政府信息公開第三方合法權益之程序保障研究

王 軼

政府信息公開第三方合法權益之程序保障研究

王 軼

行政機關掌握的政府信息有時會涉及到其他社會組織或者個人第三方，行政機關依法公開這些政府信息的同時往往會侵害涉及到該信息的其他社會組織或個人的第三方權益，例如個人隱私或者商業(yè)秘密。各國在制定相關政府信息公開的法律法規(guī)時會對第三方權益予以保障，而我國政府信息公開制度的發(fā)展仍處于初期階段，雖然《政府信息公開條例》給予了第三方的權益一定的保護，但實踐操作中仍存在許多問題，并沒有針對第三方形成完善的程序保障制度，因此需要比較研究來進一步完善我國對第三方權益的程序保障。

信息公開；第三方權益；程序保障

王軼/華東政法大學在讀碩士（上海200042）。

一、我國關于政府信息公開第三方的界定

作為法律概念，“第三人”主要出現(xiàn)在我國的訴訟法中，例如《行政訴訟法》第27條規(guī)定：“同提起訴訟的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟?！敝笤?8年《政府信息公開條例》頒布實施后，政府信息公開制度中正式引入“第三方”的概念，但法規(guī)并沒有對其概念進行界定，因此本文有必要首先對政府信息公開第三方的內(nèi)涵進行界定。

學界對于如何界定政府信息公開第三方，基本都是從訴訟第三人、行政第三人這兩個概念進行對比分析，進而得出政府信息公開第三方應當界定為行政第三人，是指與被提起行政訴訟的具體行政行為有利害關系，通過申請或法院通知的形式參加到訴訟中來的公民、法人或其他組織。[1]

本文試從政府信息公開的特點入手進而對第三方進行界定：一方面，它既不是申請信息公開的權利主體也不是信息公開的義務主體，更不是主動公開政府信息中的接受主體，它是除了申請人、行政機關以及公開相對人以外的自然人、法人或者其他組織；另一方面，它的合法權益可能受到了損害，這里的損害是指一旦公開信息后對其合法權益產(chǎn)生了不利影響。因此，本文將政府信息公開第三方界定為合法權益可能受到政府信息公開損害的，除了申請人、行政機關以及公開相對人以外的自然人、法人或其他組織。

二、我國關于政府信息公開第三方權益程序保護的理論依據(jù)及現(xiàn)狀分析

(一)我國的相關規(guī)定

政府信息公開中第三方權益主要通過事前通知程序以及事后救濟兩種方式來予以保障，而損害一旦造成就無法逆轉(zhuǎn)，因此事前預防措施顯得更為重要。我國就事前通知程序?qū)Φ谌綑嘁孀鞒隽艘欢ǖ某绦虮Ｗo規(guī)定，《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）第23條明確規(guī)定：“行政機關認為申請公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權益的，應當書面征求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開。但是，行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的，應當予以公開，并將決定公開的政府信息內(nèi)容和理由書面通知第三方?！边@里面其實規(guī)定了行政機關的通知義務及第三方提出異議的權利。同時，《條例》第24條第3款規(guī)定了行政機關征求第三方意見的時間不包括在行政機關答復信息公開的申請期限內(nèi)，但是并沒有規(guī)定征求第三方意見的具體時間限制?？傮w來說，對《條例》中關于第三方權益的程序保護理解如下：

首先，行政機關收到信息公開申請后，經(jīng)審查認為該政府信息可能損害第三方合法權益的，必須書面通知第三方并征求其意見，旨在提供給第三方一個就該政府信息是否公開陳述意見的機會。這是第一次書面通知。如果沒有通知，信息一旦公開就無法恢復到未公開的情形，第三方權益受到的損害就只能通過事后救濟進行一定的彌補。因此，第一次書面通知是保障第三方權益的核心程序。

其次，第三方接到行政機關的書面通知后在一定期限內(nèi)作出是否同意公開的答復。如果第三方?jīng)]有在期限內(nèi)作出答復，就是放棄了自己提出異議的權利。在第三方作出答復或者期限未滿之前，行政機關不得向申請人公開政府信息。

最后，行政機關根據(jù)第三方的意見作出審查后決定是否公開政府信息，在第三方不同意公開政府信息的時候，行政機關需要權衡判斷該政府信息是否對公共利益有重大影響。如果不公開該政府信息會對公共利益造成重大影響，行政機關應當決定公開，并將決定公開政府信息的內(nèi)容和理由書面第三方。這是第二次書面通知，保障了第三方的知情權，并在一定程度上對行政機關作出約束。

（二）現(xiàn)狀分析及其存在問題

1.第三方權益保護范圍狹隘。政府信息的公開分為主動公開和申請公開兩種情況，主動公開的數(shù)量遠遠大于申請公開的，而給第三方造成損害的可能性也較大。但是從《條例》第23條的規(guī)定可以看出，第三方權益的保護范圍，僅限于申請公開而且涉及“商業(yè)秘密”或“個人隱私”的情形，除此之外均不屬于應當受保護的范圍，沒有對主動公開時第三方權益保障制度的設計，這既不符合現(xiàn)實需要也過于狹隘。

2.行政機關自由裁量權限過大。從上述規(guī)定可以看出是行政機關審查被申請公開的政府信息，也就是說，由行政機關來確定信息是否涉及到第三方權益以及這些權益能否對抗公共利益，并決定最終是否能夠公開政府信息。但是《條例》中沒有規(guī)定涉及第三方商業(yè)秘密或個人隱私時候應該依據(jù)什么法律處理，對此行政機關有很大的自由裁量權，對于涉及第三方權益的信息是否公開的最終判斷權完全掌握在行政機關手里。即使第三方不同意公開，行政機關也完全可以基于自身對于公共利益的判斷而否決第三方的意見并最終公開有關的信息，而如何保證行政機關行使其裁量權又不違背合理、公正原則是一道難題。

3.行政程序保護制度過于簡單。一方面，《條例》中沒有明確第三方提出意見的具體期限，只是規(guī)定了行政機關對申請人的答復期間不包括征求第三方意見所需時間，行政機關將有機會利用該漏洞作為拒絕公開政府信息的理由。另一方面，《條例》僅規(guī)定行政機關履行通知的義務，需要書面征求第三方的意見，但并未規(guī)定通知所包含的具體內(nèi)容。實踐中行政機關在通知第三方時，往往自行決定通知的具體事項，由于欠缺明確具體的統(tǒng)一標準，往往可能自行其是，該通知的沒有通知，不該通知的又通知。

三、借鑒境外關于政府信息公開第三方權益的程序保護相關規(guī)定

考察臺灣及國外相關信息公開法，基本都對第三方權益作出一定的程序保護規(guī)定。例如臺灣的《政府資訊公開法》第12條規(guī)定：“政府資訊涉及特定個人、法人或團體之權益者，應先以書面通知該特定個人、法人或團體于十日內(nèi)表示意見。但該特定個人、法人或團體已表示同意公開或提供者，不在此限。前項特定個人、法人或團體之所在不明者，政府機關應將通知內(nèi)容公告之。第二項所定之個人、法人或團體未于十日內(nèi)表示意見者，政府機關得逕為準駁之決定?！痹摋l明確規(guī)定了第三方收到通知后作出答復的期限以及第三方所在地不明時可以采用公告方式送達通知。

美國相關信息公開的法律法規(guī)中雖然沒有明確規(guī)定關于第三方權益的程序保護，但由美國總統(tǒng)發(fā)布的總統(tǒng)行政命令Executive Order12600規(guī)定了“事前通知程序”[2]，該命令第一條規(guī)定：“凡適用FOIA（信息自由法）的聯(lián)邦行政機關必須建立一套信息公開的‘事前通知程序’，當行政機關受理申請人依FOIA請求公開由人民自行提供的商業(yè)秘密時，或?qū)徖砩暾埲司推渖暾埍获g回所提起的復議時，如認定該信息應當公開，并且該信息符合一定條件時，則行政機關應當先行通知該信息提供者。此時，行政機關應盡最大努力踐行此告知程序，除非受通知者數(shù)量過于眾多才得以‘公告’的方式代替通知?！痹摋l明確規(guī)定了“事前通知程序”只適用于商業(yè)秘密，并在第三方人數(shù)過多時候通知可以采用公告送達方式。

日本《行政信息公開法》第13條[3]給予了第三人提出意見的權利，其第1款規(guī)定：“在開示請求有關的行政文書里記錄了除國家、獨立行政法人、地方公共團體、地方獨立行政法人以及開示請求人以外的人都有關信息時，行政機關的長官，在作出開示決定等時，可以將開示請求有關行政文書的表示及其他由政令規(guī)定的事項，通知該信息有關的第三人，給予提出意見書的機會?！钡?款：“行政機關的長官，對符合下列各號情況之一的，應當在作出開示決定后立即將開示請求有關行政文書的表示及其他由政令規(guī)定的事項，書面通知該第三人，給予提出意見書的機會。但是，該第三人的所在不能判明時，不在此限。（1）記錄了關于第三人的信息的行政文書將要開示時，認為該信息是第5條第1款第二項或同條第2款但書規(guī)定的信息時；（2）記錄了第三人的信息的行政文書根據(jù)第7條規(guī)定將要開示時?！钡?款：“行政機關的長官，在根據(jù)前2項規(guī)定給予提出意見書的機會的第三人，提出了表示反對意見的意見書時，在作出開示決定時，開示決定之日到開示實施之日之間，必須留有至少二周的期間。在此種情況下，行政機關的長官，應當在開示決定后立即對提出意見書的第三人，書面通知已作出開示決定的意思及其理由以及開示實施的日期?！?/p>

加拿大的《信息獲得法》中有關于第三人權利保護的實體性規(guī)定，主要體現(xiàn)其關于信息不公開的豁免規(guī)定當中，即“第三人信息豁免條款”，該條款屬于強制性豁免，符合這一標準的信息一概不予披露。例如，第三方的商業(yè)秘密以及第三方向政府機構提供的含有特惠或機密情況的金融、商務與科技信息，其披露可能導致第三方的重大金融損失，或動搖第三方談判地位、威脅第三方競爭優(yōu)勢。該法還專門設立有關第三方參加的章節(jié)，明確賦予第三方參加信息公開程序的程序性權利，第27條第1款規(guī)定：“當政府機關首長傾向準許公開申請時，若該信息存在(或該首長有理由認定該信息存在)下列情形時，該首長必須依照本條第二項的規(guī)定，在能夠確定第三人存在的范圍內(nèi)，于受理公開請求后三十日內(nèi)，以書面形式通知該第三人與其權益相關的信息正在被他人請求公開，以及受理公開的行政機關態(tài)度為傾向準許公開：（1）第三人的商業(yè)秘密；（2）第二十條第一項所指的信息；（3）受理申請行政機關的首長合理預期被申請的信息一旦公開將造成第三人受到第二十條第三項與第四項所指的損害或影響者?！贝送庠摲ㄟ€列舉了在何種情況下不必按照上述第1款的規(guī)定事先通知第三方的情形。該條第2款規(guī)定:“與前項所規(guī)定的情形，政府機關除下列情形外，必須事前通知第三人：‘第三人明示放棄前項受通知的權利，或在提供信息時已同意該信息的公開，而被推定放棄受通知的權利者’?！弊詈?，該法在第27條第3款則詳細規(guī)定了通知的具體內(nèi)容：“政府機關應當將下列事項以書面方式告知第三人：（1）發(fā)出通知的行政機關傾向準許本條第一項所指的信息公開申請；（2）被申請公開的信息內(nèi)容說明；（3）接受通知者應當自收到通知后20日內(nèi)向發(fā)出通知的行政機關提出反對意見并附上理由，說明為什么反對該信息的公開。”[4]

另外，澳大利亞主要的政府信息公開法是聯(lián)邦《信息自由法》，其1988年的修正案，第一次將第三人的權益納入到了該法的保護范圍之內(nèi)。該修正案規(guī)定：“要求在披露文件前須與第三方協(xié)商，如果有關文件的披露會牽涉對第三方個人信息的不合理的披露；第三方有權在協(xié)商之后尋求對披露文件的決定的審查。”還有南非《信息公開促進法》第47條認為行政機關在收到請求后，若認為該信息可能涉及第三人商業(yè)秘密或個人隱私等事項，應當在收到申請后21日內(nèi)采取一切必要的措施通知與其相關的第三方。[5]

四、對我國政府信息公開第三方權益之程序保障的完善

首先，建議擴大第三方權益保護的范圍。結(jié)合國內(nèi)外的相關規(guī)定，我們可以看出，關于第三方保護范圍的規(guī)定中，有的國家僅限于商業(yè)秘密，例如美國、加拿大；有的則較為寬泛，適用于所有與第三方相關的信息，例如澳大利亞；而有的國家則規(guī)定的較為簡略籠統(tǒng)。本文認為關于權益保護范圍不宜過窄，我國立法可以設置一項兜底條款：“可能造成對個人合法權益造成損害的其他信息”。對于實踐中侵害到第三方權益但又無法歸類為商業(yè)秘密或個人隱私的情形時，可以適用該條款作為保護第三方權利的法律依據(jù)。

其次，在我國政府信息公開領域中完善對行政裁量規(guī)制的立法規(guī)定，限制行政機關假借公共利益之名或者以保護申請人知情權的名義，對于涉及到第三方的政府信息進行公開，增加公眾對政府信息公開的信賴和參與。

最后，需要完善關于第三方行政程序保護制度。

關于通知的具體內(nèi)容，美國、加拿大以及日本都對此有詳細規(guī)定，考察這些國家，本文認為在通知第三方的時候不應當告知申請人申請的政府信息的全部內(nèi)容，因為其中的部分信息可能會涉及到他人的權利。但是，其中涉及到第三方權利的部分可以告知。具體來講應該包括以下幾項內(nèi)容：政府信息擬公開的信息事項的名稱、公開的理由、通知及提出意見的方式、公開的確切日期以及救濟途徑。

關于通知的合理期限?？v觀各國相關信息公開法都對此作出規(guī)定，但是各國對期限的立法并不相同。我國已經(jīng)意識到明確規(guī)定期限的重要性，立法中對期限沒有作出明確規(guī)定，這對于保護申請人申請信息的時效性以及第三方的權利都是不利的，而且與效率原則相違背。本文建議可以在參考加拿大對于期間規(guī)定的基礎上，更加細化、明確，可以規(guī)定：行政機關應當于受理申請后三十日內(nèi)對第三方發(fā)出“表示意見通知”，并給予第三方二十日的思考期間，行政機關應當在收到第三方意見后十日內(nèi)作出該信息公開申請的終局決定并發(fā)出，整個期間自行政機關受理公開申請之日起不得超過四十日。

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[1]應松年主編.行政訴訟法學[M].中國政法大學出版社,2011:130

[2]From:http://www.archives.gov/federal-register/codification/executive-order/12600.html.

[3]劉杰.日本信息公開法研究[M].中國檢察出版社,2008:223

[4]唐雋.政府信息公開中的第三人異議制度初探[D].中國政法大學，2009

[5]周漢華.外國政府信息公開制度比較[M].中國法制出版社,2003:434

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1671-6531(2013)18-0016-02

責任編輯：何 巖