對“十二五”時期公共財政制度建設(shè)和改革創(chuàng)新的建議

●賈 康/財政部財政科學(xué)研究所所長

一、實行“扁平化”改革，減少財政層級

“十二五”時期公共財政體制改革要著力創(chuàng)新財政體制，積極探索和推進財政扁平化改革，增強分稅制財稅體制的穩(wěn)定性和內(nèi)在協(xié)調(diào)性，特別是使之在省以下能夠得到實質(zhì)性的貫徹?；緦?dǎo)向是按照三級的基本架構(gòu)和 “一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級稅基、一級預(yù)算、一級產(chǎn)權(quán)、一級舉債權(quán)”的原則，力求實現(xiàn)省以下財政層級的減少即扁平化，塑造上下貫通、可有序運行的與市場經(jīng)濟相契合的分稅分級財政體制。根據(jù)國家管理和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，同時考慮到簡化政府級次難度較大，宜著眼于精簡效能和減輕負擔(dān)的要求，在一段時期不得不保留五級政府架構(gòu)的基礎(chǔ)上，首先減少財政層次，通過推行省直管縣、鄉(xiāng)財縣管與鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革等改革措施，形成中央、省、市縣的三級財政架構(gòu)。財政層級“扁平化”，也可望進而拉動“減少行政層級”的綜合配套改革，有效降低行政成本，并促使各級政府在事權(quán)合理化、清晰化方面取得實質(zhì)性進展，構(gòu)建與事權(quán)相匹配的分級財稅體制，提高行政體系運行的績效水平。

二、進一步理清政府事權(quán)和職責(zé)， 由粗到細形成三級支出責(zé)任明細單

在形成中央、省、市縣三級財政架構(gòu)的基礎(chǔ)上，應(yīng)按照法律規(guī)定、受益范圍、成本效率等原則，進一步理清政府事權(quán)和職責(zé)，盡可能由粗到細形成中央、省、市縣三級支出責(zé)任明細單，并逐步將其法規(guī)化?！笆濉睍r期，進一步理清各級政府事權(quán)和支出責(zé)任，重點應(yīng)解決以下幾個方面的問題。首先，應(yīng)在中央政府有限介入為數(shù)不多的大型、長周期、跨地區(qū)重點建設(shè)項目的同時，原則上使地方政府從一般競爭性生產(chǎn)建設(shè)項目的投資領(lǐng)域退出，收縮到公益性公共工程和公共服務(wù)的領(lǐng)域內(nèi)，從而理清多年來中央、地方在投資權(quán)上的糾葛，進而由粗到細形成各級政府間的事權(quán)分工明細單并逐步將其法規(guī)化。其次，要對現(xiàn)階段各級政府事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)進行統(tǒng)一。第三，對各級政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域交叉或重疊的事權(quán)爭取盡可能進行明確的細分和形成共擔(dān)方案。第四，以法律或法規(guī)形式明確規(guī)范各級政府事權(quán)。

三、構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、財力與事權(quán)相匹配的財稅體制

構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、財力與事權(quán)相匹配的財稅體制，是“十二五”時期公共財政體制改革的關(guān)鍵，是推進基本公共服務(wù)均等化的體制保障，也是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的題中應(yīng)有之義和重大事項。改革的主要內(nèi)容包括：合理調(diào)整政府間財政收入劃分；以房地產(chǎn)稅、資源稅等充實地方稅體系；完善縱向財政轉(zhuǎn)移支付制度和改進橫向轉(zhuǎn)移支付制度；完善稅源總分制度。

四、強化政府公共服務(wù)職能，推進主體功能區(qū)建設(shè)和基本公共服務(wù)均等化體系化

滿足社會公共需要，提供公共產(chǎn)品，推進基本公共服務(wù)均等化，是公共財政最基本的定位，也是我國政府職能轉(zhuǎn)變的方向。具體而言，一方面，要逐步建立公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系與均等化標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，要圍繞主體功能區(qū)建設(shè)，以實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，完善中央和省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化財力在國土空間和功能區(qū)之間的分配，保證所有地區(qū)的財力都能支持基本公共服務(wù)的提供。

五、構(gòu)建有利于發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和走創(chuàng)新型國家道路的財稅體制

在中國解決經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變問題，必須走建設(shè)創(chuàng)新型國家之路，充分發(fā)揮科技作為“第一生產(chǎn)力”的能動作用，使科技發(fā)展成為經(jīng)濟社會發(fā)展的有力支撐。公共財政應(yīng)從以下幾方面支持和鼓勵創(chuàng)新型國家建設(shè)和企業(yè)自主創(chuàng)新能力建設(shè)。首先，財政支出方面，一是應(yīng)為構(gòu)建以企業(yè)為主體的自主創(chuàng)新體系提供必要的貼息、信用擔(dān)保等支持；業(yè)已成立并運行了數(shù)年的國家中小企業(yè)創(chuàng)新基金，需要擴大規(guī)模，改進管理，更多運用乘數(shù)效應(yīng)較大的貼息方式，以及規(guī)范的參股方式。二是為建設(shè)科技實驗室、中試基地、孵化基地等提供一定的資金保障。三是積極發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金和以政策性扶持為導(dǎo)向的風(fēng)險創(chuàng)業(yè)基金的母基金。其次，積極改進和健全知識產(chǎn)權(quán)的保護制度，并通過實施政府支持性采購政策(包括首購政策)，扶持自主知識產(chǎn)權(quán)的市場化應(yīng)用和創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展。最后，在稅收方面，要制定、改進和完善激勵企業(yè)加大研發(fā)投入的一系列稅收政策。稅收優(yōu)惠政策的著力點應(yīng)適度前移，力求針對企業(yè)或科研單位實際科研項目投入予以鼓勵。另外，構(gòu)建有利于發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的公共財政制度基礎(chǔ)，需要完善促進環(huán)境保護和資源合理利用的稅收制度，健全懲罰和激勵機制。

六、改進和優(yōu)化收入分配、公共政策與公共管理，創(chuàng)新機制和提升績效

降低直接稅比重(如增值稅擴圍)和促進壟斷行業(yè)深化改革的舉措有助于分配格局的改進，直接稅方面財產(chǎn)稅制度框架的建立 (從房產(chǎn)稅改革切入)，個人所得稅降低低端稅負、適當(dāng)調(diào)升高端綜合稅負的改革等，都有助于強化、優(yōu)化再分配調(diào)節(jié)。此外，對于社會保障體系建設(shè)與運作的支持，以及對于社會成員中的低收入階層、困難群體的多種形式的轉(zhuǎn)移支付和補貼救助，是財政支出方面的重大事項，也將直接服務(wù)于中國收入分配的改進。

應(yīng)當(dāng)指出，當(dāng)前我國尚未建立一套法制健全、權(quán)力制衡、程序嚴密、民眾廣泛參與的公共選擇機制，因此如何積極運用和擴展已有的民主機制和權(quán)力制衡機制，探索在預(yù)算編制、審批、執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)更多引入和形成規(guī)范的公共選擇力量，應(yīng)當(dāng)是“十二五”時期公共財政建設(shè)的重要內(nèi)容。