探索構(gòu)建項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系

●蘇建宏 付申才 吳純俊

探索構(gòu)建項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系

●蘇建宏 付申才 吳純俊

省級(jí)預(yù)算績(jī)效管理改革經(jīng)過(guò)兩年的實(shí)踐，在搭建預(yù)算編制和審核體系、項(xiàng)目評(píng)級(jí)評(píng)分等方面取得了顯著的成績(jī)和一定的進(jìn)步。而當(dāng)前的預(yù)算管理改革已進(jìn)入了攻堅(jiān)階段，特別是如何構(gòu)建績(jī)效指標(biāo)體系，成為改革進(jìn)一步深化的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。我們必須抓住預(yù)算績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)這個(gè)“龍頭”，以目標(biāo)為指引，夯實(shí)基礎(chǔ)，突破重點(diǎn)，連點(diǎn)成線，織線成網(wǎng)，通過(guò)建立高質(zhì)量的符合預(yù)算管理實(shí)際的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系，進(jìn)一步深入推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革。結(jié)合省級(jí)財(cái)政預(yù)算管理改革的實(shí)際，就財(cái)政部門與預(yù)算單位如何構(gòu)建一套科學(xué)、合理、符合部門預(yù)算管理實(shí)際的項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系，筆者提出幾點(diǎn)思考和建議。

一、建立績(jī)效指標(biāo)體系的方法和路徑

績(jī)效指標(biāo)體系以績(jī)效目標(biāo)為基礎(chǔ)進(jìn)行設(shè)計(jì)，部門的績(jī)效目標(biāo)體系中，部門績(jī)效目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)全局，決定各層級(jí)目標(biāo)的構(gòu)成；各層級(jí)績(jī)效目標(biāo)分別是上級(jí)目標(biāo)的細(xì)化，與上級(jí)目標(biāo)對(duì)應(yīng)，服務(wù)于部門績(jī)效目標(biāo)，并最終反映部門績(jī)效目標(biāo)。部門項(xiàng)目圍繞績(jī)效目標(biāo)和工作任務(wù)來(lái)設(shè)定，體現(xiàn)部門職能職責(zé)。績(jī)效指標(biāo)反映和衡量項(xiàng)目實(shí)施的效果，體現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)。建立績(jī)效指標(biāo)體系，應(yīng)先確定部門績(jī)效目標(biāo)，再編制項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)，并形成項(xiàng)目支出績(jī)效指標(biāo)體系。建議績(jī)效指標(biāo)體系，應(yīng)按以下3個(gè)步驟進(jìn)行。

（一）合理確定部門績(jī)效目標(biāo)

部門績(jī)效目標(biāo)是預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)象在一定計(jì)劃期限內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出和效果，設(shè)立績(jī)效目標(biāo)可保障部門，圍繞績(jī)效目標(biāo)編制預(yù)算、履行工作職責(zé)，確保有限的財(cái)政資金發(fā)揮其應(yīng)有的使用效益。制定具體細(xì)化、合理可行的績(jī)效目標(biāo)是績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理和結(jié)果應(yīng)用的前提和依據(jù)。

1、明確部門績(jī)效目標(biāo)。部門績(jī)效目標(biāo)是部門職能職責(zé)的具體體現(xiàn)，應(yīng)先確定部門績(jī)效目標(biāo)，再編制項(xiàng)目支出預(yù)算。部門績(jī)效目標(biāo)應(yīng)符合3個(gè)方面的要求，即：充分體現(xiàn)部門的職能職責(zé)；體現(xiàn)中央和省委、省政府確定的部門年度重點(diǎn)工作事項(xiàng)；與部門工作規(guī)劃相銜接。部門績(jī)效目標(biāo)須用簡(jiǎn)潔的文字進(jìn)行描述，并制定可量化、可考核、可獲得的指標(biāo)。

2、細(xì)化績(jī)效目標(biāo)確定實(shí)施項(xiàng)目。在明確部門績(jī)效目標(biāo)基礎(chǔ)上，應(yīng)結(jié)合年度工作計(jì)劃細(xì)化部門績(jī)效目標(biāo)，將部門績(jī)效目標(biāo)分解為各項(xiàng)工作事項(xiàng)。各項(xiàng)工作事項(xiàng)須具體、符合實(shí)際，切實(shí)可行，并使用量化指標(biāo)來(lái)反映。同時(shí)，應(yīng)明確每一項(xiàng)工作事項(xiàng)的目標(biāo)，以及與部門績(jī)效目標(biāo)的關(guān)系，對(duì)部門績(jī)效目標(biāo)的作用。

為確保各項(xiàng)工作事項(xiàng)落到實(shí)處，工作事項(xiàng)應(yīng)進(jìn)一步分解細(xì)化為具體預(yù)算支出項(xiàng)目，制定具體項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)，做到目標(biāo)、計(jì)劃與項(xiàng)目相互對(duì)應(yīng)。同時(shí)，還需從內(nèi)部相關(guān)業(yè)務(wù)處的職能定位出發(fā)，擬定為實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)所需采取的措施，清晰闡述各項(xiàng)工作措施的結(jié)果與實(shí)現(xiàn)部門績(jī)效目標(biāo)之間的關(guān)系，以便于審核和理解。

3、制定項(xiàng)目具體績(jī)效目標(biāo)。績(jī)效目標(biāo)又稱為目的和責(zé)任，是評(píng)估者與被評(píng)估者對(duì)各項(xiàng)工作事項(xiàng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，是客觀地討論、監(jiān)督、衡量績(jī)效的標(biāo)尺?？?jī)效目標(biāo)由績(jī)效內(nèi)容和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)組成，其績(jī)效內(nèi)容包括績(jī)效項(xiàng)目和績(jī)效指標(biāo)，績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)是與其對(duì)應(yīng)的每項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)應(yīng)達(dá)到的績(jī)效要求。制定績(jī)效目標(biāo)須符合指向明確、具體細(xì)化和合理可行的要求。

第一，指向明確。項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)應(yīng)符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體戰(zhàn)略、部門職能定位和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，與部門績(jī)效目標(biāo)具有較高關(guān)聯(lián)度。

第二，具體細(xì)化。項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)從數(shù)量、質(zhì)量、成本和時(shí)效等方面進(jìn)行細(xì)化，盡量進(jìn)行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性的分級(jí)分檔形式表述。

第三，合理可行。項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的制定要經(jīng)過(guò)充分調(diào)研和科學(xué)測(cè)算，既符合實(shí)際，兼顧財(cái)力可能和保障重點(diǎn)，又要有一定的挑戰(zhàn)性，高于歷史平均水平，并在既定條件下經(jīng)過(guò)努力可以實(shí)現(xiàn)。

（二）編制項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)

績(jī)效指標(biāo)體系是一系列相互聯(lián)系、互相補(bǔ)充的指標(biāo)組成的統(tǒng)一整體，是項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的進(jìn)一步細(xì)化，是部門工作目標(biāo)和工作成果的體現(xiàn)?？?jī)效指標(biāo)的編制應(yīng)遵循全面完整、內(nèi)容具體、便于衡量、方便獲取、明確時(shí)限的要求。

全面完整，即指標(biāo)應(yīng)從多角度全面反映項(xiàng)目實(shí)施的結(jié)果。

內(nèi)容具體，即指標(biāo)定義要簡(jiǎn)潔明確，避免歧義。

便于衡量，即指標(biāo)應(yīng)有可進(jìn)行衡量與分析的評(píng)價(jià)基準(zhǔn)。

方便獲取，即與衡量指標(biāo)有關(guān)的數(shù)據(jù)和資料應(yīng)可收集。

明確時(shí)限，即指標(biāo)應(yīng)有明確的時(shí)間界限。

1、分層次編制績(jī)效指標(biāo)。項(xiàng)目實(shí)施的影響是多方面的，應(yīng)構(gòu)建相互聯(lián)系的系統(tǒng)指標(biāo)，從多個(gè)角度全面、完整地反映項(xiàng)目的最終績(jī)效。因此，績(jī)效指標(biāo)的編制也需從多層次、多角度來(lái)編制：

一是經(jīng)濟(jì)績(jī)效指標(biāo)：反映財(cái)政支出中資源配置的經(jīng)濟(jì)效益，通常包括支出總量指標(biāo)和支出結(jié)構(gòu)指標(biāo)。

二是社會(huì)績(jī)效指標(biāo)：反映財(cái)政支出比較集中在某個(gè)方面產(chǎn)生的社會(huì)影響，根據(jù)支出的不同性質(zhì)具有不同方面的社會(huì)影響。

三是生態(tài)環(huán)境指標(biāo)：反映財(cái)政支出用于治理環(huán)境污染、整治國(guó)土、恢復(fù)生態(tài)平衡，保持人類生存環(huán)境方面的支出與所得的比較。

四是政策績(jī)效指標(biāo)：主要體現(xiàn)在制度安排和制度創(chuàng)新方面的改進(jìn)，通過(guò)制度創(chuàng)新改進(jìn)決策機(jī)制和決策成本，實(shí)現(xiàn)公平與效率原則。

2、績(jī)效指標(biāo)的質(zhì)量要求?？?jī)效指標(biāo)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)編制，與績(jī)效目標(biāo)密切相關(guān)，盡量使用反映最終結(jié)果的指標(biāo)，指標(biāo)設(shè)置應(yīng)科學(xué)合理、充分量化、便于考核。同時(shí)，為確保績(jī)效指標(biāo)的編制質(zhì)量，績(jī)效指標(biāo)應(yīng)具備以下5個(gè)特征：

相關(guān)性：與績(jī)效目標(biāo)有直接的聯(lián)系，能夠恰當(dāng)反映目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。

重要性：優(yōu)先使用最具績(jī)效管理對(duì)象代表性、最能反映績(jī)效管理要求的核心指標(biāo)。

可比性：對(duì)同類績(jī)效管理對(duì)象要設(shè)定共性的績(jī)效指標(biāo)，以便于評(píng)價(jià)結(jié)果可以相互比較。

系統(tǒng)性：將定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合，系統(tǒng)反映預(yù)算支出所產(chǎn)生的效益。

經(jīng)濟(jì)性：考慮現(xiàn)實(shí)條件和可操作性，符合成本效益原則。

3、確定績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)?？?jī)效標(biāo)準(zhǔn)是指衡量績(jī)效目標(biāo)完成程度的尺度，一般用一個(gè)數(shù)額或比率范圍表示，并按相應(yīng)層次劃分出“優(yōu)、良、中、差”的不同等級(jí)。各部門要認(rèn)真研究項(xiàng)目特點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)各類標(biāo)準(zhǔn)值的收集和整理，初步形成體現(xiàn)計(jì)劃、行業(yè)、專業(yè)、歷史等各方面特點(diǎn)的各類標(biāo)準(zhǔn)?？?jī)效標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)客觀、實(shí)事求是，可獲得，并說(shuō)明來(lái)源。一般通過(guò)以下4種渠道獲得：一是計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)，是指以預(yù)先制定的目標(biāo)、計(jì)劃、預(yù)算、定額等數(shù)據(jù)作為績(jī)效管理標(biāo)準(zhǔn)。二是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，是指參照國(guó)家公布的行業(yè)指標(biāo)數(shù)據(jù)制定的績(jī)效管理標(biāo)準(zhǔn)。三是歷史標(biāo)準(zhǔn)，是指參照同類指標(biāo)的歷史數(shù)據(jù)制定的績(jī)效管理標(biāo)準(zhǔn)。四是經(jīng)財(cái)政部門確認(rèn)的其他標(biāo)準(zhǔn)。

（三）構(gòu)建績(jī)效指標(biāo)體系

績(jī)效指標(biāo)體系分為部門績(jī)效指標(biāo)體系和財(cái)政績(jī)效指標(biāo)體系，建立績(jī)效指標(biāo)體系，將有利于豐富和完善項(xiàng)目支出績(jī)效指標(biāo)，提高績(jī)效指標(biāo)的質(zhì)量。

1、部門績(jī)效指標(biāo)體系。根據(jù)績(jī)效指標(biāo)的構(gòu)建要求，部門編制項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)，并將部門職能“三定”方案、部門發(fā)展規(guī)劃以及部門績(jī)效目標(biāo)和審核通過(guò)的項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)納入績(jī)效指標(biāo)庫(kù)，不斷完善，建立本部門的績(jī)效指標(biāo)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)各類政策、數(shù)據(jù)或指標(biāo)的可查詢、可滾動(dòng)、可修正?？?jī)效指標(biāo)在預(yù)算執(zhí)行中逐步驗(yàn)證，結(jié)合項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果的反饋逐年修正績(jī)效指標(biāo)，逐漸完善并形成較完整的部門績(jī)效指標(biāo)體系。

2、財(cái)政績(jī)效指標(biāo)體系。省財(cái)政廳審核通過(guò)的部門申報(bào)的績(jī)效指標(biāo)，將其納入財(cái)政績(jī)效指標(biāo)庫(kù)，形成財(cái)政績(jī)效指標(biāo)體系，并結(jié)合項(xiàng)目的執(zhí)行情況逐步修正和完善，更新和淘汰，逐步形成較完備的財(cái)政績(jī)效指標(biāo)體系。

二、健全審核機(jī)制

科學(xué)、規(guī)范的審核機(jī)制，有助于推進(jìn)建立健全項(xiàng)目支出績(jī)效體系。在省級(jí)預(yù)算績(jī)效管理改革之初，須將改革推進(jìn)的每一項(xiàng)工作，置于健全的審核機(jī)制中，確保財(cái)政和部門按照“規(guī)定動(dòng)作”實(shí)施。同時(shí)，各預(yù)算部門和省財(cái)政廳的審核工作應(yīng)按照明確主體、相互配合、共同推進(jìn)的原則進(jìn)行。

（一）建立部門審核機(jī)制

部門是預(yù)算編制和審核部門績(jī)效指標(biāo)體系審核的主體，應(yīng)成立部門預(yù)算績(jī)效管理領(lǐng)導(dǎo)小組，審核本部門績(jī)效目標(biāo)、項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)體系。

1、對(duì)本部門績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行復(fù)核。重點(diǎn)復(fù)核績(jī)效目標(biāo)是否反映本部門核心職能職責(zé)，是否與中央和省委、省政府確定的部門重點(diǎn)任務(wù)相契合，是否與部門規(guī)劃相銜接。

2、采取部門內(nèi)部評(píng)審、專家評(píng)審等多種形式，對(duì)本部門申報(bào)的績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行充分論證。審核績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置是否結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際，是否符合科學(xué)性、可操作性等要求，是否與部門工作職責(zé)、任務(wù)目標(biāo)緊密相關(guān)，是否做到方向明確、具體細(xì)化、合理可行；績(jī)效指標(biāo)是否清晰、可量化和便于考核，確保績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)的質(zhì)量。

3、對(duì)各業(yè)務(wù)處室報(bào)送的項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系進(jìn)行審核。結(jié)合計(jì)劃、行業(yè)、專業(yè)、歷史等各方面評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以及項(xiàng)目實(shí)施情況，反復(fù)驗(yàn)證項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系的科學(xué)性、合理性，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際修正項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系。

（二）財(cái)政審核機(jī)制

省財(cái)政廳對(duì)部門申報(bào)的部門績(jī)效目標(biāo)、工作事項(xiàng)績(jī)效目標(biāo)和項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行審核或復(fù)核。

1、結(jié)合預(yù)算管理實(shí)際和部門職能職責(zé)考察。省委、省政府的各項(xiàng)決策部署及部門發(fā)展規(guī)劃，審核部門績(jī)效目標(biāo)，是否存在避重就輕、避實(shí)就虛的問(wèn)題，部門績(jī)效目標(biāo)是否有相關(guān)數(shù)據(jù)支撐，是否可量化和可獲得等。

2、審核部門的工作事項(xiàng)的分解確定情況。審核部門工作事項(xiàng)與部門績(jī)效的關(guān)聯(lián)情況；審核部門工作事項(xiàng)的具體設(shè)置，是否具體、量化可行；審核工作事項(xiàng)進(jìn)一步分解細(xì)化情況。通過(guò)審核，對(duì)部門績(jī)效目標(biāo)關(guān)聯(lián)度不高的工作事項(xiàng)和具體項(xiàng)目予以取消。

3、以部門績(jī)效目標(biāo)和工作事項(xiàng)為依據(jù)，對(duì)預(yù)算部門申報(bào)的項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系進(jìn)行審核。包括項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)與部門績(jī)效目標(biāo)的相關(guān)性、項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可行性、合理性，績(jī)效指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性等。

4、審核通過(guò)的部門績(jī)效目標(biāo)、項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系，納入省級(jí)財(cái)政績(jī)效指標(biāo)庫(kù)。并將其作為部門申報(bào)項(xiàng)目支出預(yù)算的績(jī)效指標(biāo)?！?/p>

（作者單位：云南省財(cái)政廳）