涉訴信訪與司法公正①

武 飛

(山東大學威海法學院，山東威海 264209)

一、問題的提出

涉訴信訪在我國近年處于高發(fā)狀態(tài)，這成為司法工作壓力的重要來源。根據(jù)我國《信訪條例》的規(guī)定，信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動?！缎旁L條例》第十四條用列舉的方式，規(guī)定了可以提出信訪的事項②《信訪條例》第十四條規(guī)定，信訪人對下列組織、人員的職務行為反映情況，提出建議、意見，或者不服下列組織、人員的職務行為，可以向有關行政機關提出信訪事項:(一)行政機關及其工作人員;(二)法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織及其工作人員;(三)提供公共服務的企業(yè)、事業(yè)單位及其工作人員;(四)社會團體或者其他企業(yè)、事業(yè)單位中由國家行政機關任命、派出的人員;(五)村民委員會、居民委員會及其成員。對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關機關提出。。從這些規(guī)定來看，涉訴信訪并不屬于信訪條例所調整的范疇。其實，在國務院的新信訪條例出臺之前，最高人民法院就已經(jīng)關注到涉訴信訪的問題。2004年最高人民法院首次提出涉訴信訪概念，即:“與某一具體訴訟案件相聯(lián)系、要求人民法院完成某種訴訟行為的來信和來訪。”［1］有學者進行了更為全面的界定，指出，涉訴信訪是指公民采用信函、走訪等形式向各級人民法院、黨政機關或人民團體提出告訴、申訴和申請再審，要求改變他們不滿意的或者不符合其要求的人民法院裁判結果，或解決與訴訟相關問題的行為［2］。

從現(xiàn)行法律規(guī)定來看，司法訴訟本不屬于信訪條例所調整的范疇，但是，“涉訴信訪”的出現(xiàn)就使得司法和信訪二者被“必然地”聯(lián)系在一起了。一方面，“涉訴信訪”這一概念中使用了“信訪”一詞，實際工作中又往往將其視為信訪的一種，將涉訴爭議事項作為普通信訪加以處理［3］。另一方面，信訪通常被視為在公民窮盡行政復議等途徑仍無法解決問題時所依賴的一種表達意愿、反映現(xiàn)實情況的一種途徑。在涉訴信訪中，信訪作為一種“非法律性”的制度，與司法這種解決糾紛的典型法律制度之間就產生了摩擦。此外，司法通常被認為是社會正義的最后一道屏障，當大量的當事人在進行完司法程序之后繼續(xù)尋求信訪的路徑，并且這一路徑被證實還非常有效時，問題就變得更為復雜了。

根據(jù)課題組的調研，最近十年中自己及家人沒有參與過訴訟的普通公眾中，問及“遇到糾紛時會不會選擇信訪(上訪)方式來解決問題”，有36．5%的人回答不會，有62%的人回答會。而最近十年中無論是基于個人原因還是職業(yè)原因自己及家人參與過訴訟的人對這一問題的回答分別是35．4%和59．4%?？梢姡瑹o論有無訴訟經(jīng)驗，一旦遇到問題，大多數(shù)人還是愿意選擇信訪來解決問題的。有學者統(tǒng)計，涉訴信訪在整個信訪案件中占有30%—40%的比重［4］。這么多的涉訴信訪的原因何在?涉訴信訪是否帶來了更多的司法公正?

二、涉訴信訪的原因

在問卷調查中，關于之所以愿意選擇信訪的原因，被訪者給出的答案，排在首位的是“上訪解決問題更快速”;其次是“與訴訟相比，上訪更能徹底解決問題”;“信訪機構比法院更可信賴”與“一般政府官員比法官更值得信任”被選次數(shù)相同，并列第三。從被訪者關于信訪原因的選擇中，我們可以從側面看到司法在公眾心目中存在的問題。

對于上述的第一種原因，我們可能比較容易理解。訴訟有著特有的程序限制，時間通常不會很快。即使基層法院的民事案件按照簡易程序也需要一個月，普通程序則需要三個月;如果加上二審的時間，則又增加三個月;而各類鑒定和調解的時間尚未計算在內，也還沒有考慮執(zhí)行的時間。因此，一個案件持續(xù)一兩年也是非常正常的事情。而與訴訟相比，信訪則要快速得多。根據(jù)《信訪條例》第二十一條的規(guī)定，縣級以上人民政府信訪工作機構收到信訪事項，應當予以登記，并區(qū)分情況，在15日內分別按下列方式處理……第三十三條規(guī)定，信訪事項應當自受理之日起60日內辦結;情況復雜的，經(jīng)本行政機關負責人批準，可以適當延長辦理期限，但延長期限不得超過30日，并告知信訪人延期理由。在具體問題的處理過程中，由于對信訪工作的重視等多種原因，很多部門都會在期限屆滿前將事情處理完畢。

在實踐中，對于已經(jīng)生效的司法判決，信訪往往會產生啟動再審的效果。從司法程序上講，一旦程序完全結束，判決就具有了效力，沒有特殊情況就必須遵守并執(zhí)行判決。對于一些對生效判決不滿的人來說，設法啟動再審就成為重要的目標了。我國新修訂的民事訴訟法建立的相關制度使當事人可以更為便利地行使申請再審的權利。然而，新民事訴訟法雖然建立了民事再審事由的審查程序，規(guī)定符合再審條件的，應裁定再審;不符合再審條件的，應裁定駁回。但未規(guī)定民事再審事由審查程序的終局性要件，因此存在著重復申請、多次申請、無限申請等情況。其實，不僅民事訴訟，我國司法程序在再審制度上所具有的開放性特征，使得很多對生效裁定或判決不服的人們相信，總還是有可能再次啟動司法程序的。因此，當申請再審無果的情形下，很多當事人就轉而上訪，借助上訪來實現(xiàn)啟動再審程序的目的。此外，由于司法權的一些限制，導致一些案件即便贏了官司也無法執(zhí)行，在老百姓看來，這便是司法無法真正解決問題的表現(xiàn)。其實，現(xiàn)實生活中一些上訪者所遇到的問題很多并不是單純的法律問題，其背后有著更為復雜的社會因素。例如，在一些執(zhí)行案件中，被執(zhí)行人確實沒有財產可供執(zhí)行，很多時候申請執(zhí)行人就會認為法官或法院執(zhí)行不力，甚至是偏袒被執(zhí)行人。法官作為依法辦案的司法者，他也只具有從法律角度解決問題的能力和權限，這在一些當事人看來，就成為法官以及司法程序無法真正化解糾紛、解決問題的體現(xiàn)。

其實，涉訴信訪的原因是來自于多方面的，既有制度上的、觀念上的，也有當事者的個體性因素。除前述的司法制度的表層問題外，對涉訴信訪，我們還可以從信訪者的心理角度進行分析。從公眾對司法和法官的信任程度來說，在我國有一個突出的現(xiàn)象，在中國老百姓的心目中，一般的行政官員遠比法官更值得信任，我國自古至今的“清官”形象，基本都是行政官員。同時，越是高層的領導，就越被老百姓寄予超常的期待。所以，即便考慮到成本問題，進京，仍然是很多上訪者的首選。在他們心里，司法并不是社會正義的最后一道屏障，愛民如子的領導人才是他們最后的希望。其實，能夠依靠高層官員來解決問題的概率微乎其微，因為千里之外的官員不可能清楚地了解事件的真實情況，更無法僅憑上訪者的一面之辭就做出判斷。所以無論是中央領導還是其他信訪部門的官員，都只能將問題轉回基層。這樣看來，似乎上訪也不能真正解決問題。但是，在老百姓心目中，他們覺得，雖然負責信訪的官員不能直接解決問題，但是至少可以督促基層的官員包括法官認真做事。只要領導知道情況了，下面的人就不敢胡來。在此，老百姓是非常不信任基層司法官員的。“群眾對司法的不信任感正在泛化成普遍的社會心理，這是一種極其可怕的現(xiàn)象?！保?］

的確，在中國相當多的老百姓心目中，司法并沒有我們期待的神圣和權威，但是我們并不能由此而得出結論，認為行政官員，尤其是京官在老百姓心目中就具有非常高的威信。從比較功利的角度來說，老百姓之所以信任行政官員，尤其是高級行政官員，乃是因為在他們看來，這些官員是真正具有影響他們利益的權力的，是可以給司法官員施加壓力的，是“可以管著法官”的。尤其是最近幾年中央對信訪工作的特別關注以及由此而實施的各種責任考核制度，更是強化了民眾的這種認識。如果我們將法官與司法所具有的權威稱之為法律權威，將行政對司法的權威稱之為政治權威，那么在這里，法律權威敗給了政治權威。與法律權威不同，政治權威具有可傳遞性，甲對乙有權威，乙對丙有權威;通過乙的參與，甲也擁有了對丙的權威。在司法過程中，面對法官，當事人處于比較低的地位，法官對當事人來說是有權威的?！盎谡莆账痉嗔?、擁有專業(yè)知識、具備豐富經(jīng)驗等因素，司法官員在司法場域中處于有利位置。與司法官員相比，當事人專業(yè)知識的匱乏和訴訟角色的弱化決定了他們在司法場域中處于不利位置?！保?］一旦法官對案件處理結果與當事人的期待有所差異，當事人便會考慮另尋行動策略，其中一個有效的策略就是引入更高的權威。這樣，行政官員就被牽涉進來了。“上訪意味著當事人對司法場域游戲規(guī)則的公然違反，當事人脫離司法場域進入政治場域，希望通過政治權威對司法進行支配?！保?］可以說，與法官相比，當事人在法律上沒有任何優(yōu)勢。為了獲得與法官之間的力量平衡，他想要尋求其他力量的幫助，而上訪可以給法官帶來巨大的壓力，看起來是一種有效的策略，這可能就是當事人在案件裁判后甚至審判中頻繁訴諸上訪的重要原因，這背后呈現(xiàn)的正是司法的無法自治以及由此所帶來的權威的異化。

在很多法官看來，造成老百姓不信任法官和司法的原因可能會有很多，其中的重要原因就是媒體，尤其是網(wǎng)絡媒體的誤導。在一些法官看來，真正了解司法過程的老百姓并不多，很多人并沒有真正打過官司，也沒有近距離地接觸過法官，他們對司法印象的形成基本是依靠新聞輿論。而現(xiàn)階段媒體，尤其是網(wǎng)絡媒體的涉法報道大部分是負面的，容易給公眾造成一些不好的印象。為驗證這種想法究竟是部分法官的偏見還是事實如此，我們隨機抽取新浪和搜狐兩個門戶網(wǎng)站在2010年8月期間共31天的新聞報道，統(tǒng)計新聞首頁中涉及法官與司法的報道，排除兩家網(wǎng)站重復的，共有15條。這15條新聞中，有兩條是正面報道，分別是“最高法院出臺首部法院文化建設文件”和“最高法:依法妥善審理好征地拆遷等民生案件”兩條新聞。其余13條中，有2條是比較中性的，其余11條都是明顯負面的。例如，“陜西榆林法院百人觀光團出游警燈閃爍警車開道”，“河南伊川致44死礦難涉嫌受賄法院院長被開除”，“河南多名基層法院院長落馬60余干警被查處”，“廣西男子被判死刑后真兇現(xiàn)身(續(xù))案件被發(fā)回重審”，“廣東紀委高官曝黃松有、陳紹基、王華元曾嫖娼”，“廣東東源縣法院院長招錄其子被處理”，“法院書記員失誤未提交上訴狀致當事人坐牢7年”，等等。雖然我們并不期待從這一個月的新聞中就能管中窺豹，但是這也在一定程度上表明法官們所言非虛。當然，對于涉訴信訪來說，網(wǎng)絡輿論的引導遠遠不是問題的關鍵。

此外，在調研中我們發(fā)現(xiàn)，很多法官對上訪者普遍持一種不認同甚至是反感的態(tài)度，他們認為上訪者要么是頑固偏執(zhí)，要么就是唯利是圖。有法官說道:“這些人主要是為了經(jīng)濟利益。……大多數(shù)老百姓還是比較通情達理的?，F(xiàn)在的上訪，不是那種純粹的老百姓上訪。那些長期的上訪老戶，他們都是因為上訪曾經(jīng)得到過不應該得到的利益。然后，為了獲得更大的利益，再去上訪。事實上，絕大多數(shù)老百姓，像有比較穩(wěn)定的收入的，比較穩(wěn)定職業(yè)的，這種情況，很少有去……”“有個人，對親子鑒定不服，他非說他那個孩子不是他的。做過三次親子鑒定，連續(xù)上訪已經(jīng)十幾年了，他孩子現(xiàn)在都16歲了，他就是說不是他生的。每次鑒定機構，比如山東省計生委和上海那個鑒定機構，它不可能都是99．99%啊，他就說，為什么上次是99．5%，這次是99．99%，他偏執(zhí)，腦子有問題?！薄拔覀冞@兒上訪的不多，到今年，在市政法委掛號的只有兩個。常年在精神方面有點問題，不切實際，包括省高院都給處理過。案子都沒問題?！?/p>

在這里，法官和上訪者的立場導致了他們觀點的沖突。在法官看來，這些上訪者確實沒有什么能在法律上站得住腳的理由。而上訪者并不認為自己是無理取鬧，他會將很多非法律因素納入思考問題的范圍，覺得自己的境遇非常困窘，或者受到了不公平的對待，需要獲得幫助。法官的職業(yè)角色和思維方式使得法官對待問題的看法與當事人不同，這也是導致很多上訪者認為法官“不公正”的原因所在。

而信訪作為我國上級機關對下級機關考核的重要指標，成為很多信訪者所依賴的途徑。上級對這一問題越重視，信訪這一籌碼在信訪者手中就變得越有分量。一位司法工作經(jīng)驗非常豐富的庭長說道:“信訪這些年是很嚴重的問題。越來越重視，現(xiàn)在上訪的越來越多。(他們)平常在家，一開會，就上訪去。你越害怕他那個時候上訪，他就越那個時候上訪。他就給你施加壓力。”正如學者于建嶸所說，壓力機制下中央政府和地方黨政在信訪問題上的差別，既造成中央政策被地方“潛規(guī)則”扭曲，也難以真正減少“非正常進京訪”。許多上訪人員都相信一個行動邏輯，那就是被他們視為對手的地方政府怕什么，他們就偏偏做什么［7］。

國家信訪局原局長周占順曾說，80%以上的信訪案件反映的是改革和發(fā)展過程中的問題，80%以上有道理或有一定實際困難的問題應予解決，80%以上是可以通過各級黨委、政府的努力加以解決的，80%以上是基層應該解決也可以解決的問題［8］。這里的幾個“80%”的數(shù)字意義可能主要是象征性的，對此，我們可以將其理解為大多數(shù)上訪者是有困難的，但并不能因此而認為這些困難可以成為要求法官按照自己要求處理案件的理由。尤其是對一些無理取鬧的纏訪者，我們不應將其簡單地定性為“弱勢群體”。山西呂梁市副市長成錫鋒說道，“以前我曾說過，在所謂的弱勢群體里面有極強的惡勢力在，其實就是指纏訪鬧訪要挾政府者”［9］。這些無理上訪者將弱者的身份作為武器，“希望以自身的弱者抗爭符號直接與抗爭對象形成對照，展示自身的弱勢，反襯對方的強橫，以不惜付出自身的身體、尊嚴甚至是生命損失這樣一種帶有‘破釜沉舟式’(被一般人視為‘無賴式’)的‘纏鬧式’抗爭來引起社會關注或政府重視”［9］。在這里，他們的行為當然無法得到精英階層的認可，但是他們也不能代表社會底層大眾，他們是“有著自身獨特行動目標和邏輯的行動者”［10］。

統(tǒng)計資料顯示，2003年至2007年，全國申訴信訪198萬件(人)，申訴信訪案件最終進入再審的比例僅為6．1%左右;當事人通過申訴信訪能夠使生效案件被改判、發(fā)回重審或駁回起訴的比例約為2.51%，申訴信訪所涉及的案件存在實體處理和違法等問題的極少［11］。所以從實際效果看，涉訴信訪的權利救濟功能是很弱的。但是，既然涉訴信訪權利救濟的有效性很低，而又被上訪者廣泛寄予期望，我們可以從反面推論，這種制度本身一定是能夠滿足當事人其他方面的需要。例如，任何社會都需要一些舒緩和釋放壓力的機制，個人精神壓力的增大不僅是個人的心理現(xiàn)象，更是社會矛盾積壓的體現(xiàn)，一些上訪者正是看中上訪的信息傳遞功能遠大于其權利救濟功能。有學者研究認為，80%的長期上訪者具有一定的心理問題及精神異常［12］。更有學者說，99%的上訪者精神上都有問題①2009年4月，國家衛(wèi)生部專家委員、北京大學司法鑒定室主任孫東東在接受媒體采訪時說:“對那些老上訪專業(yè)戶，我負責任地說，不說100%，至少99%以上精神有問題，都是偏執(zhí)性精神障礙?！睂O東東的言論立即引來網(wǎng)友的聲討。此后，孫東東就精神病的不當言論表示道歉。另見房清俠:《上訪者“被精神病”現(xiàn)象的法社會學思考》，《河北法學》2011年第1期。。但是，對普通人來說，偏執(zhí)與堅持真理似乎并沒有清晰的界限。同樣一件事情，上訪者認為自己是堅持追求真理，而法官或其他官員則可能認為他過于偏執(zhí)。與此同時，中國社會長期的轉型狀態(tài)帶來了幾乎所有群體都存在的“被剝奪感”，這種“被剝奪感”在我們通常意義上的“弱勢群體”中尤為嚴重。正如在一些無理上訪的案件中，上訪者放棄尊嚴，甚至要挾社會的行為會被“精英階層”所不齒。但是，我們并不能由此而簡單地認為他們是在無理取鬧，對他們來說，當在現(xiàn)行的制度之下，通過各種正當途徑仍無法改變自己的困窘狀態(tài)時，尊嚴就變得遠沒有想象得那么重要。可以說，是各種復雜的社會因素造成了大多數(shù)上訪者的“被剝奪感”以及困窘狀態(tài)，但是，這種狀態(tài)一旦出現(xiàn)在矛盾比較集中而且尖銳的司法過程中時，就會顯得更加突出，涉訴信訪，也正是這種現(xiàn)象的集中體現(xiàn)。從這一意義上來說，涉訴信訪不僅是督促法官公正裁判的一種監(jiān)督，更是對法官和司法如何實現(xiàn)司法公正的一種考驗。

三、涉訴信訪的平息

(一)未雨綢繆

要平息涉訴信訪，對法官們來說，最佳的情形當然是將其化解于萌芽狀態(tài)，因此如何有效預防涉訴信訪就是重要的工作。我國各級法院，尤其是一審法院都非常重視案件的調解。與判決相比，法官也非常喜歡調解，直接的原因就在于，通常能夠調解的案子，雙方矛盾不至于激化。因為就現(xiàn)在的考核機制來說，“我們現(xiàn)在如果哪個案子當事人申訴上訪了，我們是第一責任人，不管你有理沒理，首先這是我們的錯。判決，你判得對，但是當事人接受不了，那是你對當事人工作沒做通，你判后答疑，你息訴工作做得不好。都是我們的責任”。在強化調解的前提下，對發(fā)現(xiàn)有上訪苗頭或者比較偏執(zhí)的當事人，法官都會特別耐心地和當事人說話，很細致地講道理。一位庭長在訪談中說道:“我覺得好多案子，當事人都非常通情達理的。老百姓啊，你只要對他還說得過去，他一般不會去鬧。如果碰上那種不講理的，你只要說的有理有據(jù)，言語上你別刺激他，你判的案子也比較公正，他也就鬧不起來。”對此，有的法官則形容自己壓力非常大，需“處處小心，生怕說錯話”。“我感覺，我從事審判工作，辦完一個案子，當事人雙方都不上訴，沒有找你的，沒有上訪信訪的，這就是最大的成就了?！?/p>

當我們向法官詢問，如果遇到比較偏執(zhí)的人，講理也不管用會怎么辦時，一位法官無奈地說:“那只能采取什么辦法啊，磨啊，拖啊。別的沒有什么很好的辦法，強制措施你也不能采取。頂多就是找?guī)讉€人陪著拉①拉，方言，聊天的意思。，他今天來這里，明天可能又跑到中院去……”學者陳柏峰在調研中發(fā)現(xiàn)，在勸說無效的情況下，就只能陪上訪者喝茶、吃飯、打麻將、釣魚，甚至陪旅游等，總之要嚴防死守，不讓其再去上訪。豫北某縣每逢敏感時期，就把那些可能上訪的人集中起來，帶他們到外地旅游，從而防止他們上訪。一個老上訪戶說，他幾次進京上訪，都是縣里接回來的，縣里的官員帶著在北京玩遍了他才愿意回來。當然，所有的費用都由縣里出。上訪人到了北京，說要坐飛機才愿意回來，基層干部也只好答應［13］。為將各種可能激化的矛盾提前化解，很多法院都形成了一些制度性措施，有的法院設立了訴前調解，爭取在立案前就化解糾紛，這樣案件就不需要進入正式的訴訟程序;有的法院則專門成立了一個信訪庭，配備有經(jīng)驗、辦事認真而耐心的法官，專門接待來訪者。

其實，不僅是法院和法官會為此嚴陣以待，普通的行政官員也將防止上訪尤其是進京上訪作為重要的工作內容。例如，從2012年2月10日開始，河北省派駐了15000多名干部進駐5010個村，除了幫助發(fā)展農村經(jīng)濟之外，一個重要的任務就是做好維穩(wěn)工作，確保10月底前不發(fā)生重大群體性事件，并希望能讓赴省、進京上訪量大幅度下降。河北一名干部稱，河北通過多年維穩(wěn)得出一個經(jīng)驗:只要把農村穩(wěn)住了，首都就穩(wěn)住了。河北環(huán)抱京津，兩地接邊地界長達680多公里，河北有100多條可通機動車的進京通道。當?shù)匾幻鶎有旁L干部說，上訪的群眾坐車兩三個小時就能到北京，有的甚至騎自行車就去了。據(jù)國土資源部2011年通報，進京到部里上訪量較多的省份中，河北排在第一位。在這次的行動中，只要幫扶的村出現(xiàn)上訪事件，相應工作組就會喪失評先進的資格［14］。

(二)“人民內部矛盾用人民幣解決”

用金錢來平息上訪是現(xiàn)在非常常用的一種方式，在我們的調研中，被訪法官講到了多起這樣的例子?；ㄥX買穩(wěn)定，已經(jīng)不是秘密。

我們上文提到的因親子鑒定而上訪的案件，最終是如何解決的呢?法官說:“就是法院出面，領導出面，和×××，就是他所在的單位，他退休了，從他們單位這一塊兒，因為它有這塊兒資金，就給協(xié)調了?；ㄥX買平安，說到底就是。因為原先我干過信訪，有些到了兩會期間，尤其基層，落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，他們就說呢，買上油，買上面……那年正好有一個得了闌尾炎了，給他免費治療了，最后給他送上油，送上面，給送家里去……”

在另一起行政案件中，原告張某起訴派出所110不出警，但是各種證據(jù)表明當時110已經(jīng)履行了法定職責，一審法官駁回原告起訴，二審維持原判。后來張某找到政法委，政法委給他出了個“見義勇為”的表彰。從此張某開始申訴，后來又不停地上訪?！吧显L的過程中呢，很多時候(他)就找公安、派出所這塊兒，派出所那邊就賠了他一萬塊錢。意思是你再別訪了，考慮到你的一些損失，給你一萬塊錢就算了。拿到這一萬塊錢(他)就不找公安了，天天訪法院。訪了有兩三年，其間我們做了很多的化解工作，包括那年兩會的時候跑到北京去了。跑到北京以后，讓我們去接訪。我們連夜趕到北京……后來人帶回來之后，我們就不停地反復地給他做工作。后來他說他身體造成了傷害，又說要來回的費用，包括誤工，包括很多很多損失。×院長當時分管這塊兒，就說，你身體不好，我給你協(xié)調一塊兒費用。從救助這個角度，可能給他協(xié)調了費用去看病。后來看病他也不去。他說我不看病了，這樣你一次性把這個錢給我本人吧。實際上歸根結底，他就是為了要錢。后來是我們區(qū)法院拿了可能是兩萬塊錢，原來協(xié)調出一萬多，這就三萬塊錢。這就息訪了，再也不找了，這個案子了了?！?/p>

在司法實踐中，為了平息上訪，“花錢買平安”、“人民內部矛盾用人民幣解決”成為普遍的工作方法，尤其是對于一些案件沒有問題，當事人又上訪不止;或者案件的審理和裁判存在輕微的瑕疵，屬于可改可不改的情況，法院和法官們都比較愿意使用金錢補償?shù)姆椒▉砥较栴}。據(jù)法官介紹，在奧運會之前，有的地市出資三四百萬才終于解決一些老上訪戶的問題，這還一度成為其他城市學習的范例。這種方法之所以有效，是因為很多上訪者多數(shù)經(jīng)濟條件較差，且沒有穩(wěn)定的工作。例如，四川高院對300名信訪當事人抽樣調查顯示，信訪人經(jīng)濟狀況較差的占60%，差的占26%，很差的占9%，較好的僅占5%，超過40%的信訪人反映的問題基本與案件無關，而是希望解決或幫助解決一些實際困難［15］。

但是，用金錢平息上訪，這種平息并不是真正解決問題。一方面，如果案件的裁判確實有錯誤，法院卻堅持錯誤而不改正，這種情況下，給當事人以經(jīng)濟補償，不僅不會化解當事人對司法不公的不滿情緒，還會進一步加重當事人對司法不公的確認。另一方面，對于案件沒有法律上的錯誤情形，用金錢買平安的做法，又會刺激新的上訪。

一些上訪者可能會在拿到經(jīng)濟補償并平息一段時間后，覺得自己無事可做，想到如果繼續(xù)上訪還可能會有錢，就會又找個理由繼續(xù)上訪。這些情形都可能會被他人看在眼里，并引發(fā)模仿效應，這已被多例事實證實。此外，法院或政府出面給上訪者一些經(jīng)濟補償之后，通常會要求他簽一個“息訴罷訪協(xié)議”。但是，這種協(xié)議對上訪者來說，約束力微乎其微，相當多的上訪者決定是否繼續(xù)上訪，并不受這個罷訪協(xié)議的影響。有的不再上訪是認為已經(jīng)得到了預期的利益，解決了生活困難，而繼續(xù)上訪者并不會因為罷訪協(xié)議的存在而放棄上訪。畢竟，“對于信訪機構與訪民通過簽訂協(xié)議約定，通過信訪解決后的問題不能再起訴的做法，也無法找到法理依據(jù);法院以此息訴罷訪協(xié)議為據(jù)，拒不受理訪民事后反悔的訴訟，更是于法無據(jù)”［16］。因此法官對那些說話不算話的上訪者非常痛恨，卻又無可奈何。雙方簽署的息訪協(xié)議書對上訪者，尤其是無理上訪者而言，幾乎沒有任何約束力。這也是經(jīng)濟補償平息信訪不徹底性的又一體現(xiàn)。

(三)接訪與截訪

我國信訪制度中有主要領導接訪制度。領導親自接訪，有可能會在其權責范圍內解決某些具體的糾紛。但示范效應的直接后果則是，會有更多的人期待領導干部接訪日。據(jù)《南方周末》報道，2011年1月24日下午，溫家寶總理來到北京永定門西街國家信訪局來訪接待室，來自天津、吉林、山東、湖北、內蒙古、河南、山西、江蘇等8名上訪群眾向溫家寶總理直陳不公與苦痛，總理現(xiàn)場要求隨行的各部委積極督辦，開建國史之先河。25日《新聞聯(lián)播》報道了這一事件，26日，各大報紙頭版都是溫家寶與來訪群眾面對面的大照片，報紙一度脫銷。這一事件在上訪者群體中引起了廣泛的反響?！翱偫韥磉^的消息在人群里流傳。能明顯感覺到這個發(fā)生在40多個小時前的消息帶給人群的暖意。涌向接待室的人越來越多……”［17］

有學者的研究結果表明，信訪接待人行政級別越低，處理成本也越低，其事態(tài)平息率反而高;信訪接待人行政級別越高，處理成本也越高，平息率反而低［18］。領導干部的時間、精力、能力都是有限的。同樣的道理，中央和國家機關干部下訪的實際作用也有限，可能更是一種“姿態(tài)”，對化解信訪難題幫助不大［19］。因此，信訪民眾的訴求，實際上國家很少能真正查清事實給群眾一個滿意的處理，像新聞中所述的能夠見到總理的成功個案往往是因“運氣”，缺乏可復制性。但是正如我們之前所論述的，是“干部”而不是“制度”給了上訪者以期望，因此，他們會一層一級，繼而越級，甚至直接到北京去上訪，并且可能是一而再、再而三，因為上訪一次根本就解決不了問題。從這一意義上來說，領導接訪制度的功能可能是被錯誤地強化了。從另一方面來說，因為領導往往距離事件發(fā)生比較遠，很難真正了解案件的具體情況。因此有很多上訪者為了能夠引起領導的重視，往往會夸大自己的冤屈，甚至歪曲或編造事實?！岸摷倜褚夂屠碛稍谖幢欢创┲?，是完全可當真來用的?！纱私o上訪者競相編織對己有利的理由提供了廣闊天地。要假造民意和編造理由，就得講究策略。把問題講得夸張些、嚴重些是策略，把上書簽名的人數(shù)報多些以壯大聲勢是策略，把敏感因素多牽入一點同樣也是策略?！保?0］例如，一個上訪者在其名為“我的控訴”的申訴書中，這樣描述他的遭遇:“一審的黑心法官為了強暴證據(jù)、方便枉法裁判的需要，竟然以銷毀我大姐委托代理書的手段，把我大姐人為地整成‘原告’了?！M管初審判決多處枉法，但是，在官官相護的司法潛規(guī)則下，中、高兩級法院竟然都維護了初審判決的13處枉法裁判?！改感羷谝簧e累的上百萬元動產被惡人非法占有了，因沒人管而至今仍然逍遙法外，而惡人再要求分割我父母生前的房產，就被歷下法院違法拍賣了——法律何在?天理何在?……如果在我冤案壓身、每月為繳納房租、每天為吃什么省錢而犯愁等困境下，一旦我承受不住最后一根稻草的重壓而跳墻、自殺——這就是我死于官場的冷漠!”①這個名為“涉訴上訪”的網(wǎng)站是該上訪者自己建立的。具體內容見http://www．137064．com/index．htm，最后訪問日期2012/4/26。單看上訪者的論述我們通常會認為其遭遇值得同情，法院和法官的做法值得質疑。但是再看針對同一案件法官的說法，在《山東商報》2009年9月1日A12版刊登了該案主審法官所寫的“遺囑倆版本，爭房產上法庭”的文章?！岸壬L子所持遺囑為打印簽字，雖然加蓋了董先生手印，但在董先生病重昏迷期間所按手印很難認定為其真實意思表示，法院不予采信。張老太所持遺囑有董先生親筆簽名，并有律師事務所予以見證，經(jīng)司法鑒定為真正的遺囑。據(jù)此，法院判決遺囑有效?！笨催^法官的論述之后，可能我們之前的判斷就要反過來了。

實際上，在很多涉訴信訪案例中，如果我們認真分析，就會發(fā)現(xiàn)很多上訪者會夸大自己的冤屈，甚至歪曲事實。他們這么做的原因，無非是增加自己的勝算。但是，卻給司法帶來了很多麻煩和惡劣的影響。尤其是在網(wǎng)絡媒體上，當大家看到上訪者的故事之后，往往會一邊倒地討伐法官。這個時候，所謂的國家權力已經(jīng)放下抽象的姿態(tài)，具體地成為了某個具體的個人。這時候，大家就會將制度所帶來的一系列綜合問題與具體的個人聯(lián)系在一起，也就將法律上的問題變成了法官或者其他領導個人的問題。“國家權力被上訪行為具體化、對象化，國家權力的權威性因此被傾聽者和對話者的身份所遮蔽?！保?1］在上訪者看來，是案件的主審法官而不是法律給了自己不能接受的判決，他期待總理或其他愛民如子的官員而不是司法權或行政權來幫助自己。

當然，這種領導接訪制度，對于一些特定上訪事件的平息還是有積極作用的，即上訪者的利益并沒有受到真正的侵害或者他們受到的侵害極小，此時，他們上訪的主要目的不是要救濟自己被侵害的權益，而更多的只需要找人傾訴一下自己或困窘或不幸的狀態(tài)。有時，他們由于不信任法官等人的話，只希望聽到領導當面對自己講。在這些人心中，“爭一口氣”、“討個說法”是更值得看重的事情。根據(jù)學者的考證，早在上世紀70年代一個農民因為生產隊少分了他3斤綠豆，就前后上訪了3年，最后還去了北京討說法。應星先生在平縣農村中也接觸到好幾起曠日持久的上訪、訴訟案，農民在上訪、訴訟上的投入遠遠超過了標的物的價值，但他們就是始終不肯放手。在此，“爭一口氣”就成為一個重要的因素［22］。例如，我們去某法院調研時，遇到正在外地出差的該法院院長驅車千里趕回法院，第二天還有事情需要再折返，而之所以要如此大費周折，就是因為一個老上訪戶點名要見院長。要院長親自聽自己講，要院長親自講給自己聽。

除了主要領導接訪制度之外，我國信訪制度中又有規(guī)定，上訪人員限時由基層政府接返。一位法官講述了他接訪的經(jīng)歷?！氨本?，我去接訪過啊。最高法院信訪局、人大，和趕集的一樣，接訪的比上訪的人還多。一個人去上訪，得去十個人(接訪)?！薄霸圻@還算少的。外地的，那警車到處藏，在北京，不讓他去，但是那個人去了，下面考核，一考核，上訪的就等于消號。各地各省的領導不愿意，派一大幫人去，不讓他上訪，找那個登記的，別登記上，把人弄回來。浪費資源啊。(你)怕，(他)明年還去。”正因為上訪會帶來考核上的負面評價，以及接訪所需要的巨大成本，現(xiàn)在很多地方政府將“接訪”變?yōu)椤敖卦L”。在北京甚至還出現(xiàn)了專門以截訪為職業(yè)的特殊公司，這使得截訪變得越來越“市場化”和“專業(yè)化”了。同時，由于中央對信訪工作的重視，信訪作為考核指標的“一票否決”的分量，導致每逢中央召開重要會議以及重大國際活動時，地方政府截訪就會變得更加厲害。至于媒體報道中經(jīng)常出現(xiàn)的“被精神病”繼而被強制治療現(xiàn)象，在涉訴信訪中卻還比較少見，至少我們可以認為，法院在對待涉訴信訪問題的處理手段上，還是更講法治的。

(四)“圍魏救趙”的組織化策略

在涉訴信訪事件的平息過程中，很多時候采取的措施是否有效，依賴于實際處理者的協(xié)調能力和策略。尤其是中國農村，農業(yè)稅的取消等一系列事件的發(fā)生使得農民與國家、社會的連帶越來越松散，越來越呈現(xiàn)“原子化”狀態(tài)。此時，沒有辦法直接約束上訪者，就需要采取圍魏救趙的策略，尋找尚能對該上訪者形成影響的個人或組織，由他們來向上訪者傳遞信息，這種信息有時是壓力、有時則是感化。一位學者舉了這樣一個例子:當某縣的農民尹某作為群體上訪的首領執(zhí)著于上訪時，該縣黨委副書記就找來了在縣里上班的尹某的侄子，對他說:“你這一段時間先不用來上班了，什么時候做通了工作什么時候來上班。另外，現(xiàn)在縣里正在進行機構改革，人員上也肯定要進行調整，這件事情(做尹某的工作)也算是對你個人能力的一次檢驗!”副書記的話對尹某的侄子來說是非常有分量的，因為對于具有公務員身份的他來說，他的前途都系于組織的態(tài)度和決定。這樣我們就可以作出一個合理的預期，尹某的侄子可能會對尹某所說的一些話:“你這不是砸我的飯碗嗎?……我將來還怎么在單位里干?”由此，縣政府與尹某之間的矛盾就轉化為尹某叔侄之間的矛盾，它由一個公事變成了親人之間的私事，這恰恰是尹某不愿面對的。尤其是，在相當長的時間里，一直到現(xiàn)在，農民對于能夠在城里工作的親戚的意見還是非常重視的。針對尹某所帶領的上訪群體，縣政府后來又分頭調查他們的親屬關系，最后找到十幾個與上訪者有密切關系的縣政府工作部門的工作人員，依照同樣的方式，讓他們分頭去做自己親戚的工作，這樣，上訪的群體就被從內部瓦解了［23］。

這種現(xiàn)象，被一些學者稱為“強行組織化”。所謂“強行”，是為了表達當事人并非有意識地、主動地進入正規(guī)的組織渠道，而是由于某種原因被迫納入某一組織體系的過程。本文所描述的上訪事件中，縣鄉(xiāng)政府通過“體制內人員”(尹某的侄子)對“上訪領頭人”尹某施壓的過程，正是使用這一手段的典型案例［24］。但是，這些強行組織化的解決方式只是臨時的權宜之計，事情解決完之后，當事人還是會脫離組織，因為這個組織并不是他自愿加入的，正如前例中尹某侄子的勸說以及尹某的接受都是被迫的。同時，我們注意到，在這種勸說過程中往往會出現(xiàn)一種奇怪的現(xiàn)象，就是勸導者基于與上訪者之間的親友關系，往往會將講感情作為重要的說服策略。而上訪者有時會被打動，但有時也會和勸導者(尤其是這個勸導者身份是領導的時候)講權利、將政策、講政治話語。這就形成了上訪治理中“干部講感情、農民講法治(政治)”的怪異現(xiàn)象［25］。但是，這種辦法對于一些牟利型或者胡攪蠻纏型的上訪者是沒有效果的，因為他們不管不顧的狀態(tài)已經(jīng)使他們“油鹽不進”。

(五)以妥協(xié)換穩(wěn)定

當遇到涉訴信訪案件時，以妥協(xié)換穩(wěn)定可能是法官們最不愿意看到、最不愿意采取的辦法了。

一位庭長在談到如何處理這類問題時說道:“我們一般把握一個原則，不能叫好人吃虧，不能叫孬人沾光。農村那種舉證責任也是不行啊，老百姓沒有保存證據(jù)的意識，比如說很簡單的案子，就打工，在個體戶那個地方，他受傷以后，工廠給他出了一部分醫(yī)療費，但是他一旦告他，構成傷殘了，十幾萬、幾十萬的。他說，不是在俺這受的傷，沒有合同，又沒有什么工資單，不像正式企業(yè)一樣，咱(可以)去企業(yè)查證，把工資單調出來。你要按證據(jù)規(guī)則，誰主張誰舉證，拿不出證據(jù)輸了拉倒了，那不麻煩了!所以調查取證，適當?shù)?，庭審也好，調解也好，你得有控制庭審的能力。實在不行就適當?shù)亍?/p>

“如果當事人說，你判吧，我要上訪，他就這么威脅你。不管你態(tài)度怎么好，只要他目的達不到，他就一直上訪，你怎么辦啊。跟領導匯報，最后領導說，行，你只要能讓他不上訪了，突破法律一點也行……”“說實話，現(xiàn)在為了上訪，哪有不妥協(xié)的法官啊。法官愿意妥協(xié)嗎?法官按照那個判，可能當時安撫住他了，可能暫時不上訪了，那是以犧牲法律的公平為代價的。犧牲法律為代價，哪一個法官愿意這樣判啊!”

法院的生效裁判作出后，如果一方當事人感覺判決不公而上訪并最終如愿以償，就會誘使更多當事人踏上上訪之路，因此法院辦理信訪的主要壓力不是案件包含的法律問題，而是如何滿足上訪人的要求又不突破法律底線，尤其是上訪者做出一些過激的舉動的時候，這個問題就顯得更為嚴峻。在調研中，多位法官向我們講述了他們遭遇當事人以自殺相威脅的情形:一位當事人沖進法官辦公室，坐在窗口，對法官說“如果你敢判我敗訴，我今天就從這兒跳下去”;另一位被丈夫起訴離婚的農村婦女爬到屋頂，威脅法官如果判離婚她就去死……雖然這種情形在我們旁觀者看來，這些當事人一般不會真的自殺，但是，這種威脅本身就已經(jīng)足以構成對法官和司法裁判的不當牽制。對此，我們不能簡單地歸結為這是當事人素質低，很多時候，一些當事人，包括上訪者之所以會有一些過激的舉動，是因為他們已經(jīng)沒有任何其他可以把握的資本，除了自己的生命，他感覺自己一無所有。在當前的政治環(huán)境下，當信訪替代司法作為社會正義最后的屏障，成為當事人最后的救命稻草，我們的法官和司法已經(jīng)無法堅守自己的立場。

四、結語

我們發(fā)現(xiàn)，在實踐中對平息涉訴信訪有效的一些方法和策略，通常都是與案件本身所涉及的法律無關的。用一位庭長的話說:“從純粹的法律上來講，有些工作就沒法做了。像有些案子，確實沒錯。經(jīng)過了一審、二審、再審，然后又經(jīng)過了好幾個法院的審查，一點問題沒有，但是當事人就是上訪不止。到省里、到北京，案子就是沒有問題，最后有的案子連最高法院都審查了，都出了駁回的東西了，他就是……那沒辦法，那只能是通過一些其他的手段息訟罷訪?！闭缫晃粚W者所說:“在中央上訪治理越來越法治化，制度建設越來越健全時，基層上訪治理的方法卻顯得越來越詭異?！保?6］在整個中國都法制化程度越來越高的大背景之下，涉訴信訪作為一種用非訴手段解決訴訟問題的途徑卻獲得了政治上的高度認可，人民群眾也在一定程度地享受著此種非程序化的便捷解紛通道帶來的“實質正義”的好處［27］。這種重視強化了涉訴信訪在整個國家制度中的地位，它在變得越來越重要。

有資料稱，國家信訪局從2005年開始，篩選出了近五萬件重要信訪事項進行交辦督辦，辦結率達90%以上;2008年在全國范圍內組織開展了重信重訪專項治理活動，化解重信重訪事項15萬余件;同年全國組織開展縣委書記大接訪和干部下訪，各地黨政主要領導帶頭接待，接待來訪人員87．9萬批次、387．4萬人次，解決問題53．7萬件［28］。這些數(shù)字被用來反映信訪制度的一些實際作用。但另有資料表明，公民通過上訪解決糾紛的成本通常極高，而經(jīng)由信訪途徑切實解決的糾紛的比例也很?、僬{查顯示，實際上通過上訪解決的問題只有2‰。參見趙凌《國內首份信訪報告獲高層重視》，《南方周末》2004年11月4日。另可見童之偉《信訪體制在中國憲法框架中的合理定位》，《現(xiàn)代法學》2011年第1期。?？梢?，這其中實際的效用有多大實在很難說清，或者，其效用的大小取決于我們對“辦結”、“化解”、“解決”等詞的含義的理解。什么是“化解矛盾”、“解決問題”、“案結事了”，如果上訪者拿到經(jīng)濟補償之后就不再上訪，是否就意味著問題得到了解決?司法的公正是應該堅持的，無論是針對法官還是針對上訪者皆是如此。因此，為了所謂的維穩(wěn)，用強力手段壓制上訪和無條件妥協(xié)都是有害的。我們既不能一看到上訪就簡單地認為這是老百姓在維護正當權益，也不能看到法官們對上訪者的負面評價就認為法官們具有高高在上的官本位思想。其實，法官本來就應只服從法律，做一個堅定的法治論者。對待涉訴信訪現(xiàn)象比較一致的負面評價，使我們從側面獲得一些對中國法官職業(yè)群體的樂觀看法，至少在這個問題上，他們的思維和立場是一致的。正如在平息上訪的各種措施中，他們更愿意使用經(jīng)濟補償，因為法官們一方面不愿意承認自己判的案件有問題，另一方面也不愿意因為對上訪的妥協(xié)而在案件的裁判上違反法律，經(jīng)濟補償在他們看來是最容易實現(xiàn)的堅持依法裁判的變通做法。

從根本上來講，這些措施之所以都不能真正解決涉訴信訪的問題，因為所謂的“信訪”和“訴訟”的結合本身就是一個錯誤，是理論上不應成立的一個命題。信訪作為實現(xiàn)公民權利的一種行政途徑和方法，它與訴訟本來就應是分立的。因此要徹底解決涉訴信訪問題，就應該使二者各歸其位，信訪的歸信訪，訴訟的歸訴訟。

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