實際完成608 MW，只有40%多一點[注5][注5]金太陽示范工程將擴容 http∶//money.163.com/12/1030/02/8F1FOGLF00253B0H.html。是什么原因造成這種窘況？原因有很多，其中包括建設成本居高和投資回收期長，此外與用戶的接受程度和意識也有關系，想找到一個能達成長期供電協(xié)議的合作單位并不容易。從找到合適的場地，簽訂屋頂租用協(xié)議，再到簽訂用電合作協(xié)議到并網牽涉到一系列專業(yè)法律和合同問題。

1）光伏屋頂發(fā)電項目實施模式

根據分布式光伏發(fā)電示范項目的特點，一般存在兩種實施模式。一是以業(yè)主作為項目實施單位，開展工程總承包開發(fā)模式，本文稱之為模式A。即業(yè)主（用能單位）與節(jié)能服務公司簽訂“交鑰匙工程”總承包合同。鎖定工期、質量、造價，由節(jié)能服務公司按期交付符合合同要求的項目成果。項目運營期間，業(yè)主與節(jié)能服務公司另行簽署運營管理合同。二是以節(jié)能服務公司作為項目實施單位實施類似于合同能源管理項目的模式，本文稱之為模式B。即節(jié)能服務公司與業(yè)主簽訂節(jié)能服務合同，以合同能源管理模式運作，節(jié)能服務公司負責節(jié)能改造方案設計、融資、設備采購、建造、運營整套工作，光伏項目產生的發(fā)電量業(yè)主按雙方約定的價格支付給節(jié)能服務公司。

在模式A下，項目的實施主體為業(yè)主，其自己擁有屋頂?shù)葓龅刭Y源，但或許缺乏專業(yè)的光伏發(fā)電專業(yè)技術，在開發(fā)項目時需要專業(yè)節(jié)能開發(fā)單位的介入，要滿足節(jié)能單位的收益，一般存在工程總承包合同加運營服務合同的架構，節(jié)能單位的收益主要來自工程總承包合同下的總承包費用和后期的運行服務費用。而在模式B下，項目實施主體為節(jié)能服務單位，這就涉及屋頂?shù)葓龅氐穆鋵嵑妥赓U問題，合同架構為節(jié)能服務合同加屋頂租賃協(xié)議。節(jié)能單位的收益來源主要是光伏發(fā)電的電費收益。

2）光伏屋頂發(fā)電項目實施需注意事項

首先，實施光伏屋頂發(fā)電項目過程中，對于業(yè)主而言需要注意稅款抵扣和合同拆分問題。在模式A下，稅款抵扣基本考慮合同拆分成設備采購加施工服務合同。工程總承包合同的稅負統(tǒng)籌是一項系統(tǒng)工程，政策性強，關系切實利益。營業(yè)稅和增值稅是稅負統(tǒng)籌的重點，應盡量以增值稅形式納稅，減少營業(yè)稅應稅額?？偝邪碳{稅統(tǒng)籌應考慮：取得增值稅一般納稅人資格；將工程總承包合同按設計、采購、施工的框架進行拆分；采購合同盡量采用由供應商將增值稅發(fā)票直接開具給項目業(yè)主的形式；合理提高采購購置費中歸入設備范疇的種類與數(shù)量；適當提高采購合同覆蓋范圍。

其次，實施光伏屋頂發(fā)電項目需要明確場地租賃細節(jié)。在模式B下，節(jié)能服務公司為項目的實施主體，場地（屋頂）需要向業(yè)主租賃。需要關注我國相關法律對于租賃期限的規(guī)定。由于光伏電站運營期限一般定位25年，但我國法律明確最長法定租賃期限為20年，剩余5年的權益如何保障，需要在節(jié)能服務合同中加以約定。如在電站運營25年期限中出現(xiàn)類似拆遷等情形導致現(xiàn)有屋頂無法繼續(xù)作為光伏電站承載物時，需要設置相應的救濟或處理機制。

其三，實施光伏屋頂發(fā)電項目應注意開具發(fā)票的問題。增值稅專用發(fā)票與普通發(fā)票不同，不僅具有商事憑證的作用，由于實行憑發(fā)票注明稅款扣稅，購貨方要向銷貨方支付增值稅，它具有完稅憑證的作用。業(yè)主單位需要取得增值稅專用發(fā)票入賬，節(jié)能服務單位是否具備開票資格或是需要代開，這是應事先考慮的問題。

其四，合同需要明確光伏電站運營后節(jié)能量的審定。節(jié)能量審定是較容易起爭議的問題，一方面要在合同中對確認機制有具體可操作的約定，另一方面在合同履行中要及時、認真做好統(tǒng)計確認工作，包括自發(fā)自用的電量、上網電量等，保留書面記錄，避免以后不必要的爭議。

5 結語

目前，分布式光伏發(fā)電產業(yè)主要還是政策主導型行業(yè)，隨著企業(yè)的更多參與市場化機制會逐步引入。企業(yè)參與屋頂光伏發(fā)電項目的實施過程需要注意各階段的法律問題，特別需要認真對待合同的約定。合同處理需要明確四大基本原則，一是要體現(xiàn)合法性，即項目申請、啟動、執(zhí)行、運營全過程要符合法律法規(guī)和國家政策的規(guī)定，該走的程序和手續(xù)一定要完善。二是要體現(xiàn)經濟性，即合同約定與項目的實施應實現(xiàn)締約方利益的最大化，考慮到稅負方面的經濟性統(tǒng)籌。三是合同的締約需要體現(xiàn)平等互利與權力義務的對稱。四是簽署的所有合同條款必需體現(xiàn)嚴密性，應考慮各種意外事件下的救濟途徑。當然，也可通過聘請專業(yè)的法律服務機構提供具有針對性的咨詢服務，確保項目的合規(guī)、有效實施。