工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)時(shí)期土地權(quán)益的法律保護(hù)

唐郁愷

目前，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展侵占耕地已引發(fā)一系列社會(huì)問題，影響著社會(huì)的穩(wěn)定，不僅制約著我國(guó)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，而且影響著和諧社會(huì)的構(gòu)建。保護(hù)耕地是我國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策。隨著我國(guó)城市化的快速發(fā)展，耕地保護(hù)與城市建設(shè)用地需求之間的矛盾日趨尖銳。因此，對(duì)構(gòu)建耕地保障機(jī)制，確保農(nóng)業(yè)第一產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)地位，確保我國(guó)糧食安全，確保社會(huì)安全穩(wěn)定具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、目前我國(guó)土地權(quán)益保障的現(xiàn)狀

我國(guó)目前實(shí)行的以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制是我國(guó)三十年改革開放最重要的制度性成果，是黨的農(nóng)村政策的基石。對(duì)此，黨的十七屆三中全會(huì)提出要“穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度”，意味著現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。全會(huì)突出強(qiáng)調(diào)要“健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度”，意味著在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)時(shí)期，為確保社會(huì)穩(wěn)定和諧、確保糧食安全、確保溫總理提出18億畝耕地這根紅線，要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，必須采取一系列措施，健全農(nóng)村土地管理各項(xiàng)制度[1]。目前我國(guó)的法律僅規(guī)定了土地的國(guó)家所有權(quán)、集體所有權(quán)兩個(gè)土地所有權(quán)主體，農(nóng)民個(gè)人不能享有所有權(quán)?！锻恋氐怯涋k法》第二條規(guī)定：本辦法所稱土地登記，是指將國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地抵押權(quán)、地役權(quán)以及依照法律法規(guī)規(guī)定需要登記的其他土地權(quán)利記載于土地登記簿公示的行為。前款規(guī)定的國(guó)有土地使用權(quán)，包括國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)和國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)；集體土地使用權(quán)，包括集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)（不含土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）。

但這一制度存在一系列問題，首先，國(guó)家和集體所有制所有權(quán)制度權(quán)利主體界定不明確，國(guó)家和集體這兩個(gè)名詞本身就是模糊的概念。作者認(rèn)為，國(guó)家所有應(yīng)理解為全民所有，除了城市土地、國(guó)家安全和公共利益的需要，國(guó)家不應(yīng)具體作為所有權(quán)主體，應(yīng)還地于民。此外，《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十條：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。本條中集體所有制的主體包括鄉(xiāng)集體，村集體和村民小組等多個(gè)虛化的模糊的主體。從以上分析可看出，我國(guó)目前的土地制度存在集體土地所有權(quán)多級(jí)所有，主體不明晰；集體土地所有權(quán)主體代表法律地位不明確，所有權(quán)權(quán)能殘缺；缺乏可操作性；規(guī)范土地流轉(zhuǎn)和調(diào)整土地流轉(zhuǎn)的糾紛的法律不健全；保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的法律不周延，不完善，政府特別是基層政府行為侵犯農(nóng)民土地權(quán)益行為經(jīng)常發(fā)生。[2]

2006年，我國(guó)《物權(quán)法》頒布實(shí)施后，物權(quán)的概念深入人心，但是在傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)為主的農(nóng)村，物權(quán)正遭遇著很大的尷尬。農(nóng)民個(gè)人的權(quán)利在集體的名義下被虛化，農(nóng)民個(gè)人的集體成員權(quán)并沒有得到很好的保障，“屬于集體所有，但不為你所有”這樣的似是而非的集體觀，正在限制著產(chǎn)權(quán)的進(jìn)一步明晰，相關(guān)的產(chǎn)權(quán)難以變成農(nóng)民改變命運(yùn)的資本。當(dāng)前農(nóng)村要進(jìn)行的改革就是要做到集體與個(gè)人并重，充分尊重農(nóng)民應(yīng)有的個(gè)人權(quán)利。[3]

二、修訂完善法律制度，賦予并確保農(nóng)民的土地權(quán)益

黨的十七屆三中全會(huì)提出要“穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度”，突出強(qiáng)調(diào)要“健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度”，意味著在新的形勢(shì)下，不僅現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，還將賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，為進(jìn)一步完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度留下了更大的探索空間。2008年9月30日，胡錦濤主席到安徽農(nóng)村考察時(shí)強(qiáng)調(diào)：以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制是黨的農(nóng)村政策的基石，不僅現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，還要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí)，要根據(jù)農(nóng)民的意愿，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。[4]新的《土地登記辦法》突出了對(duì)城鎮(zhèn)和農(nóng)村土地權(quán)利一視同仁的物權(quán)保護(hù)，明確規(guī)定了依法登記的國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)和集體土地使用權(quán)、土地抵押權(quán)、地役權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。

根據(jù)中央會(huì)議精神和中央領(lǐng)導(dǎo)的指示，作者認(rèn)為，應(yīng)從以下幾個(gè)方面健全農(nóng)村土地管理各項(xiàng)制度。

1.修訂完善現(xiàn)行有關(guān)土地的法律、法規(guī)。首先，修訂物權(quán)法，賦予農(nóng)民完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。當(dāng)前可以在不改變所有制的前提下，改革農(nóng)村土地所有權(quán)制度，明確農(nóng)村的土地所有權(quán)主體為村集體，取消鄉(xiāng)級(jí)政府和村民小組的主體地位。將土地使用權(quán)永久下放給農(nóng)民，賦予農(nóng)民相當(dāng)完整的“產(chǎn)權(quán)”使其成為土地物權(quán)最終的、完整的擁有者，并可以繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押和交易。我們相信運(yùn)用“產(chǎn)權(quán)”排他性的特征，能夠使得農(nóng)民更好地呵護(hù)自己的權(quán)利，拒絕廉價(jià)征地、強(qiáng)制拆遷等嚴(yán)重侵犯農(nóng)民權(quán)利的現(xiàn)象發(fā)生[5]。其次，修訂完善相關(guān)法律，建立完備的土地管理檔案；土地登記等土地管理制度，完成國(guó)土登記，明確權(quán)利主體；明確土地權(quán)利人的合法權(quán)益內(nèi)容。再次，修訂法律建立規(guī)范的宅基地耕地的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，允許集體組織的農(nóng)民之間可以出租、轉(zhuǎn)讓，亦可以向集體外的人出租、轉(zhuǎn)讓，立法處理土地使用權(quán)糾紛。最后，延長(zhǎng)土地使用權(quán)的期限，將農(nóng)村土地的承包期從現(xiàn)在的30年延長(zhǎng)到70年等。

2.推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、限制政府權(quán)利，完善農(nóng)民土地權(quán)益的保障和救濟(jì)措施。立法規(guī)范地方政府和鄉(xiāng)村自治組織及其代表人的行為，進(jìn)一步完善土地征用制度，加強(qiáng)對(duì)土地違法行為的監(jiān)督和法律制裁，依法明確土地使用人的權(quán)利義務(wù)，對(duì)任何人以任何借口、理由對(duì)農(nóng)戶的土地進(jìn)行處置的行為明確法律救濟(jì)措施和手段。國(guó)土資源部部長(zhǎng)、國(guó)家土地總督察徐紹史說：“經(jīng)過多年努力，目前國(guó)土資源政策法律框架體系已經(jīng)比較完善，但執(zhí)行情況并不理想，國(guó)土資源違法違規(guī)現(xiàn)象普遍、大量存在。就土地而言，違規(guī)違法用地并沒有得到有效遏制。一些地市和縣級(jí)政府直接或者指使違規(guī)違法批地用地，違規(guī)違法用地正在向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織蔓延?！盵6]

3.加強(qiáng)法制教育和宣傳，是提高農(nóng)民維護(hù)土地權(quán)益的能力。通過電視，網(wǎng)絡(luò)和報(bào)紙等媒介加強(qiáng)對(duì)法律的宣傳，特別是相關(guān)土地法律知識(shí)的宣傳，使農(nóng)民明確自身的權(quán)利義務(wù)，了解各種救濟(jì)手段和措施，以維護(hù)自己的權(quán)益。鼓勵(lì)農(nóng)民成立農(nóng)業(yè)合作組織，增強(qiáng)保護(hù)自己合法權(quán)益的能力。[7]只有使基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)村領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)國(guó)土資源政策規(guī)定有了比較清晰的了解和理解，只有廣大農(nóng)民行動(dòng)起來運(yùn)用法律武器維護(hù)自身的合法權(quán)益，只有保護(hù)和合理利用國(guó)土資源成為廣大基層干部群眾的共同意愿和自覺行動(dòng)，才能真正實(shí)現(xiàn)中央制定的確保18億畝耕地不減少的目標(biāo)。2010年和2020年全國(guó)耕地保有量分別為18.18億畝和18.05億畝的目標(biāo)才不會(huì)落空。

三、加快農(nóng)村城市化改造，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障

30年前，我國(guó)的改革是從解決農(nóng)村土地制度問題打開缺口的。目前，農(nóng)村土地制度日益成為諸多矛盾的焦點(diǎn)。也成為我國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展已進(jìn)入依靠制度創(chuàng)新的新階段。

首先，要推動(dòng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的同時(shí)，保障工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的土地和耕地。我們可以通過宅基地置換保障工業(yè)化和城鎮(zhèn)化所需的土地，同時(shí)保障耕地的面積。所謂宅基地置換，是指將分散居住的農(nóng)民集中起來，搬入新建多層或規(guī)劃合理的住宅中，置換“騰出來”的農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地可以從事其他用途，包括復(fù)耕、工業(yè)用地。

其次，要實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化措施。通過政府出資，引導(dǎo)企業(yè)或個(gè)人投資政府補(bǔ)貼等方式，依托縣城或?qū)︵l(xiāng)鎮(zhèn)、較大村莊進(jìn)行城鎮(zhèn)化改造、建設(shè)，通過置換的方式讓農(nóng)民進(jìn)城，改善居住環(huán)境；通過允許土地流轉(zhuǎn)的方式集中土地，通過鼓勵(lì)成立農(nóng)民合作組織，集體組織本身發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。也可引入外來企業(yè)、個(gè)人，解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)與農(nóng)民財(cái)力不足的矛盾。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，設(shè)施農(nóng)業(yè)，旅游觀光農(nóng)業(yè)等，提高生產(chǎn)率。

最后，要健全農(nóng)民的社會(huì)保障制度，完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度、建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化制度、健全農(nóng)村民主管理制度。解決好政府發(fā)展工業(yè)和城鎮(zhèn)化的理念與保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的矛盾。解決好工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速發(fā)展帶來大量“無(wú)農(nóng)地村”和“無(wú)耕地農(nóng)民”因基本生活無(wú)法保障頻繁上訪和征地補(bǔ)償?shù)膯栴}。

今日之中國(guó)，城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口。已經(jīng)由“農(nóng)耕社會(huì)，鄉(xiāng)土中國(guó)”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮I(yè)社會(huì)，城市中國(guó)”。中國(guó)科學(xué)院《2012中國(guó)新型城市化報(bào)告》稱：中國(guó)內(nèi)地城市化達(dá)到了51.3%?，F(xiàn)在中國(guó)每天有上百條村消失，在可以預(yù)見的未來十年，城市化仍是中國(guó)發(fā)展主流。

[1]中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào)http://zhidao.baidu.com/question/71963564.html 2012.11.21

[2]夏鋒，張娟.百名專家建言農(nóng)村土地制度改革http://business.sohu.com/20081009/n259932019.shtml2012.11.21海南中改院

[3]大河網(wǎng).土地管理法正修訂新一輪農(nóng)村土地改革值得期待.http://business.sohu.com/20081009/n259933902.shtml2012.11.21登陸

[4]人民日?qǐng)?bào)：胡錦濤：允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)http://news.sohu.com/20081001/n259823352.shtml2012.11.21登陸

[5]大河網(wǎng).土地管理法正修訂新一輪農(nóng)村土地改革值得期待.http://business.sohu.com/20081009/n259933902.shtml.2012.11.21

[6]新華網(wǎng)：維護(hù)農(nóng)民利益成敗關(guān)鍵取決于基層http://news.qq.com/a/20081010/002506.htm 2012.11.28

[7]夏鋒,張娟.百名專家建言農(nóng)村土地制度改革.中改院http://business.sohu.com/20081009/n259932019.shtml.2012.11.21