財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)研究視角與評估方法評述

張 彰

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政學(xué)院，北京 100081）

一、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究視角及思路

對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的理論探討，世界銀行高級經(jīng)濟(jì)學(xué)家Hana Pofackova做出了開創(chuàng)性的工作。她圍繞政府或有負(fù)債問題提出的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣，將政府債務(wù)進(jìn)行交叉組合，形成“直接顯性債務(wù)”、“直接隱性債務(wù)”、“或有顯性債務(wù)”、“或有隱性債務(wù)”四個(gè)方面，相對于對政府債務(wù)的傳統(tǒng)認(rèn)識，擴(kuò)大了公共債務(wù)的觀察視野。在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣的基礎(chǔ)上，她還從財(cái)政資源角度，進(jìn)一步提出了“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)對沖矩陣”概念，即把政府債務(wù)與其可用的財(cái)政資源聯(lián)系起來。國外學(xué)者對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因和影響因素的研究表明，政府的行為和決策與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有著重要關(guān)聯(lián)，甚至是加重財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的誘因之一。一些學(xué)者認(rèn)為，財(cái)政政策的穩(wěn)定，有助于降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。Forni Mario、Reichlin、Lucrezia發(fā)現(xiàn)，歐洲國家的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政收入的波動和財(cái)政政策的穩(wěn)定性有關(guān)。［1］Lloyd－Ellis Huw、Zhu Xiaodong通過建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評估框架，認(rèn)為增強(qiáng)財(cái)政政策的穩(wěn)定性和風(fēng)險(xiǎn)分散化可以對沖風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的財(cái)政震蕩。［2］另一方面，一些學(xué)者認(rèn)為，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)很大程度上來自政府對基礎(chǔ)設(shè)施的投資風(fēng)險(xiǎn)。Timothy Iruin、Michael Klein、Guillermo E Perry、Mateen Thobani認(rèn)為，基礎(chǔ)設(shè)施私有化，不僅可以促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，還能減小財(cái)政的預(yù)算壓力，但在發(fā)展中國家，投資基礎(chǔ)設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)最后往往由政府來承擔(dān)，所以，政府在為私人投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行擔(dān)保時(shí)，應(yīng)該評估投資的所有成本，防止未來因擔(dān)保失敗而帶來的風(fēng)險(xiǎn)。［3］Christopher M、Lewis、Ashoka Mody在研究基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的財(cái)政負(fù)債問題時(shí)，將政府所面臨的風(fēng)險(xiǎn)劃分為金融風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)和事件風(fēng)險(xiǎn)，提出通過在預(yù)算中對可能發(fā)生的損失進(jìn)行預(yù)測并設(shè)立相應(yīng)的預(yù)算資源，政府可以避免突發(fā)事件帶來的壓力。與國家財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究文獻(xiàn)相比，國外對地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究很少，且大多數(shù)都僅限于政策研究范疇。

我國財(cái)政學(xué)界對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究始于1998年，當(dāng)時(shí)為了應(yīng)對亞洲金融危機(jī)實(shí)行的積極財(cái)政政策，引發(fā)國債發(fā)行規(guī)模和累積余額的迅速增長，對財(cái)政的穩(wěn)定運(yùn)行構(gòu)成了威脅，眾多專家對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題開始了廣泛的理論和實(shí)證方面的分析。劉尚希認(rèn)為，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)來自于私人風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化，其轉(zhuǎn)化的臨界點(diǎn)是私人風(fēng)險(xiǎn)變?yōu)楣诧L(fēng)險(xiǎn)，并提出了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)框架的三個(gè)層次：公共債務(wù)與公共資源存量的對比分析，公共債務(wù)與公共資源流量的對比分析及公共債務(wù)與經(jīng)濟(jì)總規(guī)模的對比分析。［4］隨后，劉尚希以公債與經(jīng)濟(jì)總量的關(guān)聯(lián)性為切入點(diǎn)來討論財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)為只要經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長就會降低公債風(fēng)險(xiǎn)的觀點(diǎn)是不現(xiàn)實(shí)的，指出若公債促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，增長為債務(wù)的清償提供了更大的空間，此時(shí)公債引發(fā)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是收斂的，屬于良性循環(huán)；若公債拖曳經(jīng)濟(jì)增長，而增長的遲緩會引發(fā)更多的公共債務(wù)，進(jìn)而加重對經(jīng)濟(jì)的拖曳，此時(shí)公債引發(fā)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)則是發(fā)散的，屬于惡性循環(huán)。［5］郭鴻勛、武康平運(yùn)用土地供給曲線和需求曲線，對長期土地價(jià)格和中期土地價(jià)格進(jìn)行分析，指出由于中期土地價(jià)格具有波動風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政承擔(dān)最終還款責(zé)任將造成償還貸款困難，進(jìn)而沖擊財(cái)政的正常運(yùn)行。［6］姜文彬、尚長風(fēng)等學(xué)者基于委托代理理論討論地方政府過度負(fù)債的問題，通過委托代理理論模型分析，認(rèn)為地方過度負(fù)債是在委托人中央政府和受托人地方政府各自追求自身效用最大化過程中內(nèi)在產(chǎn)生的。［7］薛鋼研究了地方政府債務(wù)與財(cái)政外部性的關(guān)系，指出財(cái)政外部性是指未在政府稅收中得以反映的公共服務(wù)交易成本或收益，認(rèn)為地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是財(cái)政外部性產(chǎn)生的主要原因之一，而財(cái)政外部性將導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的惡化和擴(kuò)大。［8］吳俊培、張斌認(rèn)為，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上是社會風(fēng)險(xiǎn)的集中體現(xiàn)，和自然風(fēng)險(xiǎn)之間也存在替代關(guān)系，因此，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)并不是財(cái)政部門的風(fēng)險(xiǎn)，社會風(fēng)險(xiǎn)最終會在財(cái)政上反映出來。［9］

也有學(xué)者專門對或有債務(wù)進(jìn)行了研究，趙志耘、張德勇以及《地方財(cái)政或有負(fù)債研究》課題組，對或有債務(wù)的特點(diǎn)、成因和來源進(jìn)行了分析，針對前者，認(rèn)為支出的剛性，財(cái)政機(jī)會主義，傳統(tǒng)預(yù)算本身的不足，地方政府作為基礎(chǔ)設(shè)施的主要提供者的角色，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的波動性是或有債務(wù)的成因；對于后者，指出或有顯性負(fù)債是由政府的政策性融資手段和政府的行政不當(dāng)引起的，或有隱性負(fù)債是由政府是國有資產(chǎn)的最終所有者，社會穩(wěn)定責(zé)任的承擔(dān)者的角色所決定的。［10］呂偉認(rèn)為，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，政府各種類型的擔(dān)保和支持，都可能產(chǎn)生財(cái)政成本，形成或有負(fù)債。［11］馬恩濤分析了或有負(fù)債的來源領(lǐng)域，認(rèn)為其傳統(tǒng)上產(chǎn)生于國有金融部門和國有企業(yè)，隨著城市化的加速，越來越多地出現(xiàn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域以及地方政府負(fù)債，將成為中央政府或有負(fù)債的重要來源領(lǐng)域。［12］

二、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的評價(jià)方法及結(jié)果

劉尚希、趙全厚用政府資產(chǎn)存量、收支流量以及債務(wù)規(guī)模三個(gè)變量建立評價(jià)指標(biāo)，來判斷政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)狀況，用債務(wù)規(guī)模與政府資產(chǎn)存量建立指標(biāo)1，用收支流量建立指標(biāo)2和指標(biāo)3，從而根據(jù)3個(gè)指標(biāo)判斷政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)狀況，并得出結(jié)論：無論從存量還是從流量來觀察，可用于抵御債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的資源緊張，應(yīng)該說已經(jīng)到了警戒線。［4］沈沛龍、樊歡延續(xù)劉尚希、趙全厚的思路，從政府資產(chǎn)負(fù)債角度研究政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，將政府可流動性資產(chǎn)看作保障政府債務(wù)順利償還的基礎(chǔ)，構(gòu)建了政府資產(chǎn)負(fù)債表，運(yùn)用數(shù)理統(tǒng)計(jì)模型，建立了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)違約概率PD和違約距離DD，PD的含義為政府流動性資產(chǎn)小于債務(wù)余額的概率，并評價(jià)了1998年至2010年我國直接債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和或有風(fēng)險(xiǎn)情況。［13］裴育、歐陽華生提出了構(gòu)建我國財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)的基本思路，討論了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制構(gòu)建的組織體系和預(yù)警程序，并通過建立評價(jià)指標(biāo)體系，運(yùn)用數(shù)理模型確定每組風(fēng)險(xiǎn)的臨界值，將風(fēng)險(xiǎn)分為輕度、中度以及高度并應(yīng)用到我國當(dāng)時(shí)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)中。［14］許滌龍、何達(dá)之把財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分為直接顯性風(fēng)險(xiǎn)、或有顯性風(fēng)險(xiǎn)、直接隱性風(fēng)險(xiǎn)、或有隱性風(fēng)險(xiǎn)4個(gè)子系統(tǒng)，并確定每個(gè)系統(tǒng)的評價(jià)指標(biāo)，前者根據(jù)國際警戒線對子系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行度量，然后采用層次分析法、方根法評價(jià)總體財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，后者運(yùn)用模糊評價(jià)法評價(jià)出風(fēng)險(xiǎn)級別。［15］伏潤民、王衛(wèi)昆、繆小林通過構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)體系，運(yùn)用因子分析法，對西部某省的129個(gè)縣進(jìn)行了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評價(jià)比較，并用聚類判別分析法得到全省129個(gè)縣（市、區(qū)）的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間，通過比較地方政府當(dāng)期的機(jī)動財(cái)力與應(yīng)還本付息額，構(gòu)建了地方政府當(dāng)期債務(wù)可持續(xù)性規(guī)模測定的理論模型，并運(yùn)用某省數(shù)據(jù)進(jìn)行了實(shí)證測算；隨后，基于社會福利最大化悖論，分析了債務(wù)生成機(jī)制，運(yùn)用同樣的風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)方法，實(shí)證評價(jià)了西部某省近10年來債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的變化情況，并用HP濾波分解方法對實(shí)證結(jié)果進(jìn)行進(jìn)一步的分析。［16］郭玉清從違約和逾期債務(wù)的角度，運(yùn)用數(shù)理統(tǒng)計(jì)模型評價(jià)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，對于直接顯性債務(wù)，用逾期債務(wù)、新增違約債務(wù)和債務(wù)余額的相互變化關(guān)系構(gòu)建數(shù)學(xué)模型，評估財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)狀況，并運(yùn)用數(shù)理統(tǒng)計(jì)方法，給出了償債準(zhǔn)備金的測算過程，對于其他的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也分別給出了理論上的測算模型。［17］祝志勇、吳垠通過構(gòu)建計(jì)量模型，分析財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的影響因素及相互關(guān)系，認(rèn)為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)隨著國有化率的降低而節(jié)節(jié)攀升，財(cái)政分權(quán)對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生正面影響；在市場經(jīng)濟(jì)體制構(gòu)建過程中，存在體制改革摩擦，這種制度性摩擦不僅在一定程度上弱化了雙向改革的風(fēng)險(xiǎn)化解效果，而且其自身也導(dǎo)致了新的風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。［18］

關(guān)于或有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的評價(jià)，趙志耘、張德勇概括性地介紹了或有負(fù)債的量化方法，一是簡單地運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)概率來量化，D＝d1p1＋d2p2……＋dnpn；二是專業(yè)地運(yùn)用保險(xiǎn)精算技術(shù)、計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型和或有權(quán)益分析量化。［10］呂偉以單個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目為研究對象，運(yùn)用實(shí)物期權(quán)方法，評估其引致的政府或有負(fù)債價(jià)值。［11］盧文鵬、尹晨運(yùn)用 William Easterly的財(cái)政調(diào)整假象模型分析得出，中國政府通過提供隱性擔(dān)保補(bǔ)償?shù)姆绞?，保障了整個(gè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的平穩(wěn)推進(jìn)，在短期內(nèi)，政府以最小化的財(cái)政支出取得了巨大的社會收益，但同時(shí)這種策略的實(shí)施，使得政府在漸進(jìn)轉(zhuǎn)型的后期，面臨著越來越大的財(cái)政支付壓力，從而導(dǎo)致更高的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。［19］

三、現(xiàn)有研究評述

國內(nèi)外學(xué)者對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究，就研究視角而言，有的基于某種方法或理論，如基于公債和經(jīng)濟(jì)總量的關(guān)聯(lián)性、土地價(jià)格的波動分析、委托代理理論等；有的從某種制度環(huán)境來研究，如基于財(cái)政聯(lián)邦主義即財(cái)政分權(quán)制度等；有的學(xué)者直接將或有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)單獨(dú)分開研究。這些研究視角，均不能逃脫就風(fēng)險(xiǎn)論風(fēng)險(xiǎn)的情形，與時(shí)代的變遷、社會的發(fā)展、制度的約束以及體制的改革關(guān)聯(lián)度較低。在我國當(dāng)前土地所有權(quán)制度和財(cái)政分權(quán)體制具有特殊性的大背景下，城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)，將進(jìn)一步影響地方政府的行為與地方財(cái)政的發(fā)展，與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系也更為密切，因此，可進(jìn)一步以時(shí)代特點(diǎn)、制度約束、體制改革為背景作為切入點(diǎn)，對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究。

關(guān)于評價(jià)方法，現(xiàn)有研究中成體系的大概有四類：就幾個(gè)簡單指標(biāo)，如赤字率、債務(wù)率等，根據(jù)國際警戒線，簡單地判定風(fēng)險(xiǎn)狀況，該評價(jià)方法僅針對直接顯性債務(wù)，過于簡單且不能準(zhǔn)確地反映真實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)情況；建立風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)體系，運(yùn)用層次分析法、因子分析法、模糊評價(jià)法等數(shù)學(xué)方法，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)級別的判定，這類方法的缺陷在于，由于數(shù)據(jù)的可得性問題，在指標(biāo)體系的構(gòu)建上，大部分學(xué)者僅考慮了直接顯性債務(wù)的情況，也有學(xué)者涉及或有債務(wù)的內(nèi)容，但存在考慮不周全等缺點(diǎn)；從資產(chǎn)負(fù)債的角度，通過對政府資產(chǎn)和債務(wù)規(guī)模的對比分析，得出風(fēng)險(xiǎn)狀況，該評價(jià)方法可以避開指標(biāo)選取不全面的不足，但對于政府資產(chǎn)和債務(wù)規(guī)模對比分析的模型建立，還有待進(jìn)一步研究，且資產(chǎn)和債務(wù)規(guī)模的數(shù)據(jù)可得性也可能成為研究中的障礙；從違約和逾期債務(wù)的角度，運(yùn)用數(shù)理統(tǒng)計(jì)模型評價(jià)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，這是一個(gè)較為有新意的視角，不足之處在于，研究者對或有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的評價(jià)，僅提出了基本的數(shù)學(xué)模型，沒有進(jìn)行實(shí)證分析，且對于或有債務(wù)的違約和逾期債務(wù)的衡量有待進(jìn)一步研究。另外，關(guān)于或有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的量化和評估，現(xiàn)有研究還停留于方法的介紹和概述層面上，由于或有債務(wù)的統(tǒng)計(jì)困難和數(shù)據(jù)不可得的原因，實(shí)證分析不夠全面。因此，今后的研究應(yīng)當(dāng)汲取以上四種評價(jià)方法的優(yōu)點(diǎn)，爭取在評價(jià)方法上有所創(chuàng)新。

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